EVALUACIÓN EXTERNA SOBRE LA CALIDAD Y SEGUIMIENTO DE LOS PROGRAMAS EN CONCURRENCIA SAGARPA-SAGDR DEL EJERCICIO 2009 PROGRAMA SANIDAD E INOCUIDAD PECUARIA CAMPAÑA DE TUBERCULOSIS BOVINA (TB) Y MOVILIZACIÓN Dirección General Adjunta de Planeación y Evaluación Junio de 2011
DIRECTORIO GOBIERNO DEL ESTADO DE DURANGO SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN C.P. Jorge Herrera Caldera Gobernador Constitucional del Estado L.A. Carlos Matuk López de Lara Secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural Ing. Víctor Páez Hernández Subsecretario de Ganadería Ing. Francisco Javier Mayorga Castañeda Secretario Dr. Everardo González Padilla Coordinador General de Ganadería Ing. Ernesto Hernández Arias Subsecretario de Fomento a los Agronegocios MVZ. Renato Olvera Nevárez Director General de Planeación y Evaluación Ing. Arturo Enciso Serrano Director de Servicios y Apoyos a la Producción Ing. Rene Almeida Grajeda Delegado de la SAGARPA en el Estado Ing. Víctor Manuel Mota Acosta Subdelegado Agropecuario Ing. José Ignacio Corona Rodríguez Delegado de la SAGARPA en la región Lagunera Ing. José Luís Nava Rodríguez Subdelegado Agropecuario
COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN Ing. Rene Almeida Grajeda Presidente L.A. Carlos Matuk López de Lara Secretario Técnico Sr. Hugo Duarte Santiesteban Representante de los productores M.C. Andrés Quiñones Chávez Representante de Investigadores y Académicos Ing. Oscar Treviño Galván Coordinador del CTEE Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad Juárez del Estado de Durango Dr. en C. Martín Emilio Pereda Solís Responsable de la Evaluación Colaboradores M.C. José Benjamín Cedillo Acosta Dr. en C. José Hugo Martínez Guerrero MVZ Verónica Teresa López
Tabla de contenido Índice de Cuadros... iii Índice de Figuras... iv Siglas... v Presentación... vi Introducción... 1 Distribución de la TB en México... 1 Objetivo General... 3 Objetivos específicos... 3 Metodología de la evaluación... 4 Enfoque de la evaluación... 5 Resumen Ejecutivo... 6 Capítulo 1... 10 Diagnóstico de la campaña de TB en Durango... 10 1.1 Antecedentes de la campaña... 10 1.2 Estructura orgánica... 14 1.3 Epidemiología... 14 1.3.1. Prevalencia en hatos en la región Lagunera... 15 1.3.2. Reducción del área de amortiguamiento (zona buffer)... 15 1.4. Supervisión de pruebas de campo... 15 1.5. Control de la movilización... 16 1.6. Exportación... 16 1.7. Inspección sanitaria veterinaria en rastros y mataderos.... 17 1.8. Ampliación del mercado ganadero... 18 1.9. Recursos humanos... 18 1.10. Difusión de la campaña... 18 Capítulo 2... 20 Diseño del programa... 20 2. 1 La sanidad e inocuidad alimentaria dentro del Programa Soporte.... 20 2.2 Diseño del componente Sanidad, Inocuidad y Calidad... 21 2.3 Diseño del subcomponente Salud Animal... 22 Capítulo 3... 24 Estructura funcional y operativa del Programa... 24 3.1 Estructura funcional general del Programa Soporte 2009.... 24 3.3 Estructura y función de la campaña de Tuberculosis bovina 2009.... 25 3.4 Estrategia y fundamentación de las acciones en TB, 2009.... 26 3.5 Estructura operativa y funcional.... 26 Capítulo 4... 28 Cumplimiento de metas físicas y financieras... 28 4.1 Análisis de metas físicas y financieras del programa Soporte 2009.... 28 4.2 Análisis físico y financiero de las acciones realizadas en Tuberculosis bovina, Programa Soporte 2009.... 32 4.3 Análisis físico y financiero del proyecto control de movilización 2009.... 33 Capítulo 5... 35 Impactos epidemiológicos... 35 Estado de Durango i
5.1 Prevalencia e incidencia... 35 5.2 Relación entre prevalencia e inversiones... 38 5.3. Principales diferencias entre la Norma Oficial Mexicana y la normatividad USDA.... 38 Capítulo 6... 40 Impactos socioeconómicos... 40 6.1. La TB en el contexto de la salud humana... 40 6.2 La TB desde el punto de vista económico... 42 Capítulo 7... 43 Conclusiones y recomendaciones... 43 Diseño del programa... 43 Estructura funcional y operativa... 43 Evaluación de metas físicas y financieras... 44 Impactos epidemiológicos... 45 Relación entre prevalencia e inversiones... 46 Diferencias entre la NOM y la normatividad USDA... 46 La TB en el contexto de la salud humana... 46 La TB desde el punto de vista económico... 47 Control de movilización del ganado... 47 Bibliografía... 49 Anexo 1... 50 Profesionistas y funcionarios entrevistados... 50 Anexo 2... 51 Estadísticas de las respuestas del cuestionario aplicado a funcionarios... 51 Anexo 3... 56 Glosario de Términos... 56 Estado de Durango ii
Índice de Cuadros Cuadro 1.1.1 Prevalencia de tuberculosis bovina en la región A del Estado de Durango (en hatos)...12 Cuadro 1.1.2. Prevalencia estimada (en cabezas) de tuberculosis Bovina en la zona B (municipios de Gómez Palacio y Lerdo)...13 Cuadro 2.3 Acciones programadas en Salud Animal, Durango, 2009... 22 Cuadro 3.5.1 Personal operativo de la campaña contra la TB en Durango, 2009... 26 Cuadro 3.5.2 Congruencia entre acciones y actividades de campaña... 27 Cuadro 4.1.1 Programas y montos de inversión para el Desarrollo Rural Sustentable de Durango, año 2009.... 28 Cuadro 4.1.2 Componentes de apoyo y montos de inversión gubernamental, Programa Soporte 2009. Durango... 29 Cuadro 4.1.3. Aportaciones gubernamentales del subcomponente sanidades, inocuidad y calidad del programa Soporte 2009. Durango... 29 Cuadro 4.1.4. Inversión gubernamental por acción en el subcomponente de Salud Animal. Programa Soporte 2009. Durango... 31 Cuadro 4.2.1 Resumen de aportaciones en la campaña de TB en Durango, 2009...32 Cuadro 4.2.2 Conceptos generales de inversión campaña de TB en Durango, 2009 32 Cuadro 4.3.1 Resumen de las aportaciones del proyecto de movilización de ganado 2009.... 33 Cuadro 4.3.2. Conceptos generales de inversión proyecto Movilización de ganado 2009.... 34 Estado de Durango iii
