M Ó D U LO I : C o n c e p t o s B á s i c o s d e P r e s u p u e s t o P ú b l i c o
MÓDULO I: CONCEPTOS BÁSICOS CONTENIDO: DE PRESUPUESTO PÚBLICO 1. Definición de Presupuesto 2. Normatividad aplicable al Presupuesto 3. Conformación del Presupuesto General del Municipio de Medellín 4. Principios presupuestales
Dinámica presupuestal del Sector Público en Colombia Nivel Aprueba Acto Administrativo Ejecuta Nacional Congreso Ley Presidente Departamental Asamblea Ordenanza Gobernador Municipal Concejo Acuerdo Alcalde Empresas COMFIS Resolución Gerente Estapúblicos y Fondos de Servicios Educativos 1ª Instancia: Consejos o Juntas 2ª Instancia : Definitiva Concejo Municipal Acuerdo Gerentes, Directores o Rectores Descentralizado
Plan de Desarrollo Definición El Plan de Desarrollo es el principal instrumento de la gestión gubernamental. A través del mismo, se planifican los objetivos, programas y proyectos que se ejecutarán durante el período constitucional de cada mandatario y se diseñan las estrategias para lograrlos, además se dimensionan los recursos requeridos y se establece la manera como éstos se obtendrán. Así, el Plan de Desarrollo constituye la carta de navegación de un gobierno y sirve como marco de referencia para la gestión y ejecución del mismo.
Plan de Desarrollo Definición Uno de los insumos obligados para la estructuración del Plan de Desarrollo en los Municipios lo constituye el Programa de Gobierno, el cual, fue suscrito por el Alcalde electo en carácter de Candidato ante la Registraduría y sirvió de base para que los ciudadanos lo eligieran. Tal documento adquiere carácter vinculante en virtud del voto programático (Art. 259 Constitución Política) y es uno de los aspectos que luego verifican tanto el Consejo Territorial de Planeación como el Concejo Municipal durante la fase de discusión ciudadana y aprobación del Plan de Desarrollo.
Articulación de los elementos de planeación PROGRAMA DE GOBIERNO PLAN DE DESARROLLO PLAN FINANCIERO, incluido dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo LEY 131 DE 1994 Ley 152 de 1994 (que desarrolla el Artículo 339 de la Constitución Nacional). Acuerdo 43 de 2007. PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES POAI PRESUPUESTO ANUAL Decreto Nacional 111 de 1996 Decreto Municipal 06 de 1998 PLAN ANUALIZADO DE CAJA PAC
Presupuesto Definición: El Presupuesto en el sector público municipal es un acto administrativo, mediante el cual el órgano competente (Concejo o COMFIS) aprueba anualmente un estimativo de Ingresos y una autorización máxima de Gastos públicos, para darle cumplimiento al Plan de Desarrollo y a la función administrativa o cometido estatal de las entidades descentralizadas del orden municipal. Fuente: Boletín del COMFIS No. 2 y Decreto 4791 de 2008 (Artículos 7, 8, 9 y 11).
Presupuesto El Presupuesto es el eje de la gestión financiera del sector público municipal y constituye el instrumento mediante el cual los administradores públicos se relacionan entre sí y con la comunidad para darle cumplimiento al Plan de Desarrollo a las funciones administrativas y al Proyecto Educativo Institucional (Fondos de Servicios Educativos - FSE). Ejecución Presupuesto Presupuesto Ejecución $ $ $ $ INGRESOS = GASTOS
Presupuesto El Presupuesto es una de la herramientas fundamentales para ejecutar la política económica por parte del Estado, a través de su función como financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios. Mediante el presupuesto, el Estado debe buscar el equilibrio entre las necesidades del país y los recursos disponibles para satisfacerlas. El Acto administrativo que le da origen al presupuesto público es de naturaleza adjetiva debido a que en le presupuesto sólo pueden incluirse ingresos y gastos que obedezcan a normas preexistentes.
Etapas del Ciclo Presupuestal El ciclo presupuestal es el conjunto de fases que se desarrollan anualmente y que abarcan desde la elaboración del presupuesto general de Medellín hasta su finiquito. El análisis del ciclo presupuestal permite comprender la política económica y la transparencia del proceso presupuestal.
