Documento de Trabajo Plan Local de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal El Porvenir Setiembre 2014 CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria
Contenido Introducción... 3 Diagnóstico Local... 4 Identificación de la oferta de servicios a nivel local... 18 Oferta de Servicios a nivel de Prevención... 19 Oferta de Servicios a nivel de Administración de Justicia... 21 Oferta de Servicios a nivel de Reinserción Social... 23 Balance de la oferta de servicios a nivel local... 25 Sobre la Prevención... 25 Sobre la Administración de Justicia... 29 Sobre la Reinserción Social... 32 Sobre la Restauración de la Víctima... 34 Priorización de objetivos a ser desarrollados localmente... 35 Objetivos estratégicos del PNAPTA... 35 Iniciativas estratégicas del PNAPTA... 36 Objetivos estratégicos de intervención central... 37 Estrategia de implementación local... 39 Objetivos estratégicos priorizados localmente... 40 Plan Operativo Anual 2014 II Semestre... 41 ANEXO 1. Oferta de servicios locales del proceso preventivo Desarrollo Social del Menor... 43 Anexo 2. Oferta de servicios locales del Proceso Preventivo - Medidas de Intervención en Adolescentes en Riesgo... 48 ANEXO N 3. Oferta de servicios locales del proceso de administración de justicia... 51 ANEXO 4. Oferta de servicios locales Proceso de Reinserción Social... 53 Anexo 5: POA EL PORVENIR 2014 II... 55 Miembros de la Red Local El Porvenir... 68 2
Introducción El Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal (PNAPTA) constituye el principal instrumento de gestión del Estado peruano para la aplicación de la Doctrina de la Protección Integral orientada a niñas, niños y adolescentes en conflicto con la Ley Penal. El principal desafío del PNAPTA se ve reflejado en su objetivo de impacto Las y los adolescentes involucrados en conflicto con la ley penal disminuyen, el mismo que está vinculado a las metas del Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia (PNAIA). Para lograr dicho fin el PNAPTA demanda el logro de tres objetivos de impacto relacionados a sus tres ejes de intervención: Reducir conductas antisociales (eje de prevención) Tener una administración de justicia eficaz y con enfoque garantista (eje de administración de justicia) Garantizar la resocialización del adolescente en conflicto con la ley penal y reparación a la víctima (eje de resocialización y restauración) Es sobre este marco de gestión que se desarrolla el Plan Local en el Distrito de El Porvenir, con el apoyo técnico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, como una herramienta que permitirá abordar cada uno de los ejes estratégicos a nivel local, contribuyendo a desarrollar una comunidad que cada día viva en un mejor clima de paz social. El proceso de planificación ha tenido como su principal hito la conformación de una RED LOCAL, quien será la encargada de convocar a los actores que intervienen en este proceso, así como de asumir compromisos interinstitucionales y realizar el seguimiento respectivo de los mismos. Para este fin, se han desarrollado diferentes talleres de trabajo así como de difusión del PNAPTA, lo que ha permitido la elaboración del presente Plan. El Plan Local desarrolla un diagnóstico local, que da cuenta del incremento de las denuncias por infracciones cometidas por adolescentes y evidencia la presencia de factores de riesgo que pueden condicionar las conductas antisociales de nuestros niños, niñas y adolescentes. En una segunda sección se ha realizado el mapeo de la oferta de servicios que actualmente se brinda desde la gestión central, regional y local para abordar los tres objetivos de impacto demandados por el PNAPTA. Este mapeo ha permitido evidenciar que aún falta fortalecer los servicios para los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de riesgo, así como la existencia de una oportunidad para que los actores tengan una intervención más coordinada y logren que sus servicios tengan un mayor impacto en la población objetivo. Finalmente, el Plan Local concluye con un Plan Operativo Anual 2014 que describe las acciones que a corto plazo (II Semestre) han sido asumidos por los diferentes actores, pero a su vez, delinea la ruta que deberá seguirse en el mediano y largo para lograr los objetivos de impacto propuestos por el PNAPTA. 3
Diagnóstico Local El PNAPTA da cuenta de los factores de riesgo que pueden favorecer la presencia de conductas antisociales y/o infracciones a la ley penal. Entre los factores de riesgo que han sido identificados como los más problemáticos se destaca los de carácter social o comunitario, la disfuncionalidad familiar, los conflictos en la escuela, los grupos de pares, entre otros. Con la finalidad de tener una primera aproximación sobre la presencia de dichos factores de riesgo a nivel local, se describen a continuación algunas variables de carácter social y económico que pueden ayudar a inferir la presencia de estos factores. Es importante mencionar la ausencia de información estadística que se enfoque exclusivamente a la realidad del distrito de El Porvenir. Sin embargo, esta carencia está prevista por el PNAPTA al definir los indicadores de gestión que deberán ser construidos y monitoreados a nivel local. 1. Demografía La población total del distrito ha mantenido una tasa de crecimiento durante los últimos 3 años del orden del 3.1%. Se estima que el crecimiento de la población para el año 2014 sea del 3.0%, lo que implicaría una población total de 180,716 habitantes, en la misma proporción de hombres y mujeres, esta información y su proyección se muestra en el Gráfico 1. Gráfico 1: Proyección de población total, por sexo, 2010-2014 Fuente: INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 4
En cuanto a la estructura demográfica del distrito, se distingue una importante concentración de población joven. Se identifica que alrededor de 14,530 habitantes son adolescentes de entre 14 y 17 años, lo que representa el 8% de la población total, según se muestra en el Gráfico 2. Gráfico 2: Estructura demográfica proyectada al 2013 Fuente: INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria En relación a dicha población adolescente, se puede observar que su crecimiento se ha ido reduciendo en los últimos 3 años, habiendo registrado en el 2013 un crecimiento del 0.5%, respecto al crecimiento del año 2011 que alcanzó un 1.6%. La evolución del crecimiento de la población adolescente se muestra en el Gráfico 3. Gráfico 3: Población adolescente de 14 a 18 años Fuente: INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 5