Índice de Figuras Figura 1.1 Mapa situacional de la tuberculosis bovina en 2009 según la Campaña de Erradicación.... 2 Figura 1.2 Etapas y Actividades propuestas para la evaluación... 4 Figura 2.2 Subcomponentes del Componente Sanidad, Inocuidad y Calidad del Programa Soporte 2009, a nivel nacional.... 21 Figura 3.1 Estructura y función general de los actores involucrados en el Programa Soporte... 24 Figura 4.1.1 Distribución proporcional de la inversión gubernamental en Sanidades, Inocuidad y Calidad. Programa Soporte 2009, Durango... 30 Figura 4.1.2. Distribución porcentual en las acciones de Salud Animal en Durango. Programa soporte 2009.... 31 Figura 5.1.1 Evolución de la prevalencia de TB (en hatos) y Estatus USDA en la región A en el Estado de Durango... 36 Figura 5.1.2 Inversión en la campaña de TB y el Estatus USDA en la región A en el Estado de Durango... 37 Figura 5.1.3 Situación Actual de la Campaña de TB en México... 37 Figura 5.2 Evolución de la prevalencia de TB (en hatos) y de la inversión en la campaña de TB en la región A en el Estado de Durango... 38 Estado de Durango iv
Siglas BR CADER CFPPED CFPPND CRYS CTEE DOF TIF FMVZ FOFAE NOM PIB PCR PVI SAGARPA SAGDR SENASICA SNIDRUS SIVE TB UJED USDA Brucelosis Centro de Apoyo al Desarrollo Rural Comité para el Fomento y Protección Pecuaria del Estado de Durango Comité para el Fomento y Protección Pecuaria del Norte de Durango Comisión de Regulación y Seguimiento en Sanidad Animal Comité Técnico Estatal de Evaluación Diario Oficial de la Federación Tipo Inspección Federal Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia Fideicomiso Estatal de Distribución de Fondos Norma Oficial Mexicana Producto Interno Bruto Reacción en Cadena Polimerasa Punto de Verificación e Inspección Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Agricultura Ganadería y Desarrollo Rural Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria Sistema Nacional de Información de Desarrollo Rural Sustentable Sistema de Vigilancia Epizootiológica. Tuberculosis bovina Universidad Juárez del Estado de Durango Departamento de Agricultura de los Estados Unidos Estado de Durango v
Presentación La economía del sector rural en el estado de Durango y en la mayoría del territorio nacional tiene sus bases en la ganadería bovina y la productividad de la misma, a su vez, tiene como uno de sus pilares la Salud Animal y el control de la movilización de animales y sus productos. En éste sentido, por su importancia en aspectos de Salud Pública, Salud Animal y por su impacto económico, la Tuberculosis bovina es considerada como una de las principales patologías que afectan a la ganadería productora de carne y leche y por ello, SAGARPA y SENASICA, tienen implementada la Campaña Nacional para la Erradicación de la T.B. Esta Campaña Nacional se ha visto incentivada a partir de 1996 con los apoyos económicos y logísticos aportados por los Programas Alianza para el Campo, Alianza Contigo y Soporte en su componente Salud Animal, con participación del Gobierno del Estado de Durango y de las Organizaciones de Productores. Particularmente en Durango, la Campaña ha permitido la obtención de importantes logros, sorteando problemas de diversa índole, con grandes esfuerzos de los ganaderos, principalmente del sector social y por ello, con el objetivo precisamente de analizar la problemática, que para la Operación de la campaña, tiene el Comité Estatal para el Fomento y Protección Pecuaria y con el fin de detectar las áreas de oportunidad de mejora de la misma, tanto el Gobierno Federal (SAGARPA - SENASICA) y el Gobierno del Estado de Durango (SAGDR), así como propias Reglas de Operación del Programa Soporte, consideran de suma importancia la necesidad de llevar a cabo Evaluaciones Externas, apoyándose para esto en Instituciones con arraigo, vinculación y experiencia en el medio rural, particularmente en el sector ganadero. Por lo anterior, la Universidad Juárez del Estado de Durango y la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia se han dado a la tarea de elaborar la Evaluación del ciclo 2009 de la Campaña de Erradicación de la Tuberculosis Bovina y el Programa de Control de Movilización de Animales y sus Productos de la Región de Baja Prevalencia del Estado de Durango. El presente informe da a conocer el resultado de los trabajos de evaluación realizados por el Cuerpo Colegiado asignado por la FMVZ, el cual desarrolló y propuso la metodología básica de evaluación con la supervisión del CTEE. Como insumos para la evaluación se tomaron y analizaron las opiniones obtenidas mediante encuestas realizadas a funcionarios de los gobiernos Federal, Estatal, de las Organizaciones de Productores, del Comité Estatal y de una muestra no representativa de ganaderos del sector social, analizándose también la información del Programa de Trabajo, metas y logros, proporcionada por el Comité de Fomento y la Coordinación Estatal de Campañas Zoosanitarias (SAGARPA-SENASICA). Finalmente se emiten conclusiones y sugerencias que derivan en oportunidades de mejora para la planeación y operación de la Campaña contra la TB y del Programa de control de Movilización. Estado de Durango vi
Introducción El desarrollo rural es un proceso evolutivo del ser humano armónico y constante por medio del cual las regiones, las comunidades y las familias rurales acceden permanentemente a mejores condiciones de vida o de bienestar. Es así que los programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación representan uno de los esfuerzos más importantes que el gobierno federal y los gobiernos estatales realizan para impulsar el desarrollo rural de las comunidades, a través de la capitalización e integración de los productores rurales a procesos de transformación y agregación de valor a las cadenas productivas. Evaluar los resultados de estos programas es una acción obligada, según se estipula en el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como las reglas de Operación vigentes (DOF, 2009); estas evaluaciones consisten precisamente en conocer cuáles han sido sus impactos, además de analizar los procesos operativos en la asignación de los apoyos o recursos. Además de dar cumplimiento a los anteriores preceptos legales, dos factores han incidido fuertemente en impulsar la práctica de la evaluación de programas y políticas públicas: a) la creciente preocupación por el uso racional de los recursos limitados y b) el surgimiento de sistemas democráticos que exigen resultados a los encargados de diseñar y operar los programas. El Programa Soporte considera los componentes de sanidad e inocuidad pecuaria, que a su vez contempla acciones sanitarias, entre las que por su importancia zoonótica y económica se encuentra la campaña de tuberculosis bovina (TB). En el Estado de Durango, así como otros estados del País la TB, concentrada especialmente en ganado lechero, tiene