63((&+ 3HGUR62/%(6 Comisario de Asuntos Económicos y Monetarios Comisión Europea )LQDQ]DVS~EOLFDVFRQVLGHUDFLRQHVGH FDOLGDGFRQWUDFDQWLGDG Conferencia "A qualidade de despesa pública, um imperativo democrático"conselho coordenador - Sistema de controlo interno da Administraçao Financeira do Estado /LVERDMXQLR
El tema de esta conferencia es sin duda muy actual e interesante. Como sabrán, el problema de la calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas ha ocupado un puesto preeminente en el orden del día tanto de la Comisión Europea como del Consejo de Ministros, debido en no poca medida al impulso que se le dio durante la presidencia portuguesa. Por otra parte, pienso que este tema es de importancia particular en el contexto del actual debate sobre la futura orientación de las finanzas públicas en Portugal. Como ya he mencionado, recientemente la Comisión y del Consejo han prestado una atención particular a este aspecto. En nuestro informe conjunto al Consejo Europeo de Estocolmo identificaron las áreas de prioridad a través de las cuales las finanzas públicas podían contribuir mejor al crecimiento y al empleo. Estas áreas comprenden la reducción de la presión fiscal, particularmente sobre el trabajo; la mejora de los incentivos para el empleo y la formación de los regímenes fiscales y de prestaciones sociales; y la reorganización del gasto público, particularmente hacia un aumento en la importancia relativa de la acumulación de capital humano y físico y del apoyo a la investigación y desarrollo así como a la innovación y a las tecnologías de la información. Pero para poder llegar a buenos resultados en términos de calidad, los Estados miembros tienen que haber llegado o estar cerca del objetivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (SGP) de un presupuesto cerca del equilibrio o en superávit y la deuda pública tiene que estar en una tendencia claramente decreciente. Mantener un policy mix adecuado a nivel de la zona euro y de cada Estado miembro es esencial para poder aumentar la contribución de las finanzas públicas al crecimiento y al empleo. Dada la importancia de conseguir y mantener una situación presupuestaria que asegura el cumplimiento de los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, es importante examinar la evolución del prepuesto tanto por el lado de los ingresos como del gasto. Y en este sentido, tanto el Consejo como la Comisión han expresado reiteradamente su preocupación por la evolución de las finanzas públicas en Portugal. Desde la adhesión de Portugal a la UE, la economía portuguesa ha hecho progresos notables en muchas áreas. A partir de 1986, la convergencia del nivel de vida (hacia la media europea) avanzó a un ritmo satisfactorio. Al mismo tiempo, los criterios de convergencia para entrar a formar parte de la Unión Económica y Monetaria se cumplieron progresivamente y Portugal se convirtió en miembro fundador de la zona euro. Esto también tuvo como consecuencia que el coeficiente de déficit de las Administraciones Públicas haya registrado una tendencia a la baja continua desde 1995 - primer año del que se dispone de datos basados en las nuevas normas de contabilidad ESA 1995- siguiendo la tendencia de la Unión. En 2000, se colocó en un 1,8% del PIB, si no se incluyen los ingresos de la venta de permisos de UMTS. Sin embargo, el modo como se redujo el déficit en Portugal fue bastante peculiar. Hubo, en síntesis, por una parte, un aumento importante en los ingresos en términos de porcentaje de PIB y, por otra, por un marcado desarrollo del gasto corriente primario que se compensó por una disminución equivalente del pago de intereses, mientras que los gastos de inversión permanecían en general estables. 2
La evolución del gasto corriente primario fue principalmente el resultado de la rápida subida de los costes salariales del sector público y del gasto público relacionado con el sector sanitario. En ninguna de estas áreas Portugal ofrece un nivel particularmente bajo de gasto comparado con otros Estados miembros. Al contrario, el nivel de gasto en relación con el PIB en estas áreas superala media de la UE, lo que sugiere que hay un problema de eficiencia del gasto. Por el contrario, el coeficiente de transferencias sociales en relación al PIB, donde el nivel de gasto es perceptiblemente menor que el de la mayoría de los Estados miembros y, por lo tanto, existe posiblemente cierta necesidad de "catching up", ha aumentado moderadamente. También parece que, hasta cierto punto, el aumento constante de los gastos corrientes ha sido causado