La exploración del tamaño de la población de 14 a 17 años resulta importante, ya que es el rango etario donde se evidencian las mayores conductas antisociales e infracciones, hecho que se comprueba cuando se analiza la población de adolescentes que cometieron infracciones a la ley penal y que se encuentran recibiendo medidas socio educativas en el Centro Juvenil de Trujillo, según se muestra en la Tabla 1. Tabla 1: Población del Centro Juvenil de Trujillo (Al 2013) Edades Medio Cerrado Medio Abierto 14 años 18 6% 1 1% 15 años 34 11% 8 6% 16 años 66 22% 20 15% 17 años 133 44% 41 32% 18 años 36 12% 44 34% 19 años 9 3% 14 11% 20 años 4 1% 2 2% 21 años a más 0 0% 0 0% Totales 300 100% 130 100% Fuente: Centro Juvenil de Trujillo Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 2. Actividad Económica En los últimos 5 años, la actividad económica ha presentado una evolución positiva en la región de La Libertad, tal como se muestra en el Gráfico 4. El Producto Bruto Interno (PBI) es una variable que mide monetariamente el nivel agregado de producción de las diferentes actividades económicas generadas en una región. Se puede apreciar que a nivel general ésta ha tenido un crecimiento promedio de 5.8% anual, lo que hace presumir que se estarían presentando más oportunidades laborales mitigando de esta manera uno de los factores de riesgo que pueden presentarse a nivel de adolescentes sobre el hecho de no tener acceso a una oferta laboral. 6
Gráfico 4: PBI de la Región Libertad (miles de soles) Fuente: INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria A cifras del 2012, las actividades económicas que más contribuyen al PBI regional son Agricultura, Caza y Silvicultura con un 20% y Manufactura con un 20%. Otras actividades importantes a nivel de producción son la Minería con un 9%, Comercio con un 9% y Construcción con 9%. (Ver Gráfico 5) Gráfico 5: PBI de la Región Libertad por actividad económica (Año 2012) Fuente: INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Gráfico 6: Población ocupada de 14 a 17 años de edad Fuente: INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 7
Por otro lado, a nivel regional, la población adolescente de 14 a 17 años que se encuentra ocupada laboralmente ascendió en el 2013 a 65,100 personas, que representarían al 45% de la población en dicho rango de edad. De ellos, el 41% se dedicarían a la actividad de la agricultura, pesca y minería. Esto se muestra en el Gráfico 6. Gráfico 6: Población ocupada de 14 a 17 años de edad, según ámbito y ramas de actividad (Región La Libertad, en miles de personas) Fuente: INEI - ENAHO Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Según información del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en el distrito de El Provenir, el sueldo promedio mensual en el sector privado de adolescentes de 17 años ha registrado un incremento del 62% y 65% durante los años 2012 y 2013 respectivamente, llegando a S/. 953 para el último año, según lo mostrado en la Tabla 2. Sin embargo, cabe resaltar que estas cifras revelan los adolescentes que tienen trabajos formales. Existe una alta proporción de adolescentes que trabajan informalmente, por lo que se puede inferir que dicho sueldo promedio pueda ser mucho menor, generando un factor de riesgo, en el sentido que el adolescente pueda evaluar que incurriendo en una actividad delictiva podrá obtener mejores beneficios económicos a fin de cubrir sus necesidades. 8
Tabla 2: Remuneración promedio en soles (S/.) en el sector privado de adolescentes de 17 años. Distrito El Porvenir Año S/. Variación 2010 565 2011 356-37% 2012 577 62% 2013 953 65% Fuente: MTPE Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 3. Salud El número de adolescentes, entre 12 y 17 años, que cuentan con cobertura por el Seguro Integral de Salud (SIS) para el 2013 llegó a 6,823 asegurados, estos representan aproximadamente el 30% de la población de esa edad en el distrito, según lo mostrado en la tabla 3. Tabla 3: Adolescentes asegurados al Seguro Integral de Salud de 12 a 17 años Años F Sexo Total 12-17 M años 2011 3428 3364 6792 Var % 2012 2455 2417 4872-28.3 2013 3448 3375 6823 40.0 Fuente: MINSA Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Con respecto al número de atenciones en establecimientos del Sector Salud a adolescentes se puede observar que luego de una disminución sostenida entre los años 2010 al 2012, el 2013 registra un incremento 27%. Las razones de este incremento podrían estar relacionadas a la mayor cobertura de asegurados al SIS de dicho año. Sin embargo, también puede estar relacionado a atenciones que se brindaron a adolescentes que no contaban con el SIS, o debido a un incremento en el nivel de atenciones por una mayor realización de campañas por parte de la red de salud. Esto se observa en el Gráfico 7. 9
Gráfico 7: Número de atenciones a adolescentes Fuente: DISAS y DIRESAS. Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Un aspecto importante a resaltar es el incremento del número de embarazos adolescentes durante el 2013, el cual llego a los 315 casos, representando un incremento del 20% con respecto al año anterior, donde se informaron 263 casos. Dichos embarazos representarían el 4.3% de la población de 14 a 17 años, según se muestra en la Tabla 4. Tabla 4: Embarazos de adolescentes en El Porvenir Variables 2012 2013 Población Total de 14 a 17 años 14,456 14,530 Población de Mujeres (50%) 7,228 7,265 Casos reportados de embarazos 263 315 Tasa de embarazo en adolescentes 3.6% 4.3% Fuente: MINSA - DISAS y DIRESAS / INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Sin embargo, es importante mencionar que la región de La Libertad tiene una tasa de embarazos de adolescentes mayores al promedio nacional y mucho mayor que la reportada por el MINSA para el caso de El Porvenir, tal como se aprecia en la Tabla 5. Considerando que la información del INEI es una encuesta, la tasa de embarazos podría resultar mayor en El Porvenir. 10