importancia variable. Donde existen actividades de control y vigilancia se está alcanzando la etapa de erradicación. El incremento de la necesidad de alimentos contribuye a destacar la importancia del control y erradicación de las enfermedades zoonóticas en la Región, que beneficiarán la economía de los Estados, varios de ellos productores y exportadores de carne y productos lácteos, y la salud de sus poblaciones. La TB se transmite al hombre por ingestión de leche no pasteurizada y por vía respiratoria. Habitantes rurales (especialmente los niños) y trabajadores de frigoríficos en áreas infectadas son una población de riesgo. Para fortalecer los Programas de Control y Erradicación resulta prioritario contar con recursos suficientes, emplear reactivos y métodos estandarizados en la prueba tuberculínica, organizar la inspección veterinaria en plantas de sacrificio, la trazabilidad del ganado, el rastreo hasta hatos de origen de animales con lesiones, y la información sobre la importancia del problema. Distribución de la TB en México Antes de 1992, la tuberculosis era vigilada a través de la realización de pruebas de tuberculina y se mantenía el control en aquellos hatos que necesitaban estar libres para poder exportar becerros a los EUA. En 1996 se publica la Norma Oficial Mexicana que regula la Campaña contra la tuberculosis bovina, la cual es modificada en 1998 y es la que actualmente continúa vigente. A partir de su ejecución, la prevalencia de tuberculosis bovina en el territorio nacional ha disminuido. Antes de 1992, la prevalencia de tuberculosis bovina era prácticamente desconocida en nuestro país, aunque se Estado de Durango 1
sospechaba que era alta en ciertas zonas lecheras ya que era frecuente el hallazgo de lesiones generalizadas de tuberculosis, en vacas lecheras de desecho enviadas a rastro. Se asumía entonces que la prevalencia era baja o nula en la ganadería de carne. A partir del reconocimiento de regiones en Fase de Erradicación en 1994, por la SAGARPA, se establecieron regiones o estados con una prevalencia menor al 2 %, con la creación incluso de regiones de Baja Prevalencia, desde 0.5 % hasta niveles de 0.01 %. Actualmente 10 estados se encuentran en Fase de Erradicación y 15 más lo están en forma parcial. Las zonas en Erradicación con prevalencia menor a 2 % son: Colima, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Yucatán y parte de Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Durango, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Veracruz, Hidalgo y Zacatecas. Mientras que en fase de Control, prevalencia mayor al 2 % o desconocida se encuentra el resto del país (ver figura 1.1). Figura 1.1. Mapa situacional de la tuberculosis bovina en 2009 según la Campaña de Erradicación. Fuente: www.senasica.mx En México se han estimado pérdidas por 40 millones de dólares anuales, tan sólo por el desecho de ganado enfermo. Se estima además que la TB disminuye la producción de leche en un 17%, reduce la ganancia de peso y la tasa de conversión alimenticia hasta en 15%, y la fertilidad en un 6%. Por otra parte, la exportación de ganado bovino en pie a los Estados Unidos de América, puede verse afectada por la presencia de esta enfermedad, representando una pérdida de divisas de 450 millones de dólares anuales. Estado de Durango 2
Uno de los pilares en los que se soporta el avance de las campañas zoosanitarias lo representa el Programa de Control de Movilización de animales y sus productos. Estas acciones permiten delimitar las regiones consideradas oficialmente libres o en proceso de erradicación y protegerlas de posibles re infestaciones, garantizando además que los embarques de ganado tanto con destino a otras entidades del país o para exportación, cumplan con la normatividad zoosanitaria federal, estatal e incluso internacional. Conscientes de la importancia zoonótica y socioeconómica que la campaña de TB y el control de la movilización representan para el Estado de Durango, la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación a través de su Delegación Estatal en Durango, así como el Gobierno Estatal, acordaron que la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad Juárez del Estado de Durango realice la evaluación externa de estos programas a fin de identificar oportunidades de mejora y proponer cambios en su diseño y operación para incrementar la eficacia operativa de los impactos. Para realizar esta evaluación se tomó como insumo la opinión de productores beneficiarios, además de información adicional obtenida de entrevistas a funcionarios de instituciones de los diferentes niveles de gobierno, relacionadas con la planeación y operación de la campaña, así como de organizaciones de productores y de las instituciones de enseñanza superior en el área agropecuaria. Por otra parte, esta evaluación permitirá también a la FMVZ UJED ampliar las acciones de vinculación institucional con su entorno social y particularmente con el sector agropecuario del Estado. Objetivo General Valorar los logros y oportunidades de mejora que se registran en la ejecución de la campaña de TB y el Programa de Control de Movilización de animales, productos y subproductos de origen animal, en lo referido al cumplimiento de metas y la búsqueda del valor o mérito de las campañas, en la perspectiva de formular recomendaciones orientadas a mejorar su eficacia operativa, lo que contribuirá a incrementar sus impactos. Objetivos específicos Determinar el desempeño de la campaña de TB y control de movilización a partir de la valoración del cumplimiento de metas, tanto de resultados como de gestión, y brindar recomendaciones de mejora que reviertan las desviaciones en el cumplimiento de metas y de esta manera asegurar el logro de los objetivos propuestos. Valorar la satisfacción de los productores beneficiarios, así como la calidad de la atención recibida en la solicitud de los apoyos relacionados con la campaña de TB y control de movilización, para, en su caso, generar las recomendaciones pertinentes. Estado de Durango 3
