UN VISTAZO A LA EXPERIENCIA HISTÓRICA SOBRE LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 1. La difusión de la Revolución Industrial de Gran Bretaña y la conformación del sistema centro-periferia Como es bien conocido, la forma de difusión de la Revolución Industrial desde Inglaterra al resto del mundo, a partir de mediados del siglo XIX, tuvo un marcado carácter desigual, con un impacto destacado en la conformación de las diferentes economías centrales y periféricas (Sunkel y Paz, 1970). De un lado, en algunos países del continente europeo y en territorios de reciente colonización, como los EEUU (y posteriormente Canadá, Australia y Nueva Zelanda), dicha difusión tuvo lugar mediante estrategias de política nacional que permitieron constituir economías con un grado importante de crecimiento autocentrado, mientras que en los territorios coloniales se impuso una especialización productiva primario exportadora que les condenó como periferia internacional de marcado carácter dependiente respecto a los países centrales o metrópolis. En aquellas partes del mundo que se logró una difusión de las nuevas técnicas e innovaciones productivas se pudo contar con un importante contingente de población inmigrante, de origen europeo, joven y relativamente formada, lo cual facilitó la utilización de dichas innovaciones productivas, a lo que se sumó, además, un importante flujo de capitales. Igualmente, se instauraron instituciones (sistema judicial, políticas estables, normas para limitar los abusos de poder, etc.) que facilitaron los incentivos a la inversión privada y la ampliación del mercado interno en dichos países. De esta forma, estos países acabaron formando parte del núcleo central de la economía mundial. El impacto de la Revolución Industrial británica en otras partes del mundo fue muy diferente. La creación de instituciones en la periferia del sistema internacional tuvo como finalidad la de asegurar las funciones extractivas de un modelo primario exportador, utilizando para ello una élite local que facilitó la explotación de la mano de obra nativa o esclava. El contexto institucional que en estos países se impuso fue bien diferente al caso anteriormente citado, ya que de lo que se trataba era de asegurar las funciones extractivas de dichas economías. De este modo, los sistemas autoritarios de poder fueron de la mano de las grandes desigualdades de ingreso y de acceso a los activos productivos. Esta situación ha producido un efecto debilitador muy importante en las economías del Tercer Mundo. En algunas regiones del mundo que lograron eludir la colonización europea, no por eso quedaron al margen de los efectos de la primera globalización del siglo XIX. Como ya se ha señalado, los tratados de libre comercio que las potencias europeas imponían a las regiones periféricas, establecían bajos aranceles que, junto al descenso de los costes de transporte en la época, exponían a sus actividades manufactureras textiles u otras industrias incipientes a la competencia de Gran Bretaña y las diezmaban. En el Imperio Otomano, por ejemplo, las importaciones de textiles alcanzaron el 75% del mercado nacional en la década de 1870, desde sólo un 3% en 1820 (Rodrik, 2012: 160). Los países de la periferia no sólo no consiguieron industrializarse sino que, en ocasiones, perdieron la industria que tenían. Como señala Paul Bairoch (1973), la causa de la desindustrialización en el Tercer Mundo fue el influjo masivo de productos manufacturados europeos, especialmente textiles, en los mercados de estos países.
Una vez que estuvieron distribuidos los diferentes roles de las economías centrales y periféricas, la propia dinámica de la globalización reforzó las desigualdades, profundizando la división internacional de la mano de obra. Las economías basadas en la exportación de materias primas encontraron pocas oportunidades para su diversificación industrial. Su estructura de clases y dominación política se encontraba del lado del núcleo que se beneficiaba del crecimiento de las exportaciones. Por el contrario, en los países centrales se logró invertir en formación, tecnología e inversiones manufactureras, al tiempo que se ampliaba el mercado interno y se mejoraba, aunque lentamente, la distribución del ingreso y la formación de clases medias. Esta situación era distinta en los países subdesarrollados de la periferia mundial. En ellos, la especialización en materias primas no animó a la acumulación de conocimientos sino a la ampliación del ejército de recursos humanos mal pagados empleados en las actividades extractivas. Frente a ello, en dichas economías se recurrió a incrementar la población manteniendo altas tasas de natalidad, lo que contrasta con el mundo industrializado que ya a fines del siglo XIX mostraba descensos bruscos en la fecundidad. El crecimiento económico basado en la explotación de las materias primas enriqueció en los países periféricos a una burguesía local encargada de dichas actividades. Pero, al igual que en las economías ricas en petróleo en la actualidad, la riqueza estaba muy concentrada y no facilitó el desarrollo productivo e institucional interno en esos países. La geografía, los recursos naturales y, sobre todo, el poder de dominación político y militar que ejerció el imperialismo, con la colaboración de las élites locales, determinaron en gran medida el destino económico de las naciones en la primera época de la globalización, entre mediados del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, hay una importante excepción que es el caso de Japón, la única sociedad no occidental que logró industrializarse antes de 1914. 2. El modelo de Estado desarrollista en Asia Durante la primera mitad del siglo XIX Japón era exportador de materias primas (seda en bruto, hilo, té, pescado) a cambio de manufacturas. Esta actividad comercial se incrementó poderosamente después de que las tropas estadounidenses al mando de Matthew Perry impusieran el libre comercio a Japón en 1854. Sin embargo, tras la Restauración Meiji en 1868, el gobierno japonés estaba poco convencido de las ventajas del libre comercio e impulsó la intervención del Estado con un papel importante en el desarrollo económico nacional. De este modo, además de la creación de infraestructuras e instituciones básicas de la economía nacional (enseñanza pública, sistema monetario, ferrocarriles, etc.), el Estado dedicó un esfuerzo importante a la política industrial, con el fin de impulsar la creación de nuevas industrias.
