PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Viceministerio de Economía Dirección General de Política de Inversiones PAUTAS PARA LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA JORGE MUÑOZ Dirección General de Política de Inversiones Dirección de Normatividad, Metodologías y Capacitación jmmunoz@mef.gob.pe Sistema Nacional de Inversión Pública Sistema Administrativo Nacional Busca Certificar la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP). Establece Principios, métodos, procedimientos y normas técnicas. Ámbito de aplicación: las Entidades y Empresas del Sector Público no Financiero en los 3 niveles de gobierno. Normativa Ley N 27293 que crea el SNIP y sus modificatorias. Reglamento del SNIP aprobado por D.S. N 102-2007-EF y modificatoria. Directiva General del SNIP aprobada por RD N 003-2011- EF/68.01. Directiva del SNIP para Iniciativas Privadas Cofinanciadas aprobada por RD N 006-2013-EF/63.01 Conforman Ministerio de Economía y Finanzas DGPI (Autoridad técnico normativa). Órgano Resolutivo (Ministro, Presidente Regional, Alcalde). Oficina de Programación e Inversiones (OPI). Unidad Formuladora (UF). Unidad Ejecutora (UE). INVERSIONES 1
Toda intervención limitada en el tiempo PROYECTO DE INVERSIÓN PÚBLICA Que utiliza total o parcialmente recursos públicos Con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios Cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y sean independientes de otros PROYECTO DE INVERSIÓN PÚBLICA: CICLO Preinversión Perfil Prefactibilidad Factibilidad DV Inversión Estudios Definitivos, Expediente Técnico, Especificaciones Técnicas, etc. Ejecución Postinversión Operación y Mantenimiento Evaluación Ex Post INVERSIONES 2
PROCESO DE INVERSIÓN Términos de Referencia o PT Elabora UF Evalúa OPI Estudio de preinversión Elabora UF Registra BP Evalúa OPI Declara viable PIP la OPI / DGPI Fase de preinversión Fase de inversión Responsable UE Elaboración de ED, ET, ET, TdR Ejecución de las inversiones SNPP OSCE Responsable UE Evaluación de culminación Seguimiento Ex Post Evaluación de resultados Estudio de impactos Fase de postinversión NIVELES DE ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN Prefactibilidad Perfil Analizar a mayor profundidad las alternativas de solución Nivel obligatorio para todos los PIP Seleccionar la mejor alternativa de solución Perfil simplificado 1,2 MM de NS Perfil 5 más de 1,2 MM de NS Factibilidad Analizar a mayor profundidad la alternativa seleccionada Más de 10 MM INVERSIONES 3
REQUISITOS PARA LA DECLARACIÓN DE VIABILIDAD Es un PIP. No es PIP fraccionado. La UF tiene las competencias legales para formular el proyecto. La OPI tiene la competencia legal para declarar la viabilidad del proyecto. Los estudios de preinversión han sido elaborados considerando los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación (Anexo SNIP 09) y los Parámetros de Evaluación (Anexo SNIP 10). Los estudios de preinversión consideran metodologías adecuadas, las cuales se reflejan en las herramientas metodológicas que publica la DGPI. Los proyectos no están sobredimensionados respecto a la demanda prevista, y los beneficios del proyecto no están sobreestimados. CRITERIOS PARA LA DECLARACIÓN DE VIABILIDAD Capacidad de provisión de los bienes y servicios Demanda y uso eficiente Sostenibilidad del servicio Rentabilidad Social Beneficios sociales mayores que los costos sociales Pertinencia Resuelve un problema Consistente con políticas nacionales, sectoriales, regionales, locales INVERSIONES 4