Metodología de la evaluación La evaluación de la campaña de TB y el Programa de Control de Movilización consta fundamentalmente de cuatro etapas básicas, que son: la formulación de las preguntas relevantes para la evaluación, la colecta de información adecuada, el análisis de la misma y la elaboración de informes que promuevan el uso de los resultados de la evaluación. Las especificidades de cada paso varían y dependen de la naturaleza, alcance y complejidad de los programas y recursos disponibles para realizar las evaluaciones. Como el proceso de evaluación es reiterativo, estas diferentes etapas constituyen el ciclo de la evaluación (ver figura 1.2). Figura 1.2 Etapas y Actividades propuestas para la evaluación Estado de Durango 4
Enfoque de la evaluación Enfoque para el análisis de los resultados de evaluación La evaluación de la campaña para el control y erradicación de la TB y el control de movilización de ganado debe ser un proceso continuo y sistemático para estimar su valor o su potencial, así como orientar la toma de decisiones con relación a su futuro. En concordancia con el objetivo general de la evaluación el enfoque propuesto considera de manera general dos aspectos: Cumplimiento de metas.- Éste permitirá medir hasta qué punto la campaña alcanzó los objetivos y metas planteadas, además se propone examinar la instrumentación, los procesos internos de la campaña, consecuencias no anticipadas, sus impactos, entre otros. Búsqueda del valor o mérito de la campaña.- Se trata de responder preguntas concretas respecto a los impactos y logros alcanzados con la campaña, es decir, su efecto sobre la realidad en que trata de incidir. Se intenta conocer los impactos directos e indirectos para la población objetivo, de tal forma que una vez obtenidos los resultados, éstos permitan formular recomendaciones prácticas a los operadores para decidir cambios en el programa. Estado de Durango 5
Resumen Ejecutivo El programa Soporte se considera una de las estrategias más importantes del gobierno federal para mejorar las condiciones sanitarias del sector agrícola, pecuario, acuícola y pesquero, para garantizar el consumo de productos con calidad e inocuidad y a su vez para hacerlos competitivos en el mercado nacional e internacional. El subcomponente Salud Animal 2009, se diseñó para poder atender ocho campañas zoosanitarias, así como el control de la movilización del ganado en la entidad, este ultimo considerado como la estructura que sostiene la vigilancia epidemiológica de todas las acciones en materia de salud animal. La campaña contra la TB en el Estado de Durango, motivo de este ejercicio de evaluación externa, tiene consideraciones importantes desde el punto de vista de la zonificación, en la que se establecen dos regiones diferenciadas por la prevalencia registrada de la enfermedad. La región A de baja prevalencia y la región B de prevalencia desconocida. En este sentido, una de las características más importantes de esta campaña para el ejercicio 2009, fue la realización de acciones solo en la región A o de baja prevalencia y que consistieron en la vigilancia epidemiológica, eliminación de reactores positivos, manejo de cuarentenas, seguimiento epidemiológico y capacitación de personal operativo, lo anterior permitió conservar el estatus de reconocimiento binacional para la exportación de bovinos en pie hacia los Estados Unidos. Un área donde existe oportunidad de mejora, lo representa el aspecto de la estructura operativa y funcional de la campaña de TB en Durango, ya que existen dos organizaciones de productores que tienen su área de influencia en cada una de las dos regiones, que significan mayor inversión en sueldos y salarios, ya que el sostener una dualidad directiva y gerencial de la campaña impacta alrededor del 40% del total de la inversión. Del análisis de las metas físicas y financieras del programa Soporte 2009 se ejerció el 17.2% del total de recursos convenidos con la Federación para desarrollar acciones de información para el desarrollo rural sustentable, asistencia técnica y capacitación, innovación y transferencia de tecnología y sanidad e inocuidad alimentaria. En ese sentido, las acciones en materia de sanidad dentro del Programa Soporte 2009, ejercieron el 56.1% de los recursos autorizados. Esta inversión no consideró la ejecución de acciones en materia de inocuidad animal, de beneficio sobre todo a los consumidores en el mercado nacional. En cambio el segmento comercial mayormente beneficiado con esta campaña fue el de la exportación, ya que se exportaron hacia Estados Unidos 99,831 cabezas, todas con certificados de pruebas diagnósticas negativas para TB, Br y garrapata. La campaña de TB en 2009 tuvo una asignación financiera de 18.4 millones de pesos, con este presupuesto se programó atender 1,914 unidades de producción bovina (20.3% del total estatal) y a 449,000 bovinos (23.1% de la población estatal de esta especie), para conservar la prevalencia en hatos menor a 0.3% y conservar el estatus de acreditado preparatorio en la región A, sin embargo no se concretaron acciones para avanzar en los indicadores epidemiológicos en la región B. Estado de Durango 6
De manera general se puede decir que los recursos y acciones programados durante el año 2009 permitieron el cumplimiento de las metas físicas y financieras consideradas, conservando la apertura del mercado de exportación de bovinos, así como una prevalencia en hatos de 0.11%. Del análisis de los impactos epidemiológicos se destacan los avances que la campaña de TB ha logrado desde sus inicios en 1994, permitiendo el reconocimiento de regiones de acuerdo a los valores de prevalencia. Por otro lado debido a las exigencias del Departamento de Agricultura Norteamericano (USDA) sobre el control sanitario de las exportaciones del ganado mexicano, los productores estatales requieren satisfacer indicadores epidemiológicos con mayor rigor. De no ser así es posible la suspensión de la exportación del ganado, como ocurrió en el periodo 2005-2006, donde el valor de prevalencia para la región A fue de 0.37% y que se debió a la movilización ilegal de ganado de exportación. La región B observó una situación diferente, debido a que se desconocen y se especula sobre sus indicadores epidemiológicos, SENASICA estima una prevalencia alrededor del 16.5% en la cuenca lechera de la Comarca Lagunera donde se genera la mayor aportación al PIB agropecuario estatal.. Estudiar y determinar cuáles pueden ser las estrategias para disminuir la prevalencia de la TB en hatos no es simple, sin embargo se puede inferir que la sola disponibilidad de inversión no resuelve esta situación, la solución debe estar planteada en términos de políticas