El gobierno japonés construyó y gestionó fábricas de propiedad estatal en varios sectores industriales, entre ellos el textil de algodón y la construcción naval. Muchas de estas empresas fueron posteriormente privatizadas, lo que permitió al sector privado construir sobre los cimientos levantados por la actividad del Estado. El gobierno dio también prioridad a la formación de técnicos y a la utilización de éstos en los sectores manufactureros. Asimismo, a medida que recuperaba la autonomía arancelaria, el gobierno aumentó los aranceles a las importaciones de productos industriales con el fin de fomentar la industria nacional. De esta forma, Japón disponía en 1914 de una industria de primer orden entre los textiles de algodón, capaz de enfrentar y desplazar a las exportaciones británicas. Cien años después de que el régimen Meiji impulsara su estrategia de desarrollo nacional, Japón era ya una potencia económica importante, con una gran capacidad manufacturera. En los años de 1980 Japón llegó a ser el segundo mayor accionista del Banco Mundial, lo que obligó a los dirigentes de este organismo a prestar mayor atención a sus puntos de vista. La posición de Japón era bastante crítica respecto a las recomendaciones que el Banco Mundial impartía a los países en desarrollo sobre el tipo de políticas que debían seguir. Para Japón, estas recomendaciones confiaban excesivamente en el funcionamiento del modelo de libre mercado, dejando de lado el papel del Estado para impulsar la industrialización y el desarrollo. En otras palabras, en opinión de los japoneses, el Banco Mundial no tenía en cuenta la experiencia de desarrollo asiática. Japón presionó al Banco Mundial para que se hiciera un estudio sobre el milagro asiático, incluyendo no solamente la experiencia de Japón sino de otras siete economías del este y sureste asiático que habían crecido de forma importante desde los primeros años de la década de 1960 (Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong, Singapur, Malasia, Tailandia e Indonesia). Todos estos países se beneficiaron enormemente de sus exportaciones y, por tanto, de la globalización comercial. Sin embargo, ninguno de ellos (salvo la colonia británica de Hong Kong) eran economías de libre mercado, ya que el estado desempeñó un papel crucial en la conducción de la política de desarrollo nacional. Así mientras las industrias nacientes disfrutaban de una protección frente a la competencia internacional, se las inducía a orientarse hacia el mercado exterior. De este modo, este tipo de políticas introducían un fuerte incentivo para la mejora de la productividad de las empresas a fin de poder mantenerse por sí mismas frente a competidores extranjeros, llegado el momento.
3. China y la globalización Desde 1978, el ingreso por habitante en China ha crecido a una media del 8,3% anual, lo que implica que los ingresos promedio se han duplicado cada 9 años. Gracias a este importante crecimiento económico, 500 millones de personas en China pudieron abandonar la situación de pobreza extrema. Tampoco en este caso China siguió las recomendaciones habituales a favor del libre comercio. Más bien al contrario, China fomentó una base industrial moderna protegiéndola de la globalización reinante. No obstante, los líderes chinos apostaron por el funcionamiento de los mercados y no por el sistema de la planificación centralista, aunque lo hicieron de forma diferente a la recomendada por el neoliberalismo. En este caso, los responsables políticos de China introdujeron progresivamente un conjunto de instituciones que respondían a sus propias características, cultura e ideología. En 1978 la economía china era predominantemente rural, de modo que uno de los primeros problemas era el de cómo dinamizar a los campesinos en un contexto en el cual los precios y las cantidades aún se fijaban en China según la planificación central. El gobierno chino abolió la organización de los campesinos en comunas y restauró las explotaciones familiares aunque la tierra siguió siendo propiedad estatal, en este caso, de los gobiernos locales. Se mantuvo el sistema de entregas obligatorias de cereales a precios controlados, pero una vez completada su cuota, los campesinos podían vender sus excedentes a precios de mercado. Este sistema de dos vías proporcionó a los campesinos incentivos basados en el mercado pero no eliminó la capacidad estatal para obtener ingresos y alimentos baratos para los/as trabajadores urbanos. La primera fase de crecimiento económico de China posterior a 1978 se basó en el importante aumento de su productividad agrícola. Por otra parte, en lugar de dar paso a la privatización de los activos productivos, el gobierno chino traspasó a los gobiernos locales la propiedad de las empresas. De este modo, la producción de las empresas de pueblos y aldeas constituye una importante base del crecimiento de la economía china desde mediados de la década de 1980, paralelamente al éxito de su estrategia basada en las zonas económicas especiales. La clave del éxito radica en que los gobiernos locales garantizan el funcionamiento de las empresas y su participación en ellas les reportaba ingresos sustanciales. Este sistema proporciona a las empresas locales mejores condiciones que el disponer del derecho de propiedad individual, para luego tener que confiar en tribunales que no siempre hacen cumplir esos derechos. La estrategia de apertura externa de China también fue diferente a la que suele establecer el recetario neoliberal. La apertura comercial y financiera de China fue muy gradual y las reformas se fueron implementando una vez que se ya se habían alcanzado objetivos de crecimiento económico. Los monopolios comerciales de Estado se desmantelaron a fines de 1970, siendo sustituidos por un régimen restrictivo de aranceles, barreras no arancelarias y licencias sobre importaciones, las cuales no se redujeron hasta comienzos de la década de 1990.