5. Seguimiento y Evaluación D.006/1998 Cap XII 1. Programación D.006/1998 Cap VI Etapas del Ciclo Presupuestal 4. Ejecución D.006/1998 Cap X y XI 2. Presentación D.006/1998 Cap VII 3. Estudio y Aprobación D.006/1998 Cap VII y IX
Normatividad aplicable al Presupuesto CONSTITUCIÓN NACIONAL TITULO XII, CAPITULO 3, Artículos 345 al 355 y Jurisprudencia Corte Constitucional LEYES ORGÁNICAS DE PRESUPUESTO Decreto Nacional 111 de 1996 (Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995) art. 104; 617 de 2000 y 819 de 2003 A NIVEL TERRITORIAL MUNICIPIO DE MEDELLÍN Estatuto Orgánico del Presupuesto: Decreto 006 de 1998 ( Acuerdos 52 de 1995 y 38 de 1997); 49 de 2008 y 2 de 2009. Disposiciones Generales del Acuerdo Anual de Presupuesto (Ac. 68 de 2009) y Decreto de Liquidación (D. 2200 de 2009)
Normatividad Vigente en el Municipio de Medellín PLAN DE DESARROLLO Ac. 16 de 2008 1. Fundamentos 2. Líneas Estratégicas 3. Inversiones y Financiación ACUERDO ANUAL DE PRESUPUESTO Ac. 68 de 2009 1. Ingresos 2. Gastos 3. Disposiciones Generales FSE DECRETO DE LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO D. 2200 de 2009 1. Ingresos 2. Gastos 3. Definiciones de ingresos y gastos 4. Disposiciones generales - FSE
Conformación del Presupuesto General del Municipio de Medellín Central Decreto 006 de 1998 Artículo 3 Órganos de Control Presupuesto Municipal Establecimientos públicos Presupuesto General de Medellín APEV FSE
Características comunes de los estapúblicos a nivel presupuestal El presupuesto lo aprueba el Concejo Municipal. Las modificaciones presupuestales se hacen mediante Decreto del Alcalde, según facultades y para los FSE según disposiciones generales y Decreto 4791 de 2008. Generan Excedentes Financieros. Los rendimientos financieros generados con recursos municipales son propiedad del Municipio de Medellín. La ejecución del presupuesto se hace a través del PAC.
Características comunes de los estapúblicos a nivel presupuestal Constituyen reservas excepcionales. Algunas disposiciones del COMFIS les son aplicables. El Secretario de Hacienda en materia presupuestal es el contacto entre la administración con el Concejo Municipal (D. 006 de 1998, Art. 56). Todas las decisiones que se tomen en materia fiscal son competencia exclusiva del Secretario de Hacienda (D. 006 de 1998, Art. 60). El control político lo ejerce el Concejo (D. 006 de 1998, Art. 90). El control fiscal lo ejerce la Contraloría (D. 006 de 1998, Art. 95).
Principios Presupuestales Definición: Los principios presupuestales son las pautas de procedimiento que gobiernan y tutelan el proceso presupuestal durante cada vigencia fiscal.
Principio de Legalidad del Gasto El Principio de Legalidad del gasto público es el núcleo rector en materia presupuestal en Colombia, nace en la Constitución Nacional y ha sido desarrollado ampliamente por la Corte Constitucional mediante varias sentencias, tales como: C- 197/01, C-442/01, C-859/01, C-1249/01, T- 1337/01, C-428/02, C-483/02, C-399/03, T- 1135/03, C-423/05.
Principio de Legalidad del Gasto El recaudo y aplicación de los dineros estatales deben manejarse de conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y contables, de manera que, para que una erogación pueda ser efectivamente realizada tiene que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o acuerdo e incluida dentro del respectivo presupuesto. Ciertamente, no se podrán hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en el presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales, ni incluir partida alguna en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una la ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda o a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Sentencia C-428/02. Fuente: Artículos 345 y 346 de la Constitución Política.
9. Homeóstasis Presupuestal 1. Planificación 2. Anualidad 8. Coherencia Macroeconómica Principios Presupuestales 3.Universalidad 7. Inembargabilidad 4. Unidad de Caja 6. Especialización 5. Programación Integral
Principios Presupuestales 1. Principio de Planificación: El Presupuesto General del Municipio de Medellín deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo Municipal, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. (Decreto 006 de 1998, Artículo 13). Con fundamento en este principio, el presupuesto de los FSE deberá armonizarse con el proceso de planeación; de esta forma, deberá elaborarse de manera coordinada con los objetivos y planes del Proyecto Educativo Institucional. Adicionalmente, el Proyecto Educativo Institucional deberá enmarcarse en el Plan de Desarrollo de Medellín.
Principios Presupuestales 2. Principio de Anualidad: El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esta fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos, caducarán sin excepción". (Decreto 006 de 1998, Artículo 14). La estimación de los ingresos y la autorización de los gastos de los FSE se debe hacer periódicamente, cada año. Por este principio también se renueva anualmente la intervención del Consejo Directivo y del Concejo Municipal en los FSE y se limita la gestión de los mismos a la vigencia. Respecto a la gestión de los FSE, es necesario tener en cuenta además y sobre todo para efectos de control, que aunque el año fiscal culmina el 31 de diciembre, en la práctica, los Rectores o Directores sólo harán ordenaciones hasta el día que salen a vacaciones de fin de año.