ORIENTACIONES PARA ELABORAR LOS ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN Contenidos Mínimos Generales para PIP Anexo SNIP 5, perfiles Anexo SNIP 7, factibilidad Contenidos Mínimos Específicos Anexo CME 01 al 23, para tipologías de PIP CME para PIP específicos (caso IPC) Parámetros Anexo SNIP 09 para formulación (Normas técnicas sectores) Anexo SNIP 10 para evaluación Instrumentos metodológicos Pautas metodológicas generales IFES de PIP, perfil (versión actualizada) Guías metodológicas para tipologías de PIP Lineamientos www.mef.gob.pe / inversión pública CONTENIDOS MÍNIMOS GENERALES A NIVEL DE PERFIL Información primaria complementada con información secundaria. Incluir material fotográfico y gráfico que respalde el diagnóstico y el planteamiento del proyecto. Estará a cargo de un equipo profesional ad-hoc a la tipología del PIP. Considerar, entre otros: (i) las normas técnicas de los sectores; (ii) las normas y regulaciones que sobre la inversión pública se considere en otros Sistemas Administrativos o Funcionales (SINAGERD, SEIA); (iii) los procedimientos de Contrataciones y Adquisiciones del Estado; (iv) los permisos, autorizaciones, licencias, certificaciones, que se requieran; y, (v) los probables impactos del Cambio Climático en la sostenibilidad del proyecto. Nombre y localización Institucionalidad Marco de referencia Aspectos Generales Identificación Diagnóstico Planteamiento del problema, causas y efectos Planteamiento del proyecto Horizonte de evaluación Brecha demanda oferta Análisis técnico Costos Formulación Evaluación Evaluación Social Sostenibilidad Impacto ambiental Organización y gestión Plan de implementación Marco Lógico INVERSIONES 5
PERFIL: ASPECTOS GENERALES Nombre del proyecto y localización Nombre del proyecto (Naturaleza, objeto, localización) Localización del proyecto (georeferenciación) Institucionalidad Unidad Formuladora UF Unidad Ejecutora UE Órgano técnico designado OT? Operador Marco de referencia Antecedentes e hitos relevantes del PIP Pertinencia del proyecto Pertinencia: medida en que los objetivos de un PIP son coherentes con las necesidades de los potenciales beneficiarios, los contextos regional y local, y las políticas, debiendo confirmar que: El PIP resuelve el problema de los potenciales beneficiarios (afectados por el problema). La solución del problema es competencia del Estado. La entidad que promueve el proyecto tiene competencia para formularlo y/o ejecutarlo. En el planteamiento del proyecto se toma en cuenta las políticas de desarrollo e instrumentos de gestión de los tres niveles de gobierno vinculadas con el propósito del proyecto. El diseño técnico del proyecto se enmarca en las normas técnicas sectoriales PERFIL: IDENTIFICACIÓN Área de estudio y área de influencia La Unidad Productora de bienes o servicios en los que intervendrá el PIP Los involucrados en el PIP Diagnóstico Definición del problema, sus causas y sus efectos Problema: relacionado con el acceso a bienes / servicios públicos Causas: oferta y demanda Efectos: sobre los usuarios por problema en acceso Objetivo central, medios y fines Planteamiento de las alternativas de solución Planteamiento del proyecto INVERSIONES 6
Diagnóstico Proceso de análisis, medición e interpretación de la realidad. El conocimiento de la realidad permite planificar y orientar la acción. Hay que analizar también los procesos que han generado dicha situación, así como saber las tendencias a futuro. Presentación de datos de las variables importantes. Comportamiento de las variables que definen un hecho o razón. Determinar el comportamiento futuro que tendrían las variables analizadas. Diagnóstico Los ejes de análisis que siempre debemos tomar en cuenta INVERSIONES 7
Diagnóstico Área de estudio: Espacio geográfico que comprende el área donde se localiza la población beneficiaria del proyecto (actual y potencial), la unidad productora del bien o servicio, cuando esta existe, otras unidades productoras a las cuales pueden acceder los demandantes, así como el área donde se ubicará el proyecto (considerando las diversas alternativas de localización). Área de influencia Espacio geográfico donde se ubican los beneficiarios (actuales y potenciales) del PIP. Diagnóstico Unidad Productora de bienes o servicios en los que intervendrá el PIP Conjunto de recursos, que articulados entre sí, tienen la capacidad para proveer bienes y/o servicios públicos a la población. INVERSIONES 8