Tabla 5: Porcentaje de adolescentes (15-19 años) alguna vez embarazadas AÑO La Libertad Total Nacional 2009 12.9 13.7 2010 16.3 13.5 2011 8.5 12.5 2012 15.1 13.2 2013 18.4 13.9 Fuente: INEI - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar. Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria La existencia de embarazos en edad adolescente, conlleva también a un factor de riesgo relacionado a la probabilidad del inicio de familias desestructuradas, o falta de atención o cuidado a los niños debido a la necesidad de generar ingresos por parte de los padres de familia adolescentes. Adicionalmente se evidencia que el número de casos de infecciones de transmisión sexual en adolescentes de entre 12 a 17 años atendidos en El Porvenir, ha registrado un importante aumento el 2013, año en que se registró un total de 234. Dicho número representa un incremento del 44% con respecto a los 133 casos reportados en el año 2012. Ver Gráfico 8. Gráfico 8: Número de atenciones a adolescentes 350 300 250 200 150 100 2012 2013 50 0 EMBARAZO ADOLESCENTE INFECCIONES DE TRANSMISION SEXUAL Fuente: MINSA Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Dicho incremento de atenciones relacionadas a infecciones de transmisión sexual, da cuenta de un inicio de temprano de la actividad sexual sin ningún tipo de previsión y mucho menos una 11
planificación para el inicio de la vida familiar lo que puede repercutir en embarazos no deseados con las consecuencias ya mencionadas. Otro tema relacionado a los factores de riesgo de conductas antisociales, tiene que ver con el consumo problemático de drogas y/o alcohol. El número de adolescentes que reciben tratamiento por consumo de drogas, registró durante el 2012, 23 atenciones; sin embargo durante el año 2013 únicamente se registró una atención, lo cual evidencia un estado de desatención o falta de cobertura para la población de adolescentes con este tipo de problemática. Como dato adicional, la Gerencia Regional de Salud, reporta para el 2012 el 3.7% de adolescentes entre 12 a 17 años, consume drogas ilegales. 4. Educación El número total de alumnos matriculados en el distrito de El Porvenir ha registrado un incremento del 14% el año 2013 con respecto al año anterior, esto se explica por la mayor incorporación de alumnos en el nivel inicial. El resto de los niveles se ha mantenido, creciendo la matricula en el nivel secundario en 3.85% entre el año 2009 y el 2013, sin embrago el rango de alumnos matriculados en educación secundaria con respecto a primaria es del 53% en el 2013, proporción que se viene manteniendo, cifra que refleja el alto abandono escolar conforme se avanza en el nivel educativo, sobre todo cuando se llega a la secundaria. Esto se hace aún más claro dado que el número de alumnos matriculados en educación técnica productiva y universitaria representa únicamente el 2.5% del total, lo cual podría evidenciar que existe un alto porcentaje de alumnos que no concluyen su educación secundaria. (Ver gráfico 9 y Tabla 6) Gráfico 9: Matrícula en el sistema educativo, distrito de El Porvenir 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2009 2010 2011 2012 2013 Inicial Primaria Secundaria Básica Alternativa 1/ Básica Especial Técnico-Productiva 2/ Superior No Universitaria 12
Fuente: MINEDU Censo Escolar. Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Tabla 6: Matrícula en el sistema educativo, distrito de El Porvenir NIVEL 2009 2010 2011 2012 2013 Inicial 3,630 3,820 4,070 4,491 6,863 Primaria 13,982 14,059 14,277 13,429 14,337 Secundaria 7,351 7,437 7,434 7,539 7,634 Básica Alternativa 1/ 312 356 271 400 510 Básica Especial 42 39 41 40 44 Técnico-Productiva 2/ 519 409 528 300 508 Superior No Universitaria 210 215 220 222 243 Fuente: MINEDU Censo Escolar. Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Otro aspecto a analizar es la deserción escolar, medida como los alumnos que iniciaron el año escolar y no lo concluyeron. De acuerdo a cifras reportadas por el INEI la tasa de deserción escolar en la región de La Libertad es del orden del 7%, teniendo una menor incidencia en la región de la costa. Esta cifra de deserción es menor en la región costera, y de acuerdo a las autoridades de la UGEL no llegaría al 3% en el caso de El Porvenir. (Ver Tabla 7) Tabla 7: Tasa de deserción escolar en La Libertad AÑO La Libertad Total Nacional 2008 10.3 9.1 2009 11.0 8.0 2010 9.1 8.3 2011 11.3 8.8 2012 7.8 8.2 Fuente: INEI Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 5. Violencia familiar Durante los últimos cuatro años el número de denuncias por violencia familiar en el distrito fiscal de La Libertad en promedio ha registrado un aumento del 22% anual, llegando en el 2013 a 4,206 casos. De este total el 65% se ha concretado en una demanda, mientras que un 28% se archivó. Es importante mencionar que muchos casos de este tipo no son denunciados. (Ver Gráfico 10) 13
Gráfico 10: Casos registrados de denuncias por violencia familiar en las fiscalías de familia en el Distrito Fiscal de La Libertad 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2009 2010 2011 2012 2013 ARCHIVO CON DEMANDA DERIVADO OTROS Fuente: Ministerio Público Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Una fuente de información adicional, para analizar este riesgo social, lo constituyen los Centros de Emergencia Mujer (CEM), que para el caso específico del distrito de El Porvenir se encuentra operativo desde el 2013. Durante el 2013 a marzo del 2014 se ha registrado un total de 98 atenciones por violencia familiar, de las cuales 4 atenciones fueron dirigidas a adolescentes. (Ver Gráfico 11) Gráfico 11: Número de casos atendidos por violencia familiar en CEM El Porvenir Fuente: CEM El Porvenir. Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 14
6. Criminalidad De acuerdo a información del Ministerio Público, el Distrito Fiscal de La Libertad, atendió a través de sus fiscalías de familia 479 denuncias por infracciones a la ley penal durante el año 2013, lo que representa un incremento de 24% durante el 2013, respecto al año anterior (Ver Gráfico 12). Gráfico 12: Denuncias por infracción a la Ley Penal en Fiscalías de Familia Distrito Fiscal de La Libertad Fuente: Fiscalía de la Nación - SIATF/Oficina de racionalización y estadística - ORACE Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Aproximadamente el 10% de denuncias provienen de las comisarías de El Porvenir, según las derivaciones reportadas por la Policía Nacional del Perú, dan cuenta de 48 casos de niños y adolescentes implicados en delitos y circunstancias difíciles. Por otro lado es importante mencionar que según fuentes de la PNP, en el distrito de El Porvenir se registraron 121 denuncias de infracciones a la ley penal cometidas por adolescentes. De ellas el 56% corresponde a delitos contra el patrimonio, el 19% corresponde al consumo y micro comercialización de drogas y un 14% a tenencia ilegal de armas, tal como se aprecia en el Gráfico 13. 15