Los dirigentes chinos se resistieron, pues, a eliminar las barreras a las importaciones ya que ello habría obligado a muchas empresas a cerrar sin haber dado tiempo a su fortalecimiento con nuevas inversiones productivas. Igualmente, ello habría tenido un impacto muy adverso en el empleo, el ingreso y la estabilidad social. Así pues, el camino elegido por China confió en la ampliación del mercado interno, al mismo tiempo que creó zonas económicas especiales para fomentar las exportaciones y atraer inversiones extranjeras en ellas. Como resultado de todo ello, China había alcanzado, a fines de la década de 1990, una composición de sus exportaciones similar a la de países industrializados, lo que suponía un logro espectacular. Todo este proceso (no exento de críticas) no fue de ningún modo resultado del funcionamiento libre de los mercados, sino del impulso decidido por parte de los dirigentes públicos de China. Sin duda, los bajos costes laborales ayudaron a las exportaciones de China, pero no lo fueron todo. China logró incrementos sustantivos de productividad en sectores importantes como la electrónica de consumo y los repuestos para automóviles. Asimismo, una parte importante de empresas e inversiones extranjeras se trasladó a las zonas económicas especiales donde se llevan a cabo tareas de ensamblaje de cadenas de producción globales. Pero si China dio la bienvenida a las empresas extranjeras lo hizo siempre con el objetivo de impulsar sus capacidades nacionales, asegurándose de que tuviera lugar la transferencia tecnológica y la creación de nuevas empresas nacionales o sociedades conjuntas. Por ejemplo, en la fabricación de vehículos el gobierno chino exigió que las compañías automovilísticas invirtieran en el mercado nacional para conseguir un nivel relativamente alto de contenido chino en un periodo breve, generalmente un 70% en tres años (Rodrik: 2012: 172). Cuando China se unió a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el año 2001, ya había creado una potente base industrial que podía enfrentar la competencia internacional. De este modo, pudo reducir sustancialmente sus aranceles y otras políticas de protección industrial. No obstante, China mantuvo la intervención en los mercados de divisas impidiendo los flujos de capital financiero especulativo a corto plazo y evitando la apreciación de su moneda nacional (yuan), lo que habría sido consecuencia normal del rápido crecimiento económico de China en esos años. Se estima que el yuan se ha mantenido infravalorado en estos años, lo que supone de hecho un subsidio a los sectores orientados a la exportación. Como se aprecia, China no cedió a las reglas de la globalización financiera, ya que un tipo de cambio flotante y la libre movilidad de capitales no habría ayudado a su industrialización y crecimiento económico. Este desacato constituye hoy día una importante fuente de conflictos, en especial con EEUU, mitigado quizá por el hecho de que China ha ido comprando una gran parte de los títulos de deuda pública de dicho país.
Como concluye Rodrik, la existencia de la globalización comercial ha permitido el acceso a los mercados internacionales a las exportaciones de China, sin lo cual su estrategia de desarrollo (así como la de Japón y otros países asiáticos) no hubiera podido llevarse a cabo. Pero dicha estrategia tampoco se hubiese logrado solamente bajo la lógica del libre mercado. Fue necesario un fuerte compromiso interno para alentar la industrialización y la diversificación productiva del país, manteniendo para ello mecanismos de protección de su industria naciente, tanto con políticas de carácter industrial como monetaria. En realidad, siempre ha sido así. Como señala Josh Lerner, experto en innovación de la Harvard Business School, todos los centros de actividad emprendedora de alta tecnología en el mundo han tenido su origen en la intervención proactiva del gobierno. Para nosotros, me parece especialmente destacado el papel otorgado a los gobiernos locales como parte de la presencia proactiva estatal en la economía china, alcanzando con ello mejores resultados que en otras experiencias de desarrollo industrial y crecimiento económico. BIBLIOGRAFÍA Rodrik, Dani (2012): La paradoja de la globalización. Democracia y el futuro de la economía mundial. Antoni Bosch, Barcelona. Sunkel, Osvaldo y Paz, Pedro (1970): El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo. Siglo XXI, México. Paul Bairoch (1973): El Tercer Mundo en la encrucijada. El despegue económico del siglo XVIII al XX. Alianza Editorial, Madrid.