Diagnóstico Área de estudio Involucrados Área de influencia El sistema El área de estudio es siempre mayor o igual al área de influencia. Los ámbitos del área de estudio y área de influencia pueden cambiar Diagnóstico Los involucrados en el proyecto: El diagnóstico de involucrados es un eje muy importante para el planteamiento del proyecto y su éxito; identificar a los involucrados clave, analizar cómo perciben el problema, cuáles son sus expectativas e intereses, la disposición o posibilidades de participar en cualquiera de las fases del ciclo del proyecto, posibilitará definir apropiadamente el problema, que el diseño del proyecto sea acorde con los intereses, entre otros. La participación de las entidades involucradas y de los beneficiarios o perjudicados, desde el inicio en la definición del PIP, permite que todos puedan conocer y dar su punto de vista acerca de cuál es el problema, cuáles son las posibles causas, cómo podría resolverse, cuáles serían los costos y beneficios, entre otros. INVERSIONES 9
La matriz de involucrados: Diagnóstico Es una herramienta que sintetiza el diagnóstico de todos los grupos y entidades, que se vinculan al proyecto. Permite organizar la información según: GRUPOS PROBLEMAS INTERESES ESTRATEGIAS PARTICIPACIÓN / COMPROMISOS a) Beneficiarios directos, indirectos y perjudicados con el PIP, con las MRRD y de MMIA. b) Entidades involucradas en la ejecución y operación del PIP y con la implementación de las MRRD y de MMIA. Indique los problemas que percibe cada grupo identificado, en relación con los servicios o productos en los que intervendrá el proyecto, así como con las condiciones de riesgo actual o futuro y de los impactos ambientales. a. Intereses de cada grupo sobre cómo resolver los problemas percibidos. b. Conflictos potenciales en relación con la ejecución y operación del PIP. c. Intereses en torno a las MRRD y MMIA Estrategias que se considera en el PIP para: a.responder a los intereses. b.resolver los potenciales conflictos. c.reducir los riesgos de desastres y mitigar los impactos ambientales negativos. Roles y formas de participación de las entidades y beneficiarios involucrados en el ciclo del proyecto, con las MRRD y MMIA. Compromisos asumidos y las evidencias que se acompañan. Definición del problema central El problema central (PC) es aquella situación negativa que afecta a la población en su totalidad o una parte de ella, dentro del área de influencia del proyecto. El PC se debe identificar desde el lado de la demanda (Diagnostico de los involucrados). En la mayor parte de las tipologías, el PC se refiere a: o La población no accede al bien o servicio. o La población accede al bien o servicio, pero no cumple con los estándares de calidad. o La población accede al bien o servicio con dificultades. Se debe verificar que éste cumpla con las siguientes características: o Si se requiere de una intervención pública, para la solución del problema. o Si se refiere a un problema específico que puede ser atendido por un sólo proyecto de inversión pública. o Si permite plantear varias alternativas de solución. INVERSIONES 10