Gráfico 13: Porcentaje de tipo de delitos cometidos por adolescentes reportadas por comisarías de El Porvenir, año 2013 Fuente: MININTER/PNP. Elaboración: MINJUS/Dirección de Política Criminal y Penitenciaria 7. Conclusiones De la información analizada, se puede observar la presencia de factores de riesgo que pueden condicionar las conductas de los adolescentes llevándoles a cometer infracciones a la ley penal. Entre ellas se puede destacar: Una importante tasa de abandono escolar, lo cual se evidencia cuando se observa que la población escolar de educación secundaria representa el 53% de la población escolar de educación primaria. Así mismo, se presenta una tasa de deserción escolar del orden del 7% en la región, estimándose que en El Porvenir esta alcance al 3%. Las atenciones de embarazos en adolescentes se han incrementado en 20% en el año 2013, respecto al año anterior, lo cual representaría a un 4.3% de la población adolescente de 14 a 17 años. Los casos de atenciones por infecciones de transmisión sexual en adolescentes ha experimentado un incremento del 44% en el año 2013, respecto al año anterior. Esto evidenciaría un inicio temprano de la actividad sexual sin cuidado ni planificación alguna. Si bien es cierto, la cantidad de adolescentes (entre 12 a 17 años) asegurados con el SIS se incrementó en 40% durante el 2013, respecto del año anterior, logrando cubrir a 6,823 16
adolescentes, esta cantidad aún representa aproximadamente solo al 30% de la población estimada en dicho rango de edad. Se evidencia una falta de acercamiento hacia la población adolescente, por parte de los centros de salud, para brindar el tratamiento del consumo problemático de drogas y alcohol. En el 2013 solo se registró una atención, mientras que los reportes del Gerencia Regional de Salud estiman que para el 2012 el 3.7% de adolescentes entre 12 a 17 años de edad consumen drogas ilegales. Aun cuando el crecimiento de la actividad económica en la región ha sido positiva, la mayoría de los adolescentes acceden a trabajos informales debido a su poca especialización, accediendo a salarios menores. A nivel regional, en los últimos años se observa un crecimiento sostenido de las denuncias por violencia familiar, registrándose 4,206 casos de denuncias en las fiscalías de familia del Distrito Fiscal de La Libertad. A nivel distrital, el Centro de Emergencia Mujer (CEM) de El Porvenir, que opera desde fines del 2013, reportó para el primer trimestre del 2014, 81 casos de violencia familiar y 4 casos de violencia a adolescentes específicamente. A nivel regional, las denuncias a infracciones a la ley penal cometidas por adolescentes registran un incremento importante en el 2013, llegando a 479 casos, respecto a los 387 registrados en el 2012. A nivel distrital, se registró 121 denuncias durante el 2013, siendo el delito contra el patrimonio (56%), la micro comercialización de drogas (19%) y la tenencia ilegal de armas (14%) los delitos más comunes. 17
Identificación de la oferta de servicios a nivel local El macroproceso de administración estatal frente a las infracciones penales cometidas por adolescentes, descrito en el PNAPTA, constituye un marco de referencia para mapear la existencia o no de oferta de servicios que proporciona el Estado y la sociedad, a nivel local, para abordar la problemática de los adolescentes infractores. En este sentido, es posible identificar la oferta de servicios por cada uno de los tres ejes de intervención que demanda el PNAPTA: (i) Prevención, (ii) Administración de Justicia y (iii) Resocialización del adolescente y restauración de la víctima. Diagrama 1: Macroproceso de administración estatal frente a las infracciones penales cometidas por adolescentes Fuente: PNAPTA 2013-2018, pág. 47 A continuación se identifican la oferta de servicio por cada uno de los procesos descritos en el macroproceso, según el Diagrama 1. 18
Oferta de Servicios a nivel de Prevención El fortalecimiento del Sistema de Justicia Juvenil, requiere un abordaje integral, no limitado al ámbito de la represión y reeducación, sino también, y primordialmente, desde la prevención, entendida como la acción anticipada de impedir o evitar que se presente un fenómeno antisocial, mediante estrategias, medidas, acciones, actividades, etc., por parte del Estado mediante políticas públicas y también por acciones coordinadas entre los diferentes sectores de la sociedad. Precisamente, para hacer frente con mayor eficacia a las infracciones penales cometidas por adolescentes, es esencial la acción articulada para buscar respuestas coherentes y eficaces a estos problemas, creando una cultura de prevención del delito. El enfoque epidemiológico de la prevención, establece 3 niveles: 1) Prevención Primaria (Prevención Universal), orientado a la reducción de los factores de riesgo y al aumento de los factores de protección en grupos amplios de la población; 2) Prevención Secundaria, dirigida a los grupos de alto riesgo de desarrollo de conductas violentas; y, 3) Prevención Terciaria, dirigida a individuos (niños-adolescentes) que ya han manifestado conductas antisociales o que han sido víctimas, de modo de evitar la reincidencia o revictimización. Diagrama 2: Proceso Preventivo Fuente: PNAPTA 2013-2018 19
La oferta de servicios preventivos que a nivel local han sido identificados en el distrito de El Porvenir se encuentra detallados en los Anexos 1 y 2, los mismos que contienen una breve descripción sobre los servicios, se identifica el público objetivo al que están dirigidos, se hace una referencia a si la oferta responde a una gestión local o más bien es promovida desde el gobierno central y finalmente se identifica si el servicio está enfocado a brindar una atención primaria, secundaria o terciaria. El Diagrama 3 describe un resumen de la oferta de servicio local, identificando además los actores encargados de brindar o gestionar los servicios. Diagrama 3: Resumen de Actores y Oferta de Servicios Locales A nivel de Prevención Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria 20