de operación, cobertura de apoyo a productores, subsidiar costos de la aplicación de pruebas diagnósticas así como la participación sensible y consciente de los productores y organizaciones. Hasta este momento, existen diferencias entre las normatividad de México y Estados Unidos, que se observa necesario homologar. Estas diferencias se explican debido a que en México la NOM para la campaña de TB se elaboró en 1994 cuando la prevalencia en el país era prácticamente desconocida, determinándose así categorías con porcentajes de prevalencia relativamente elevados (control mayor al 2% y erradicación menor al 2%), de una manera muy distinta los Estados Unidos quien estableció su campaña desde principios del siglo XX y en tiempos actuales ha declarado libre de la TB casi a la totalidad de su territorio, ha establecido niveles de prevalencia en hatos menores al 0.5%. Uno de los aspectos que motivan los trabajos de la campaña de TB es su importancia en la salud pública. En segundo lugar los programas de control y erradicación de la infección en el ganado se justifican por las pérdidas económicas que ocasionan. La Tuberculosis es responsable de la muerte de entre tres mil a seis mil personas cada año. Durango en 2009 registró una tasa de mortalidad de 2.64 y un porcentaje de incidencia en 2010 de 11.6%, valor menor a la media nacional que fue de 16.8%. Existe una fuerte suposición de que este padecimiento se asocia con la pobreza, probablemente debido al consumo de productos derivados de la leche y carne obtenidos en el comercio informal y sin controles sanitarios. Estado de Durango 7
Conclusiones y recomendaciones El diseño general del programa cumple de manera plena con los propósitos establecidos, se reconocen oportunidades de mejora en lo relacionado con el fortalecimiento e implantación de acciones de inocuidad pecuaria, para asegurar que los productos de origen animal (carne y leche) sea danos e inocuos para el consumidor. La estructura funcional y operativa del programa Soporte 2009 permitió programar y presupuestar proyectos específicos, sin embargo no se plantearon proyectos para atender los bovinos lecheros de la Comarca Lagunera, donde desde los inicios de la campaña contra TB, aún se desconocen sus indicadores epidemiológicos. Otro aspecto que llama la atención es la duplicidad de funciones que los CFPP de Durango sur y Durango Norte realizan. Esta duplicidad no solo afecta las finanzas del mismo, sino que afecta seriamente la coordinación entre funcionarios y por ende, ésta situación se ve reflejada en el cumplimiento de metas y en la diversidad de criterios técnicos, políticos y económicos. En la evaluación de las metas físicas y financieras, al consultar la opinión de un grupo de funcionarios y profesionistas existe la coincidencia sobre la percepción de falta de recursos y retraso en la aplicación de los mismos. Adicionalmente los entrevistados manifiestan que el beneficio no es generalizado para todos los productores pecuarios. Se concluye que el proyecto de campaña contra la TB logró mantener el reconocimiento en el mercado internacional, pero sin un avance en el sentido epidemiológico. Una estrategia importante es la de constituir un consejo consultivo en salud animal, integrado por investigadores y especialistas de diversas instituciones, organizaciones de productores, colegios de profesionistas para de esta manera apoyar la construcción de proyectos en sanidad pecuaria, con una mayor perspectiva de acción y una menor influencia gremial de los ganaderos. La campaña de TB que inició en 1994 la SAGARPA permite observar avances importantes en el país y particularmente en Durango. La Relación comercial con el mercado norteamericano establece criterios de sanidad animal que los productores estatales (y nacionales) deben atender para mantener ese mercado. Esta entidad evaluadora considera que en la medida que se busquen y establezcan nuevos mercados diferentes del norteamericano, se podría prescindir de las pruebas exigidas por el USDA, es deseable que en estos nuevos mercados se ofrezcan productos que permitan dar un valor agregado al ganado en pie e integre de manera completa la cadena productiva de carne de bovino. La cuenca lechera de la Laguna representa una omisión histórica que debe ser atendida mediante una nueva planificación de la campaña de TB en el Estado de Durango. Las estrategias futuras deben considerar también disminuir el índice de prevalencia (menor a 0.1%) en la región A para alcanzar la categoría de acreditado modificado por el USDA, para esto se recomienda realizar acciones como: Incrementar el pago de indemnización por sacrificio de reactores positivos Enfatizar las acciones del departamento de epidemiología mejorando la rastreabilidad de hatos infectados Considerar la despoblación de hatos infectados en la región A Potenciar la inspección veterinaria en rastros municipales mediante infraestructura y equipo Estado de Durango 8
Apoyar al ganadero del sector social con un subsidio en los costos de las pruebas diagnósticas Generar un impuesto a la exportación que pueda reintegrarse a la operación de la campaña, para utilizarse como subsidio de las pruebas diagnósticas de hato. En el contexto de la salud humana se reconoce la falta de inspección y trazabilidad de los productos alimenticios de origen animal (carne y leche) que se ofrecen en el mercado informal y que se consumen por una parte de la población. Resulta pues necesario gestionar el apoyo de las instancias municipales y de la Secretaría de Salud para realizar las tareas anteriores y a nivel de productores de traspatio y no tecnificados inducir las buenas prácticas de manejo y ordeña del ganado, así como un proyecto orientado al monitoreo al monitoreo diagnóstico del personal y propietarios. Además de los beneficios en la salud humana, la campaña de TB permite también obtener beneficios económicos para toda la cadena productiva. La cultura de la prevención mediante la aplicación de pruebas diagnósticas, la vigilancia en la movilización e introducción de ganado en los hatos ganaderos son prácticas que los productores deben apropiarse. Esto puede lograrse realizando campañas de difusión y sensibilización de los productores. El control de la movilización del ganado se reconoce como el soporte de la campaña de TB. De las encuestas aplicadas a profesionistas y funcionarios surge el reconocimiento de situaciones irregulares en su operación, lo que demanda la autonomía del MVZ inspector en relación a la institución u organización para la que trabaja. Es importante la profesionalización de la inspectoría de ganado, a través de la capacitación y elaboración de manuales de operación que delimiten sus obligaciones y responsabilidades. Estado de Durango 9