por frecuentes e importantes gastos superiores a los previstos. Sólo quisiera recordar, en este contexto, que, en su programa de convergencia de marzo de 1997, el Gobierno portugués se propuso UHGXFLUel gasto corriente primario en alrededor de ½ % del PIB hasta el año 2000. A pesar de este compromiso, H[ SRVW el gasto corriente primario KD DXPHQWDGR más del 2% del PIB. Esto proporciona pruebas claras de la necesidad de establecer métodos eficientes de control del gasto en Portugal. Con vistas al futuro, quisiera recordar que es generalmente reconocido que una buena consolidación presupuestaria debe basarse fundamentalmente en la restricción del gasto y no en el aumento de los ingresos. Una de las razones principales es que, para que una consolidación sea viable, es importante que se apoye en el crecimiento satisfactorio de la producción. Una consolidación basada en el gasto va acompañada a menudo de reducciones fiscales que contribuyen a mejorar el sistema de incentivo en la economía y, así, el crecimiento potencial. Más aún, la expectativa de futuras reducciones fiscales debidas a una consolidación basada en el gasto puede tener efectos positivos en el consumo y la inversión. Por consiguiente, los efectos por el lado de la oferta y de la demanda pueden combinarse para sostener el crecimiento de la producción. Tanto la Comisión como el Consejo han seguido esta línea en las Orientaciones Generales de Política Económica y en las opiniones sobre los programas de estabilidad de los Estados miembros. Por lo que se refiere a Portugal, el Consejo en sus opiniones sobre el programa de estabilidad portugués y sus actualizaciones expresó claramente su preferencia por una estrategia presupuestaria basada en la restricción del gasto primario. Esto significa que habrá que tomar decisiones políticas sobre las categorías de gasto que hay que reducir. Estas opciones deben estar bien fundamentadas y, por lo tanto, es muy apropiado discutir los aspectos cualitativos del gasto público en un foro como éste. Sin embargo, me gustaría añadir que aunque estas decisiones puedan ser difíciles, la recompensa por dar valientemente un paso en esta dirección es potencialmente alta. No cabe duda de que, como he argumentado antes, adoptar una estrategia sana y más fiable de consolidación presupuestaria tiene forzosamente que traducirse en un aumento de la actividad empresarial y de la confianza del consumidor, que ha caído de manera significativa estos últimos meses, y con ello mejorar el clima económico global y las perspectivas de crecimiento de la economía. Los resultados de las deliberaciones del grupo de alto nivel en el marco del programa público a medio plazo de consolidación de las finanzas (ECORDEP) serán centrales a este respecto. 3
Quisiera ahora pasar a los aspectos cualitativos de las finanzas públicas. Me gustaría resaltar dos aspectos de este debate que me parecen de particular importancia para Portugal. Primero, inversión en FDSLWDOItVLFR: aquí, los resultados en Portugal son excepcionales con tasas de inversión pública en capital físico mantenidas durante el período tras la adhesión. Además, según los planes establecidos en la última actualización del programa de estabilidad, el Gobierno se compromete a mantener estas altas tasas de inversión en capital físico también en los próximos años. Diversos estudios muestran que, generalmente el dinero se ha invertido bien en Portugal porque los rendimientos de estos capitales parecen altos. Sin embargo, aquí como en cualquier otra relación de producción, la ley de rendimientos decrecientes implica que cuanto mayor es ya la dotación con el capital público más difícil será mantener un nivel alto de rendimiento adicional. Por otra parte, si Portugal quisiera mantener este alto nivel de inversión pública en el futuro, tendriá que cortar el gasto en otras áreas. En segundo lugar, LQYHUVLyQ HQ FDSLWDO KXPDQR y, más generalmente, en la sociedad basada en el conocimiento: aquí, el panorama es diverso en Portugal. Aunque Portugal concede una alta prioridad a estos temas, los indicadores muestran un rendimiento bajo en algunos campos, por ejemplo los índices de nivel de estudios, participación en la educación y la formación continuada de la población en activo o gasto en I+D, por nombrar sólo algunos. Más particularmente, aunque la cantidad de recursos gastados en el campo de la educación sea muy alta, diversos estudios muestran que la relación de input-output no es muy favorable. Para mejorar el resultado, es necesario también la reforma estructural que aumenta los