Árbol de problemas 1 2 Lluvia de ideas de problemas (necesidades) Seleccionar y jerarquizar los problemas PROBLEMA CENTRAL 3 Análisis de causas: Seleccionar, jerarquizar y sistematizar las evidencias Causas de 1 nivel (directas) Causas de 2 nivel (indirectas) 4 5 Análisis de efectos: Seleccionar, jerarquizar y sistematizar las evidencias Identificar el efecto final Efectos de 1 nivel (directas) Efectos de 2 nivel (indirectas) Corresponde al efecto mayor Planteamiento del proyecto: Objetivo central En este punto, ya tenemos claro cuál es el problema y cuáles son sus causas y efectos. Así que a partir de ahora será necesario definir la situación deseada que queremos alcanzar con la ejecución del PIP, que es el objetivo central a lograr. Cuál es el objetivo central del proyecto? Es lo que el PIP pretende lograr luego de la intervención con el proyecto. Este objetivo, siempre, estará asociado a la solución del problema central. PROBLEMA CENTRAL PROYECTO OBJETIVO CENTRAL (Problema solucionado) INVERSIONES 11
PERFIL: PLANTEAMIENTO DEL PROYECTO 1 Planteamiento del problema central, sus causas y efectos 2 Redactar en positivo el problema central, sus causas y sus efectos 23 Planteamiento de alternativas de solución Cómo plantear las alternativas de solución? Objetivo Central i. Analizar la interrelación entre los medios fundamentales; para lograr el objetivo central y los medios de primer orden. ii. Identificar todas las acciones posibles que permitan que dichos medios puedan ser logrados*. Medio fundamental Medio 1º nivel Acción Medio fundamental Acción Medio 1º nivel Medio fundamental Acción iii. Analizar la interrelación entre las acciones; una vez que tengas todas las acciones identificadas analiza la relación entre ellas (excluyentes, complementarios e independientes). Acción Acción Acción Acción Acción Acción iv. Plantear las alternativas de solución; las cuales están integradas por una acción mutuamente excluyente y grupos de acciones que son complementarias o independientes. *La pregunta clave para identificar las acciones es: qué se puede hacer para lograr el medio? INVERSIONES 12
PERFIL: FORMULACIÓN Inversión Postinversión Horizonte de evaluación Determinación de la brecha oferta demanda Análisis de la demanda Análisis de la oferta Balance oferta demanda Localización, Tecnología, Tamaño y Momento Metas de productos Requerimientos de recursos Análisis técnico de las alternativas Costos a precios de mercado Costos de inversión Costos de reposición Costos de operación y mantenimiento incrementales Horizonte de evaluación del proyecto Período para el cual se elaboran los flujos de beneficios y costos del proyecto a efectos de evaluar su rentabilidad social y determinar si el proyecto es conveniente o no para la sociedad. Fase de Inversión Horizonte de evaluación del PIP Fase de Postinversión Tiempoenqueseejecutaránlasacciones que se han previsto. Para estimar el tiempo de duración de esta fase, es necesario que se haya elaborado el cronograma de actividades. Tiempo que se espera se pueda brindar los servicios con la capacidad que ha sido intervenida con el proyecto. Tener presente que en el SNIP se considera como máximo 10 años de esta fase para fines de evaluación. Fase de Inversión Fase de Postinversión Horizonte de evaluación INVERSIONES 13
PERFIL: DETERMINACIÓN BRECHA DEMANDA OFERTA Análisis de la demanda Población demandante Demanda Análisis de la oferta Capacidad de los recursos Definición de la capacidad mínima Análisis de optimización Determinación de la brecha POBLACIÓN TOTAL POBLACIÓN DE REFERENCIA POBLACIÓN DEMANDANTE POTENCIAL POBLACIÓN DEMANDANTE EFECTIVA Población del área de influencia Grupo de la población del área de influencia vinculada con el propósito del PIP Grupo de la población de referencia con necesidades del bien / servicio que se intervendrá con el PIP Grupo de la población demandante potencial que busca el bien / servicio Demanda Cantidad de bienes / servicios que requieren la población demandante efectiva Demanda Oferta Brecha PERFIL: ANÁLISIS TÉCNICO B A Localización : Dónde? Tecnología: Cómo? Tamaño: Cuánto? INVERSIONES 14