Capítulo 1 Diagnóstico de la campaña de TB en Durango 1.1 Antecedentes de la campaña Los trabajos de la Campaña de Erradicación de la Tuberculosis Bovina iniciaron en Durango en el año 1972 debido a las exigencias del Gobierno de los Estados Unidos de América, enfocándose principalmente a la realización de pruebas de campo (tuberculinización) de ganado bovino para exportación. Sin embargo, también se dirigieron importantes esfuerzos hacia la certificación de hatos libres y al diagnóstico de la enfermedad en hatos lecheros. En septiembre de 1993 se decreta la Campaña como de Interés Público por el Gobierno del Estado de Durango, cuando se impulsaron los trabajos de la misma, constituyéndose el comité que la implementaría y dando inicio en ese momento a la fase denominada Barrido municipal, que concluyó en Marzo del 2000, sometiendo a la prueba de tuberculina al 100% de 6,634 hatos ganaderos en 37 municipios. Dentro del Comité Estatal de Campaña de Erradicación de la Tuberculosis Bovina y Brucelosis, las operaciones de campo son coordinadas a través de: Comité para el Fomento y Protección Pecuaria del Estado de Durango, con una cobertura de 27 municipios. (CFPPD Dgo. Sur). Comité de Fomento y Protección Pecuaria del Norte de Durango que lo integran 10 municipios (CFPPND Dgo. Norte). Comité de Campaña de Erradicación de la Tuberculosis Bovina y Brucelosis de la Comarca Lagunera conformado por dos municipios (CETBLL La Laguna). El Marco Legal en el que se fundamenta la Campaña en Durango considera normatividad federal y estatal: La Normatividad Federal contempla la Ley Federal de Sanidad Animal, la Ley Federal de Metrología y Normalización, y las Normas: Norma Oficial Mexicana NOM 031 ZOO 1995, Campaña Nacional para la Erradicación de la Tuberculosis Bovina (Mycobacterium bovis), Norma Oficial Mexicana NOM-009-ZOO-1994, Proceso Sanitario de la Carne, Norma Oficial Mexicana NOM-046-ZOO-1995, Sistema Nacional de Vigilancia epidemiológica, Acuerdo por el que se regula la participación de MVZ verificadores, Norma Oficial Mexicana NOM-EM-001-FITOZOO-2002.- Instalación y operación de los Puntos de Verificación e Inspección Interna en materia de Sanidad Agropecuaria (P. V. I. F.). Con relación a la Normatividad Estatal, la Campaña se sustenta en la Ley de Ganadería del Estado de Durango y su reglamento, publicada el 2 de Junio del 2002, el Decreto del Periódico Oficial del Estado de Durango, publicado en Septiembre de 1993, donde se declara de interés público la Campaña y la creación del Comité Estatal para la Estado de Durango 10
Erradicación de la Tuberculosis Bovina y Brucelosis, el Decreto del Periódico Oficial del Estado de Durango publicado el 24 de Junio de 2001, donde se expiden requisitos para la movilización de ganado bovino, el Decreto Administrativo del Gobierno del Estado donde se establece la homologación de requisitos para la movilización de ganado con la regla interina USDA, publicado el 29 de agosto del 2002 y el Oficio No. 000247 de SAGARPA Durango donde se establece la cuarentena de los municipios de Gómez Palacio y Lerdo. Las acciones de Campaña se realizaron gracias a los apoyos económicos que a partir de 1996 y en cantidades que promedian los 15 millones de pesos anuales, han brindado en un principio el Programa Alianza para el Campo y posteriormente el Programa Soporte Componente Salud Animal, incluyendo en el mismo aspectos de apoyo a los trabajos de epidemiología, a la inspección sanitaria en rastros y a la indemnización por sacrificio de reactores. Con la conclusión del Barrido Municipal, se lograron determinar las áreas endémicas de tuberculosis bovina en la entidad. Estas áreas endémicas se concentran en la cuenca lechera de la Comarca Lagunera, principalmente en los municipios de Gómez Palacio, Lerdo y Tlahualilo, en las Colonias Menonitas del municipio de Nuevo Ideal y en algunas áreas de la Región Norte del estado (municipios de El Oro, Indé y Ocampo). De la misma forma, los trabajos realizados durante el citado barrido (1993-2000), así como los desarrollados durante la realización del Programa Prueba tu hato (2001-2003) permitieron determinar y actualizar el Padrón Estatal de Productores de Ganado Bovino. Con la finalidad de mantener la autorización de USDA, como Estado Exportador de ganado bovino, la entidad fue regionalizada en dos áreas: una de baja prevalencia compuesta por casi 35 municipios (Región A ) y otra de prevalencia no determinada integrada por los municipios de Gómez Palacio, Lerdo, Tlahualilo y parte de los municipios de Mapimí y Simón Bolívar (Región B ). En el ciclo ganadero 2000 2001, los cambios en la regulación internacional y los problemas en el control de la movilización del ganado a exportar, ocasionaron la recategorización de Durango, obligando a los productores a la realización de dos pruebas de tuberculina al ganado a exportar (de hato y de lote), lo que repercutió en graves pérdidas económicas. En ese momento, el Comité Estatal de Campaña se dio a la tarea de reforzar las acciones de la Campaña, principalmente en los controles de la movilización de ganado y epidemiología, lográndose en marzo de 2003 la reclasificación de Durango en categoría Acreditado Preparatorio con exención (Waiver). Esta clasificación, ratificada en febrero de 2004, fue lograda cumpliendo once requisitos resumidos en aspectos de: Autoridad y Reglamentación Epidemiología Infraestructura de Diagnóstico Indemnización por sacrificio de reactores Control de la movilización Infraestructura veterinaria Estado de Durango 11