Oferta de Servicios a nivel de Administración de Justicia En el ámbito de la administración de justicia, el primer momento se produce a nivel prejudicial, donde usualmente las denuncias son recibidas por la Policía Nacional del Perú, quien informará al Ministerio Público a fin que este se avoque como el titular de la acción y como tal tiene la carga de la prueba en los procesos al adolescente en conflicto con la ley penal. En este caso puede solicitar el apoyo de la Policía. Por otro lado, en tanto el sistema de justicia del adolescente en conflicto con la ley penal se orienta a su rehabilitación y bienestar, las medidas que se tomen no solo deberán basarse en el examen de la gravedad del hecho, sino también en las circunstancias personales que lo rodean. Así, todas las diligencias se realizarán con intervención del fiscal y de su defensor. En esta etapa el fiscal puede ordenar el archivo, si considera que el hecho no constituye infracción, disponer la remisión o solicitar la apertura del proceso. En la etapa judicial, se llevará a cabo la audiencia única a efectos de determinar si existe o no responsabilidad del adolescente en los hechos que se investiga. El juez emitirá fallo disponiendo declarar aplicable la remisión -la misma que va acompañada de una medida socioeducativa (programa de orientación) - o emitir sentencia absolutoria o determinando que existe responsabilidad del adolescente y, por ende, de una sentencia condenatoria; en este último caso se impondrá una medida socioeducativa abierta o cerrada, según el caso. Diagrama 4: Procesos de Administración de Justicia Fuente: PNAPTA 2017 21
En este ámbito existe una oferta de servicios a nivel local, que se encuentran descritos en el Anexo N 3. Se resalta en el mencionado anexo una breve descripción sobre los servicios, se identifica el público objetivo al que están dirigidos, se hace una referencia a si la oferta responde a una gestión local o más bien es promovida desde el gobierno central y finalmente se identifica si el servicio está relacionado a la etapa de investigación preliminar o al proceso judicial en sí mismo. El Diagrama 5 describe un resumen de la oferta de servicio local, identificando además los actores encargados de brindar o gestionar los servicios. Diagrama 5: Resumen de Actores y Oferta de Servicios Locales A nivel de Administración de Justicia Fuente: Elaboración de la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria. 22
Oferta de Servicios a nivel de Reinserción Social La resocialización, es el proceso evolutivo de reintegración social del adolescente infractor, que comprende el ámbito de reparación material del conflicto, la concientización por parte del infractor de sus actos atentatorios cometidos contra los derechos de los demás y su reorientación o reeducación, a efectos de ser reinsertado en la sociedad con una perspectiva de respeto de las normas de convivencia social. Así mismo, a efectos de garantizar el Estado de Derecho como uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico y con la finalidad de estar de acorde con la normativa internacional vinculante para nuestro país, el Código de los Niños y Adolescentes del Perú vigente considera como herramientas a emplear en el proceso de resocialización del infractor la aplicación Remisión intra o extraproceso (a través de programas de orientación) y la ejecución de Medidas Socio Educativas (en medio abierto o cerrado) dictadas por el órgano jurisdiccional. Diagrama 6: Procesos de Reinserción Social Fuente: PNAPTA 2013-2018 El detalle de la oferta de servicios de reinserción social identificados localmente, se encuentran descritos en el Anexo N 4, el mismo que contiene una breve descripción sobre los servicios, se identifica el público objetivo al que están dirigidos, se hace una referencia a si la oferta responde a 23
una gestión local o más bien es promovida desde el gobierno central y finalmente se identifica si el servicio está enfocado a brindar una atención primaria, secundaria o terciaria. El Diagrama 7 describe un resumen de la oferta de servicio local, identificando además los actores encargados de brindar o gestionar los servicios. Es importante precisar que el Programa de Justicia Juvenil Restaurativa opera de manera centralizada en la ciudad de Trujillo y atiende los casos que provienen de cualquier distrito de la provincia incluyendo los adolescentes de El Porvenir. Cuenta adicionalmente con una red local de instituciones que a través de convenios viabilizan la ejecución de los Programas de Orientación que acompañan a las Remisiones. Esta red no necesariamente es la misma que apoya al Centro Juvenil de Trujillo, quien también realiza sus propias gestiones para que a través de convenios se coadyuve a una mejor ejecución de las medidas socioeducativas, tanto para el medio abierto como para el medio cerrado. Diagrama 7: Resumen de Actores y Oferta de Servicios Locales A nivel de Reinserción Social Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria. 24
Balance de la oferta de servicios a nivel local Sobre la Prevención De acuerdo a la identificación de los servicios locales brindados al adolescente se puede evidenciar una red básica de actores locales a nivel de instituciones del Estado, las mismas que se observan en el Diagrama 8. Dicha red convoca también a otros actores como la sociedad civil representada por asociaciones, club de madres, empresas privadas, universidades, etc. que coadyuvan a los servicios que ofrece la red. Diagrama 8: Red de actores locales para la prevención Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria La evaluación de la oferta de servicios en materia de prevención ha permitido evidenciar: Falta de mayor articulación entre los actores para hacer más efectivos los servicios. Ejemplo: Se presenta una oportunidad para que los servicios del MINSA, a través de la microred de salud puedan llegar a los adolescentes, a través de una mejor coordinación con las instituciones educativas. 25