Metas de productos (componentes) Establecer un indicador con el que se medirá el logro de cada medio fundamental o componente del PIP que hemos previsto ejecutar, teniendo en consideración la brecha oferta-demanda y el análisis técnico realizado. En la fase de inversión, podemos tener metas como: número de aulas, km de carreteras, sistema de agua potable para producir X lt./seg., una posta sanitaria de X m 2 de área construida, número de cursos de capacitación, entre otros. En la fase de post inversión también se estiman las metas de productos (vinculadas a O&M, y reposiciones). Igualmente, incluir las metas que se relacionen con las medidas de reducción de riesgo de desastres y/o adaptación al cambio climático Costos a precios de mercado En general: Precisar las fuentes y fechas de información en las cuales se sustentan los costos. Posibles fuentes: investigaciones de mercado, cotizaciones, proyectos ya ejecutados por la UE, disponibilidad de una base de costos unitarios de la entidad u otras entidades de la zona, revistas especializadas en costos de construcción, información histórica de costos de O&M que la entidad posee. Debemos determinar para cada Alternativa a precios de mercado: Los costos de inversión para cada una de las alternativas. Los costos incrementales de O&M, a precios de mercado. Elaborar flujo de costos incrementales, a precios de mercado. INVERSIONES 15
Costos a precios de mercado Costos de reposición: Corresponden a aquellos activos del proyecto cuya vida útil culmina durante el horizonte de evaluación, y que se requieren reemplazar para que el PIP continúe produciendo la misma cantidad de servicios previstos hasta su culminación. Componentes / actividades Años 3 al 7 Año 8 al 12 Componente: Construcción de un sistema para el abastecimiento de agua potable con una capacidad de 200 m 3 /día Instalación de redes de relleno y conexiones domiciliarias 30 000 20 000 Componente: Construcción de 100 unidades básicas de saneamiento Construcción de UBS con sistema de arrastre hidráulico 18 000 12 000 Total 48 000 32 000 PERFIL: EVALUACIÓN BENEFICIOS SOCIALES COSTOS SOCIALES INDICADORES DE RENTABILIDAD ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD EVALUACIÓN SOCIAL (1) EVALUACIÓN PRIVADA (2) RENTABILIDAD ECONÓMICA RENTABILIDAD FINANCIERA RIESGOS IDENTIFICADOS MEDIDAS ADOPTADAS ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD (3) ANÁLISISDEIMPACTOS PLANTEAMIENTO DE MEDIDAS IMPACTO AMBIENTAL (4) GESTIÓN DEL PROYECTO (5) FASE DE EJECUCIÓN FASE DE POS INVERSIÓN FINANCIAMIENTO OBJETIVOS INDICADORES MEDIOS DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS MARCO LÓGICO (6) INVERSIONES 16
BENEFICIOS PRIVADOS DE UN PIP: Ingresos por la venta de los bienes o los servicios BENEFICIOS SOCIALES DE UN PIP Beneficios directos En el mercado del bien/servicio Beneficios indirectos En mercados asociados Externalidades positivas: Otros mercados BENEFICIOS DE UN PIP Liberación de recursos: Costos evitados (traslado, tiempo, mantenimiento, reparaciones, etc.). Excedente del consumidor (productor): Mayor consumo, menor costo del servicio o mayor valor agregado en la producción. Costos evitados asociados con la disponibilidad del servicio Beneficios generados a terceros. METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN: Beneficio Costo Costo efectividad o costo eficacia Incremento en niveles de comprensión lectura Efectividad Disminución en X % de la tasa de mortalidad infantil Número de alumnos matriculados Eficacia X atenciones preventivas para niños menores a 1 año INVERSIONES 17
Matriz de Marco Lógico FINES (Impactos) PROPÓSITO (Resultados) Para qué fue el Proyecto? Evaluación Ex Post COMPONENTES (Productos) ACTIVIDADES (Insumos) Término del Proyecto Ejecución (Seguimiento) Gerencia del Proyecto 35 JORGE MUÑOZ Dirección General de Política de Inversiones Dirección de Normatividad, Metodologías y Capacitación jmmunoz@mef.gob.pe INVERSIONES 18