Vigilancia en rastros Sin embargo, nuevamente por un notable incremento de casos de tuberculosis en ganado bovino originario de Durango, que fueron detectados en rastros de Estados Unidos, en el año 2005 el Estado fue sancionado por el USDA, clasificándolo como No Acreditado, cerrando la frontera a ganado duranguense. El Comité Estatal, el gobierno Federal y el Gobierno estatal, con una fuerte inversión económica, redoblaron esfuerzos para lograr que a fines de ese mismo año, el USDA recategorizara a la entidad en fase Acreditado Preparatorio, abriendo la frontera al ganado de Durango con el requisito de realización de la prueba de tuberculina de hato y del lote a movilizar. Durante el período estudiado (2003 2010), los porcentajes de prevalencia en la Región A del estado se han mantenido en el rango de 0.37 y 0.11 %, con ligeras variaciones ocasionadas por la intensificación de los trabajos de la Campaña en períodos críticos de la misma. Cuadro 1.1.1 Prevalencia de tuberculosis bovina en la región A del Estado De Durango (en hatos) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0.15 0.15 0.18 0.37 0.20 0.20 0.11 0.16 Fuente: Comité Estatal de Fomento y Protección Pecuaria Desde ese momento, el Comité Estatal ha trabajado intensamente tratando de reducir la prevalencia de la tuberculosis bovina a porcentajes que permitan la clasificación de la entidad en fase Acreditado Modificado. Por aspectos de diversa índole principalmente políticos, comerciales y económicos, la prevalencia de la región B de la entidad (Comarca Lagunera) no ha sido determinada, sin embargo, el Comité Laguna ha venido realizando desde 1993 importantes y significativos esfuerzos en algunos establos de la Región Lagunera para controlar y erradicar la enfermedad de los hatos lecheros de dicha región. En 2004, se estimó la prevalencia de la Zona B, considerando únicamente el número de pruebas de tuberculina realizadas y los animales reactores a las mismas; no obstante, estas cifras no reflejan la situación epidemiológica real de la zona. Estado de Durango 12
Cuadro 1.1.2. Prevalencia estimada (en cabezas) de tuberculosis Bovina en la zona B (municipios de Gómez Palacio y Lerdo) Concepto 2002 2003 2004 456 398 330 No. de hatos No. de cabezas 204,074 171,123 160,643 Hatos en control 114 124 165 Cabezas en control 25,251 31,630 100,000 Pruebas realizadas 25,251 31,630 9,930 Reactores (p. caudal) 2,442 1,403 975 Prevalencia estimada en cabezas (%) 9.67 4.43 9.81 Fuente: Comité de Campaña de Erradicación de la Tuberculosis Bovina y Brucelosis de la Región Lagunera (04-10-04) Los compromisos que el Comité Estatal ha adquirido con la Comisión Binacional para la Erradicación de la tuberculosis Bovina son: Consolidar la Normatividad y Regulación Estatal. Mantener una adecuada vigilancia de la enfermedad en los principales rastros municipales y privados del Estado. Contar con una Prevalencia de la enfermedad en hatos menor al 0.1%, lo que significa tener únicamente seis hatos infectados en la Región A (37 municipios). Lograr al menos un 75% de éxito en las investigaciones epidemiológicas de casos de Tuberculosis locales y/o reportados por el USDA. Intensificar las acciones de Control de la Movilización de ganado en Puntos de Verificación e Inspección Federal y en Casetas de Inspección Ganadera. Minimizar el riesgo de contagio de la enfermedad por movilización de animales de la Región B (alta prevalencia) hacia la región A (baja prevalencia) Mejorar la calidad del Diagnóstico de la enfermedad, tanto a nivel Laboratorio como de campo. Mantener un programa constante de capacitación y actualización del personal técnico de la Campaña. Someter a la prueba de tuberculina al 100% de los hatos ganaderos ubicados en la zona de amortiguamiento. Los trabajos efectuados por el Comité Estatal han sido anualmente evaluados por la Dirección General de Salud Animal (SAGARPA SENASICA) y por la Comisión Binacional (USDA SAGARPA), clasificando el Estatus Zoosanitario de 37 municipios del Estado de Durango en Fase de Erradicación (2004) de acuerdo a la Norma Oficial Mexicana NOM-031-ZOO-1995 y en Fase Acreditado Preparatorio (2005) de acuerdo a la regulación norteamericana. Estado de Durango 13
1.2 Estructura orgánica La subdivisión del Comité Estatal en tres jurisdicciones (Durango Norte, Durango Sur y La Laguna), así como la subdivisión de las jurisdicciones de las tres Uniones Ganaderas y de las dos Delegaciones Federales SAGARPA, ocasionan cierta falta de coordinación interinstitucional para la realización y cumplimiento del Programa Soporte en su componente de Salud Animal, así como para la aplicación de los recursos. Adicionalmente, la dependencia estructural del Comité Estatal por parte de las Uniones Ganaderas, es un aspecto que limita el desarrollo de la Campaña tanto en el área técnica como administrativa, que además genera una problemática de tipo político y económico. En los Estados en los que las Campañas Zoosanitarias han logrado importantes avances y reconocimiento nacional e internacional (Sonora, Chihuahua), los Comités de Fomento son Instituciones autónomas, sobre todo para la toma de decisiones. Por lo anterior, se destaca la necesidad de otorgar autonomía al Comité, ya que conforme a los Decretos y Acuerdos por los que se creó, los Consejos Directivos de las Uniones Ganaderas no deben constituirse en el Consejo Directivo del Comité Estatal de Fomento y Protección Pecuaria. El Consejo Directivo del Comité Estatal deberá integrarse con representantes de SAGARPA, SENASICA, SSA, SAGDR, Uniones Ganaderas, Colegio de Médicos Veterinarios de Durango, Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la UJED y dicho Consejo Directivo y debe proponer y elegir á al Gerente Técnico o Vocal Ejecutivo y al Gerente Administrativo. Tanto el área técnica como el área administrativa deberán informar al consejo directivo, mensualmente los avances y problemática observada. 1.3 Epidemiología El periodo de tiempo que transcurre desde el momento en que el personal del Departamento de Epidemiologia del Comité diagnostica un animal reactor mediante pruebas de campo, hasta que dicha institución recibe el resultado definitivo (positivo o negativo) del Laboratorio de Diagnostico de Patología Animal (Chihuahua, Monterrey), es en ocasiones de más de 6 meses, lo cual implica la permanencia del hato de origen bajo el esquema de cuarentena precautoria, extendiéndose este periodo hasta más de 30 meses en caso de resultar positivo (6 meses en cuarentena precautoria y 24 meses bajo cuarentena definitiva). Esto se traduce en una reducción significativa del porcentaje de rastreos epidemiológicos exitosos, además de considerables pérdidas económicas de los productores pecuarios, situación que se agrava tratándose de productores del sector social, puesto que el precio de su producción se reduce hasta en un 50%, aunado a la problemática legal y zoosanitaria que implica la comercialización de animales procedentes de hatos cuarentenados. Considerando lo anterior resulta importante valorar la necesidad de que el Laboratorio de Diagnóstico de Patología Animal del Comité Estatal sea equipado y su personal se Estado de Durango 14