incentivos en el sistema. Soy consciente de que estos temas ocupan un destacado puesto en el orden del día del Gobierno portugués y no se puede esperarse que los resultados de estos esfuerzos se materialicen de la noche a la mañana. Pero teniendo en cuenta el nivel de productividad muy baja en Portugal, que, además, no ha evolucionado favorablemente estos últimos años, está claro que este área merece mucha atención. Permítanme algunas conclusiones: En primer lugar, en Portugal existe una clara necesidad de contener la subida rápida del gasto primario en los próximos años. Esto requiere, en primer lugar, la puesta en práctica de mejores mecanismos de control del gasto que prevengan el desbordamiento recurrente del gasto corriente primario. Efectivamente, como ha mostrado estos últimos años el ejemplo de otros países hay un claro nexo entre el éxito de la consolidación presupuestaria y el establecimiento de mecanismos transparentes y eficientes de control del gasto. Por ejemplo, en varios países la introducción de normas o techos de gasto, a menudo durante varios años y obligando a todos los sectores públicos, ha resultado ser una herramienta útil para frenar la dinámica del gasto público a medio plazo. En otros países, el poder de control del Ministro de Hacienda se ha reforzado tanto en la fase del establecimiento del presupuesto como en el proceso de ejecución. En la misma sentido, el control exacto del gasto público requiere transparencia que a su vez implica mejor fiabilidad de las cuentas del Gobierno. 4
Portugal ha anunciado ya, HQWUH RWUDV FRVDV en su actualización de 2001 del programa de estabilidad, varias reformas en este campo. En especial, una manera de obtener un mejor control en el gasto sería la aprobación oportuna de la nueva ley marco del presupuesto, que se espera que establezca las normas de una amplia introducción de procedimientos presupuestarios basados en actividades (activity based budgeting), aumentando el control de la ejecución presupuestaria y consolidando el papel de la auditoría. Por otra parte, las sugerencias avanzadas por el grupo de alto nivel (ECORDEP) serán un elemento central en el nuevo SURJUDPDS~EOLFRPHGLRGHODFRQVROLGDFLyQGHODVILQDQ]DV En segundo lugar, hay que reorientar el gasto hacia aquellas áreas cuyo impacto es mayor en el crecimiento económico. En este contexto, dadas las necesidades de recuperación de la economía portuguesa los recortes en los planes de inversión deben limitarse a aquellos proyectos con tasas muy bajas de rendimiento.. A este respecto, observo con satisfacción que el Gobierno portugués se ha comprometido en la actualización de 2001 del programa de estabilidad a mantener un nivel alto de inversión de capital público durante el período 2001-2004, tras los problemas transitorios experimentados en 2000 con la aprobación de un nuevo marco de apoyo comunitario. En tercer lugar, el refuerzo de los procedimientos presupuestarios y de las instituciones no será suficiente si no se acompaña de reformas estructurales que mejoren los mecanismos de incentivo. Esto parece ser claramente el caso en el sector sanitario donde las normas de aplicación han funcionado particularmente mal. Parece que hay también una necesidad urgente de reforma estructural en el campo de la educación y en la administración pública. Estoy totalmente convencido de que el proceso de consolidación presupuestaria en Portugal tiene que adoptar una estrategia más sólida. En este sentido, este seminario es muy oportuno, contribuyendo a proveer al Gobierno de la base analítica necesaria para la toma de decisiones. Por otra parte, el trabajo emprendido ahora por el grupo de alto nivel en la reforma del gasto público (ECORDEP) será de gran importancia. Por último: cuando concluía la elaboración de mi intervención a esta conferencia, el Gobierno portugués anunció un corte drástico en el gasto de este año y un plan multi-anual incluyendo medidas de ahorro permanente para los próximos años.. Estoy seguro de que éste no ha sido un paso fácil. Pero era absolutamente necesario. Muestra la determinación del Gobierno de poner de forma decisiva fin al aumento en el gasto público, abriendo así la puerta a una renovación urgente de la estrategia presupuestaria basada en la restricción de gasto y apoyada por mecanismos transparentes y eficientes de control. Estas propuestas deberían permitir a las finanzas públicas situarse en una senda de saneamiento y por consiguiente aumentar el margen de maniobra para mejorar su contribución al crecimiento y al empleo. Muchas gracias por su atención 5