Falta de claridad de algunos actores sobre cómo apoyar a las actividades de prevención. Ejemplo: Se presenta una oportunidad para que el Ministerio de Trabajo o las Universidades locales tengan una intervención en las Instituciones Educativas para fortalecer las acciones de orientación vocacional. Falta de mayor promoción de programas nacionales, para garantizar la aplicación a nivel local. Ejemplos: o Estrategia de Paz Escolar.- Oportunidad para que el sistema SISEVE sea utilizado por la mayoría de las Instituciones Educativas y sea conocido como un medio de denuncia de violencia escolar. o Programa Nacional Yachay.- La actual iniciativa es propia de la municipalidad, no hay coordinación de las acciones del programa en el distrito. o Programa Integral Nacional para el Bienestar de la Familia INABIF.- Solo existen 2 Centros de Atención Residencial (CAR) en La Libertad: (i) Hogar San José y (ii) Hogar La Niña. En su mayoría se observa una importante cantidad de servicios orientados a una prevención primaria. Sin embargo, se observa pocos servicios enfocados a los adolescentes en riesgo ( prevención secundaria ), como el Programa Jóvenes Líderes, Educadores de Calle o el tratamiento que se realiza a los adolescentes que consumen drogas y alcohol en la Micro Red de Salud. Falta de un funcionamiento integral de algunos servicios, como el caso de la Defensoría Municipal del Adolescente (DEMUNA) que tiene una limitación en la conformación de su equipo multidisciplinario para realizar las atenciones. Es importante mencionar que el PNAPTA hace referencia a tres objetivos estratégicos a nivel del eje de prevención y a su vez propone las iniciativas estratégicas que deberán ser ejecutadas para impulsar el logro de los mismos. Las iniciativas estratégicas constituyen líneas de acciones que demanda el Plan para asegurar el logro de los objetivos estratégicos. Algunas de estas iniciativas se relacionan directamente con la prevención, mientras que otras pueden tener un impacto más allá de la prevención y más bien aseguran la sostenibilidad del Plan en el largo plazo. En el siguiente diagrama se observa los objetivos estratégicos y las iniciativas estratégicas relacionadas al eje estratégico de la prevención. 26
Diagrama 9: Objetivos e iniciativas estratégicas de PREVENCIÓN Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria De acuerdo al análisis de la oferta de servicios, en relación a las iniciativas sugeridas por el PNAPTA para abordar los objetivos estratégicos del eje de prevención, se observa que existe una oferta de servicios que responde a las iniciativas que directamente impactarán en los objetivos de prevención propuestos por el Plan. Sin embargo, el alcance de los mismos es limitado, por falta de recursos, falta de sinergia o actuación conjunta entre las diferentes instituciones, desconocimiento incluso de las acciones que vienen realizado las instituciones en el ámbito de la prevención. El Diagrama N 10 permite tener una visión integral de como los diferentes actores vienen respondiendo a las demandas del PNAPTA. Para este fin se muestra en la primera columna de las tablas el nombre de la iniciativa a la que más se alinea el servicio y luego algunos de los atributos principales que caracterizan cada uno de los servicios. 27
Diagrama 10: Balance de la Oferta de Servicios en PREVENCIÓN Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria 28
Sobre la Administración de Justicia De acuerdo a la identificación de los servicios locales brindados al adolescente se puede evidenciar una red de actores locales, según el diagrama 11. Diagrama 11: Red de actores locales para la Administración de Justicia Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria La evaluación de la oferta de servicios en materia de administración de justicia ha permitido evidenciar: Falta de ambientes especializados en las comisarías locales para brindar un tratamiento diferenciado al adolescente infractor. Falta de un mejor uso del Módulo de Atención que especialmente ha sido construido en la Comisaría de Ayacucho, pero que actualmente solo recibe casos de adolescentes del distrito de Trujillo, desaprovechándose la infraestructura para atender adolescentes de otros distritos cercanos. No existe personal policial asignado a dicho módulo. La no inclusión de la Comisaría del Alto Trujillo en las capacitaciones que viene realizando a nivel nacional el Ministerio Público sobre la aplicación de un enfoque restaurativo y el consecuente tratamiento diferenciado al adolescente infractor. La alta rotación de personal policial impide la especialización en atención de menores. Falta de equipo multidisciplinario para atender los casos de remisiones de adolescentes provenientes de El Porvenir. En la actualidad es atendido por el equipo del Programa de Justicia Juvenil Restaurativa de Trujillo. 29
No existe una defensa pública especializada solo en adolescentes infractores. De igual forma como en el eje de prevención, el PNAPTA demanda el logro de dos (2) objetivos a nivel de administración de justicia y a su vez propone las iniciativas estratégicas que deberán ser ejecutadas para el logro de los mismos, tal como se detalla en el Diagrama 12. Diagrama 12: Objetivos e iniciativas estratégicas de ADMINISTRACIÓN DE JUSTICA Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria De acuerdo al análisis de la oferta de servicios, en relación a las iniciativas sugeridas por el PNAPTA para abordar los objetivos estratégicos del eje de Administración de Justicia, se observa que existe una oferta de servicios que responde a las 2 iniciativas que directamente impactarán en los objetivos de prevención propuestos por el Plan. Sin embargo, el alcance de los mismas es limitado, por falta de recursos, falta de sinergia o actuación conjunta entre las diferentes instituciones, mencionadas anteriormente. El Diagrama 13 permite tener una visión integral de como los diferentes actores vienen respondiendo a las iniciativas del PNAPTA. Para este fin se muestra en la primera columna de las tablas el nombre de la iniciativa a la que más se alinea el servicio y luego algunos de los atributos principales que caracterizan cada uno de los servicios. Diagrama 13: Balance de la Oferta de Servicios en ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 30
Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria 31