Principios Presupuestales 3. Principio de Universalidad: El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se esperen realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos o erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto. (Decreto 006 de 1998, Artículo 15). Es importante analizar el Principio de Universalidad de manera coordinada con el Artículo 32 del Decreto Municipal 006 de 1998, para decir que en virtud del Principio de Universalidad el presupuesto de los FSE deberá incluir la totalidad de los ingresos estimados y la totalidad de los gastos que el ordenador del gasto ejecutará dentro la vigencia fiscal. Este principio permite además facilitar el control que deben realizar las instancias que aprueban el presupuesto de los FSE.
Principios Presupuestales 4. Principio de Unidad de Caja: Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General del Municipio de Medellín. (Decreto 006 de 1998, Artículo 16). En virtud de este principio, las rentas no deben estar orientadas a la financiación de gastos predeterminados. Por tanto, con este principio se pretende que la gestión presupuestal pueda ejercerse con cierto grado de maniobrabilidad al permitir que el gasto se oriente hacia las necesidades más prioritarias. No obstante, en la práctica este principio tiene muchas excepciones que es necesario que el ordenador del gasto del FSE identifique con el fin de no incurrir en errores sancionables fiscal y disciplinariamente.
Principios Presupuestales 4. Principio de Unidad de Caja: En consecuencia, pese a que el Artículo 15 del Decreto 4791 de 2008 establece que los recursos del FSE se reciban y se manejen en una cuenta específica a su nombre. En la práctica, el Rector o Director Rural como ordenador del gasto de estos recursos tendrá que manejar otras cuentas con el fin darle cumplimiento a aquellas normas que estipulan excepciones al principio de Unidad de Caja, por ejemplo: los recursos financieros obtenidos por el pago de derechos académicos del ciclo complementario en las escuelas normales superiores, los cuales deben ser incorporados en el presupuesto como una sección presupuestal independiente y destinarse al pago de hora cátedra para docentes del ciclo complementario (Decreto 4791 de 2008, Art.8 - Parágrafo 2 y 11 - Parágrafo 2 ). Acorde con lo anterior, el parágrafo 2, del Artículo 10 del Decreto 4791 de 2008 establece además que Los ingresos obtenidos con destinación específica deben utilizarse únicamente para lo que fueron aprobados por quien asignó el recurso.
Principios Presupuestales 5. Principio de Programación Integral: Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarias para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes... (Decreto 006 de 1998, Artículo 17). Con el fin de evitar la desestabilización de las finanzas públicas y para asegurar una buena programación presupuestal, este principio pretende que los programas de inversión financiados no omitan contemplar explícitamente los compromisos de funcionamiento ocasionados por ellos. En consecuencia, si con los recursos de los FSE un establecimiento educativo oficial financia, por ejemplo, la realización de una obra de infraestructura, el ordenador del gasto con el fin de que se obtenga el beneficio de la obra, deberá prever además la financiación de los gastos de funcionamiento que se causarían con la realización de la construcción, como mantenimiento, seguros, etc.
Principios Presupuestales 6. Principio de Especialización: Las apropiaciones deben referirse en cada Órgano de la Administración a su objeto y funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. (Decreto 006 de 1998, Artículo 18). El Principio de Especialización hace alusión a la función de los órganos del Presupuesto General de Medellín que van a ejecutar los gastos. Este principio impacta además el criterio de clasificación utilizado en la elaboración del presupuesto público. Los establecimientos educativos oficiales de Medellín, tienen a su cargo la función de ejecutar los gastos propios de los FSE.
Principios Presupuestales 7. Principio de Inembargabilidad: Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General del Municipio de Medellín así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante, la anterior inembargabilidad, los servidores competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en sentencias ejecutoriadas. (Decreto 006 de 1998, Artículo 19).
Principios Presupuestales 7. Principio de Inembargabilidad: Mediante este principio se pretende proteger del embargo a las rentas y a los bienes y derechos de los órganos que conforman el Presupuesto General, permitiendo así, que éstos puedan estar disponibles para satisfacer el interés general de la municipalidad. No obstante, la Corte Constitucional (Sentencia C-546 de 1992) estableció una excepción en el caso de las obligaciones laborales. En consecuencia, en cumplimiento de este principio las rentas de los FSE son inembargables y la excepción originada en obligaciones laborales no tendría porque ser aplicable a este tipo de recursos según el numeral 11 del Artículo 11 del Decreto 4791 de 2008 que dice que con este tipo de fondos no podría financiarse la celebración de contratos de trabajo.
Principios Presupuestales 8. Principio de Coherencia Macroeconómica: El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno Nacional en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. (Decreto 006 de 1998, Artículo 20). Mediante este principio se hace referencia a que el presupuesto, como instrumento de política económica debe guardar coherencia con las variables macroeconómicas.
Principios Presupuestales 9. Principio de Homeóstasis Presupuestal: El crecimiento real del Presupuesto de Rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera, que no genere desequilibrio macroeconómico. (Acuerdo 52 de 1995, Artículo 20). Este principio hace alusión específica en que el crecimiento del presupuesto debe ser congruente con el conjunto de la economía.