capacite para la realización de la Prueba Diagnóstica PCR (Reacción en Cadena de la Polimerasa) en los animales reactores y expuestos. Mientras esto se cristaliza, es necesario que en el laboratorio del Comité Estatal se efectúe un análisis epidemiológico de las muestras de nódulos linfáticos, previo a su envío al Laboratorio del Comité Estatal Chihuahua, para iniciar los trabajos aún antes de la recepción del resultado definitivo. Así mismo resulta importante que se mejoren los sistemas de verificación, supervisión e inspección de las engordas autorizadas, pugnando por la estabilización del precio de los animales procedentes de hatos cuarentenados. 1.3.1. Prevalencia en hatos en la región Lagunera Como ya fue mencionado, la prevalencia de la región B del Estado no ha sido determinada, ocasionando que la Cuenca Lechera de la Comarca Lagunera sea considerada tanto nacional como internacionalmente, como una región de alta prevalencia, cuando en realidad los trabajos del Comité Laguna han sido encaminados precisamente a la reducción de los porcentajes de prevalencia, logrando significativos avances. 1.3.2. Reducción del área de amortiguamiento (zona buffer) Uno de los requisitos impuestos por el comité revisor de la Comisión Binacional México Estados Unidos para la Erradicación de la Tuberculosis, para mantener el estatus zoosanitario de los estados reconocidos y que poseen regiones B, es la delimitación de un área de amortiguamiento (zona buffer) con un radio de 20 30 km a partir de los límites de dichas regiones y la obligatoriedad de realizar un muestreo anual de pruebas de tuberculina a la totalidad de los hatos ganaderos ubicados en dichas áreas.. Sin embargo, en el estado de Durango el área de amortiguamiento está delimitada por los municipios que circundan su región B (Hidalgo, Mapimí norte, San Luis del Cordero, San Pedro del Gallo, Simón Bolívar sur, San Juan de Guadalupe y Cuencamé). Esta delimitación obliga a los ganaderos de poblaciones bastante lejanas a la región B, como Ejido Ramón Corona del municipio de Cuencamé o Ejido Revolución, municipio. de Hidalgo, por citar algunas, a realizar el diagnóstico de campo de tuberculosis bovina anualmente, con las consecuentes pérdidas económicas tanto para los productores como para el Comité Estatal de Fomento y Protección Pecuaria. Por todo lo anterior, resulta indispensable que las autoridades del sector agropecuario de Durango reconsideren la delimitación de la zona de amortiguamiento, elaborando un documento de antecedentes, logros, costos y beneficios, que sustente la solicitud de autorización ante la Dirección General de Salud Animal y la Comisión Binacional. 1.4. Supervisión de pruebas de campo Las recomendaciones realizadas por el Comité Revisor de la Comisión Binacional para la Erradicación de la Tuberculosis Bovina, en su última visita fueron en el sentido de que las pruebas de campo fueran supervisadas en un porcentaje aceptable, para garantizar el envío de ganado sano a exportación y para incrementar la tasa de animales reactores. Estado de Durango 15
Sin embargo, el comité evaluador ha observado que las acciones de supervisión de pruebas de campo han disminuido considerablemente, limitándose a la supervisión de pruebas de tuberculina para exportación, resultado necesario incrementar en este sentido las labores de supervisión. Por otra parte, existe el reclamo de Médicos Veterinarios Aprobados en el sentido de que frecuentemente en el Comité se agotan los insumos para la realización de pruebas de campo, lo cual es el reflejo de una deficiente programación de adquisiciones de antígenos y aretes. Esta problemática disminuiría, intensificando la supervisión que realiza el personal de Campañas Zoosanitarias (SAGARPA - SENASICA) a las áreas administrativas del Comité, enfocándose a la correcta aplicación de los recursos del Programa Soporte, componente Salud Animal. 1.5. Control de la movilización El control de la movilización de ganado, productos y subproductos en el Estado de Durango, es responsabilidad del Gobierno del Estado en coordinación con los Comités de Fomento y Protección Pecuaria. Las Uniones Ganaderas y la Delegación Estatal de SAGARPA aplican y vigilan el correcto cumplimiento de la Ley Federal de Sanidad Animal, la Ley de Ganadería del Estado, las Normas Oficiales Mexicanas y el Decreto Administrativo del 29 de agosto del 2002, en donde quedan establecidas los requisitos para la movilización, basado en el análisis de riesgo de contagio de la tuberculosis bovina derivado del riesgo de su origen destino y el motivo de la movilización. El control de la movilización de ganado se lleva a cabo con el apoyo de los dos puntos de inspección federales que pertenecen al cordón Fitozoosanitario Norte; dos estaciones cuarentenarias de control interno y 31 casetas de inspección, baños de línea y vehículos ubicados en los principales puntos de verificación establecidos en las rutas pecuarias de la entidad. En los recorridos realizados por el personal técnico evaluador, se pudo constatar que algunos puntos de control de movilización instalados en rutas pecuarias de importancia no están operando las 24 horas y algunos, como Margarito Machado autopista (dirección norte - sur), han sido retirados, con el consecuente riesgo de que se efectúen movilizaciones ilegales procedentes de la región B del estado con destino a la región A. Por lo tanto, resulta necesario que el comité reinstale los citados puntos de control e intensifique las labores de supervisión para garantizar la correcta operación de las casetas de inspección y su personal. 1.6. Exportación Los volúmenes de exportación de ganado se han visto reducidos sensiblemente, debido por una parte a la variación en los precios del ganado, pero también a la burocratización de los dictámenes de autorización de los lotes a exportar, observándose casos en que al ganadero se le implantan más requisitos que los que le exigen los inspectores veterinarios del USDA en la frontera. Estado de Durango 16