Sobre la Reinserción Social De acuerdo a la identificación de los servicios locales brindados al adolescente se puede evidenciar una red de actores locales, según Diagrama 14. Diagrama 14: Re d de actores locales para la Reinserción Social Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria La evaluación de la oferta de servicios en materia de resocialización ha permitido evidenciar: Falta el fortalecimiento de entidades que puedan apoyar en la aplicación de los programas de orientación producto de las remisiones fiscales o judiciales. No existe el programa de Servicio de Orientación al Adolescente, como oferta para aplicación de medidas socio educativas de medio libre. El Centro Juvenil presenta una sobrepoblación de adolescentes, lo que repercute en la calidad del tratamiento. Es necesario incrementar las competencias de los Educadores Sociales del Centro Juvenil. Se presentan oportunidades para mejorar en temas relacionados al manejo de crisis y fortalecimiento de la personalidad. Los psicólogos asignados al Centro Juvenil no alcanzan la cobertura necesaria para atender satisfactoriamente a la población de adolescentes. 32
La sobre población y las limitación de infraestructura no permite al Centro Juvenil, brindar el tratamiento de manera diferenciada, de acuerdo a las infracciones que cometieron. No existe un seguimiento apropiado para los adolescentes que cumplen su medida socioeducativa. Se cuentan con convenios con instituciones que permiten brindar sus servicios a los adolescentes. Entre las más importantes se puede destacar: o Fortalecimiento de capacidades de los Educadores Sociales (Universidades) o Consejo espiritual (Pastores de iglesia) o Tamizajes y talleres de prevención de consumo de drogas y alcohol (DEVIDA) o Seguro Integral de Salud, a través del MINSA (Hospital Belén) o Becas de estudios para adolescentes que cumplen medidas socioeducativa de medio libre, en convenios con CETPROS. Es importante mencionar que el PNAPTA demanda objetivos a nivel de administración de justicia y a su vez propone las iniciativas estratégicas que deberán ser ejecutadas para el logro de los mismos. Ver Diagrama 15. Diagrama 15: Objetivos e iniciativas estratégicas de ADMINISTRACIÓN DE JUSTICA Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria 33
De acuerdo al análisis de la oferta de servicios, en relación a las iniciativas sugeridas por el PNAPTA para abordar los objetivos estratégicos del eje de Resocialización, se observa que existe una oferta de servicios que responden parcialmente a tres (3) de los objetivos estratégicos. Diagrama 16: Balance de la Oferta de Servicios en RESOCIALIZACIÓN Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria Sobre la Restauración de la Víctima No se identificó una oferta de servicios para la atención de la víctima. No se cuenta con instituciones especializadas que se encarguen de realizar el tratamiento que conlleva este proceso. 34
Priorización de objetivos a ser desarrollados localmente Objetivos estratégicos del PNAPTA El PNAPTA demanda 13 objetivos estratégicos, relacionados a los tres ejes de intervención (prevención, administración de justicia y resocialización/restauración), así como un eje transversal que tiene como enfoque asegurar la sostenibilidad del Plan. La implementación de acciones para el logro de dichos objetivos permitirá el cumplimiento de los objetivos de impacto social. Ver Diagrama 17. Diagrama 17: Mapa de objetivos estratégicos del PNAPTA Fuente: PNAPTA 2013 2018 35
Iniciativas estratégicas del PNAPTA Las iniciativas constituyen las líneas de acción concretas que deben ser ejecutadas para lograr un desempeño favorable de los objetivos estratégicos. El PNAPTA propone la ejecución de 20 iniciativas estratégicas, que tienen un impacto en los objetivos de los 4 ejes estratégicos: (i) prevención, (ii) administración de justicia, (iii) reinserción social / restauración, (iv) sostenibilidad. Tabla 8: Iniciativas Estratégicas del PNAPTA Fuente: PNPATA 2013-2018 36
Objetivos estratégicos de intervención central Si bien es cierto, el presente plan es de aplicación local, se han identificado objetivos que requieren de una intervención de gestión a nivel de gobierno central, es decir corresponderá a los ministerios (Ministerio de Justicia, Ministerio Público, Minedu, Min ínter, MTPE, entre otras) u otras instituciones como el Poder Judicial impulsar desde sus Programas Nacionales la aplicación de los mismos a nivel local, o mejorar la oferta de servicios a través de una mayor dotación de infraestructura o recursos. Sin embargo, es importante describirlos para que la gestión local internalice que puede iniciar las gestiones ante el gobierno central para la implementación de iniciativas a nivel local. Tabla 9: Objetivos identificados que requieren de mayor impulso desde una gestión del gobierno central Objetivos Intervención Tratamiento Centralizado Parcialmente La decisión de una mayor cobertura de la local aplicación del Programa de Justicia Juvenil Restaurativa, implica una intervención centralizada desde el Ministerio Público, a fin de contar con el equipo multidisciplinario apropiado. Sin embargo, se puede incentivar localmente, la existencia de un equipo multidisciplinario, en convenios con gobierno local, gobierno regional, universidades, entre otros, que permita al actual Programa de Justicia Juvenil Restaurativa lograr una cobertura significativa en El Porvenir. Intervención Los cambios más significativos tienen que ver con centralizada mejoras en los procesos administrativos, más vinculados a problemas estructurales del Poder Judicial, cuya solución pasa por iniciativas que tengan su origen a nivel central y luego se desplieguen en los distritos judiciales. Sin embargo, localmente se puede avanzar en el desarrollo de protocolos específicos para la atención diferenciada del adolescente infractor. Intervención Aun cuando a nivel local, se pueden realizar centralizada esfuerzos por vigilar que los programas sean aplicados. La problemática es más estructural: - Sobrepoblación - Educadores sociales con brechas de competencias - Falta de cobertura de psicólogos La solución de dichos problemas exige una intervención desde la Gerencia de los Centros Juveniles, del Poder Judicial. Una iniciativa de alto impacto tiene que ver con el 37 0E4: Fortalecer el procedimiento preliminar de justicia a nivel policial y fiscal OE5: Fortalecer la calidad y los procedimientos del proceso judicial OE6: Mejorar la eficacia de los programas socioeducativos en medio cerrado
Objetivos Intervención Tratamiento Centralizado diseño del Nuevo modelo de tratamiento para adolescentes en conflicto con la ley penal para su resocialización, promovido por ACCEDE. OE7: Ampliar la oferta de programas socioeducativos de medio abierto OE9: Desarrollar el modelo integral de restauración de la víctima 0E11: Contar con información cuantitativa y cualitativa para conocer en detalle la problemática de los adolescentes en conflicto con la ley penal OE12: Tener profesionales con sólida experiencia y especialización Intervención centralizada Intervención centralizada Intervención centralizada Intervención centralizada Sin embargo, hay un espacio para la intervención local, a través de la generación de convenios con instituciones de salud, educativas, ONGs, gobierno local, etc. para mejorar la efectividad de los programas de resocialización. La creación de los SOAs (Servicios de Orientación del Adolescente) como mecanismos para la aplicación de medidas socioeducativas de medio abierto, implica la intervención centralizada de la Gerencia de Centros Juveniles, del Poder Judicial. Implica el desarrollo de un modelo de atención que sea diseñado y que luego pueda ser replicado en cada uno de los distritos judiciales. Ello genera una intervención desde el gobierno central a fin de diseñar de manera conjunta entre Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Ministerio de la Mujer y Min ínter un protocolo de atención especialmente enfocado en la restauración de la víctima. Sin embargo, se pueden generar protocolos de intervención local. A nivel de Gobierno Regional, se puede promover la realización de estudios, así como contar con información estadística centralizada y actualizada. Sin embargo, a fin de uniformizar desde el inicio criterios de medición y calidad de la información, es importante que esta iniciativa sea desarrollada centralmente para luego ser desplegada a nivel local. El fortalecimiento de las competencias de los operadores que intervienen en el proceso, implica intervenciones centralizadas desde las instituciones a las que representan los operadores (PNP, MP, MINJUS, PJ). El objetivo implica el desafío de generar especialidades, lo cual implicará desarrollar un perfil de competencias para cada especialidad y cambiar la malla curricular de las entidades mencionadas. Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria 38
Estrategia de implementación local Sobre la base del diagnóstico realizado y la oferta de servicios disponibles, es posible concluir sobre ciertos factores de éxito para la implementación del plan a nivel local: Conformación y gestión de la red local. Alineación de los servicios a nivel local con las iniciativas estratégicas. Mayor efectividad de los servicios que actualmente se realizan a nivel local. Acciones posibles de realizar a nivel local, en función a un mayor conocimiento de los actores vinculados y la búsqueda de una mayor coordinación y colaboración. Acciones de gestión centralizada con impacto a nivel local. En este sentido, es posible definir el siguiente plano estratégico para la implementación del plan. Diagrama 18: Estrategia de implementación local en el corto, mediano y largo plazo Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria. 39
Objetivos estratégicos priorizados localmente A nivel del eje estratégico de Prevención Se considera que a nivel local pueden abordarse todos los objetivos relacionados a esta línea estratégica. El desafío implica articular la red local multisectorial, para abordar una misma problemática de manera organizada y eficiente. Los objetivos a desarrollar localmente son: 0E1: Fortalecer el proceso de desarrollo humano del adolescente en la familia, escuela, vecindad y sociedad. OE2: Brindar asistencia oportuna a los adolescentes en riesgo de cometer una infracción OE3: Reducir situaciones de riesgo que afecten la seguridad de la población A nivel del eje estratégico de Administración de Justicia Aun cuando la oferta puede ser definida a nivel central, existe un espacio para desarrollar acciones locales, como la conformación de un equipo multidisciplinario (a través de convenios) para las atenciones de los adolescentes en El Porvenir. En ese sentido, el objetivo a desarrollar localmente es: 0E4: Fortalecer el procedimiento preliminar de justicia a nivel policial y fiscal A nivel del eje de Reinserción social De acuerdo al análisis desarrollado sobre las intervenciones centralizadas, se genera una oportunidad para abordar localmente los siguientes objetivos: OE6: Mejorar la eficacia de los programas socioeducativos en medio cerrado OE8: Desarrollar programas de orientación para la ejecución de la remisión La intervención local para incentivar la creación de programas de orientación, constituye una estrategia de corto plazo, mientras se desarrolle un SOA a nivel de Trujillo que pueda también considerar a los adolescentes infractores de El Porvenir. A nivel de eje de sostenibilidad De acuerdo a la estrategia de implementación, es crítica la conformación de la red local como un espacio para la articulación de los diferentes servicios. En ese sentido se prioriza el objetivo: OE13: Desarrollar la ejecución multisectorial, intergubernamental, con intervención de la sociedad civil 40
Plan Operativo Anual 2014 II Semestre Tal como se describió la estrategia de implementación local comprende desafíos de corto, mediano y largo plazo (ver diagrama 18). Es en ese sentido que el primir Plan Operativo del Distrito (Anexo 5) tiene como finalidad tener una mirada de no solo de la actuación actual de los diferentes actores, sino que los compromisos a desarrollar en lo que resta del período 2014. Es en este plano donde la red puede obtener las siguientes ventajas: - Conocimiento de las actuaciones de los prinicipales actores que intervienen. - Oportunidad para identificar acciones similares y buscar un trabajo conjunto para obtener mejores resultados. - Oportunidad para identificar acciones que demanda el PNAPTA y no es sufiecientemente atendida por la oferta de servicio local. - Oportunidad para transparentar las acciones locales de los diferentes actores y mostrar los resultados que generan con los servicios que ofrecen. - Oportunidad para identificar fallas o problemas en los servicios y tomar las medidas que correspondan. Para la elaboración del POA 2014 se ha utilizado el formato que se observa en el Diagrama 19, el mismo que permite visualizar las acciones locales, así como los actores ecargados de ejecutar dichas acciones. En el Anexo 5 se describe cada uno los objetivos bajo el formato mencionado. 41
Diagrama 19: Formato de presentación POA 2014 II Semestre Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria. 42