EXCEPCIONES EN PROCESO DE COBRO COACTIVO Trámite / ACTO QUE RESUELVE LAS EXCEPCIONES El término para proferirlo no es preclusivo / RECURSO DE REPOSICION Procede contra el acto que resuelve las excepciones / DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE Se garantiza al separar el término para proferir el acto que resuelve las excepciones y la notificación del mismo De la atenta lectura del artículo 832 del Estatuto Tributario, se advierte que el plazo allí establecido es para que la Administración decida sobre las excepciones planteadas por el contribuyente contra el mandamiento de pago. En principio, la Administración dentro del plazo previsto en el artículo 832 E.T. debió decidir y notificar el acto mediante el cual resolvió las excepciones planteadas por la actora. Sin embargo, las normas que regulan el procedimiento administrativo de cobro en el Estatuto Tributario, no señalan expresamente una consecuencia jurídica que se derive del incumplimiento de la Administración en el término para pronunciarse o notificar la decisión sobre las excepciones planteadas contra el mandamiento de pago, lo que excluye que el plazo establecido en el artículo 832 E.T. sea de carácter preclusivo, como lo esboza la demandante en el recurso de apelación. Por consiguiente, es claro que el funcionario competente para pronunciarse en relación con las excepciones, cumple con el mandato legal en la medida en que simplemente profiera el respectivo acto dentro del término previsto en la norma. Se advierte, que para discutir en vía gubernativa la resolución que decide las excepciones, el artículo 834 E.T. concede al administrado la posibilidad de interponer el recurso de reposición dentro del mes siguiente a su notificación, es decir, que la normativa distingue dos momentos diferentes, uno, el de la decisión de las excepciones (art. 832 E.T.) y, otro, el de la notificación de esa decisión, para efectos de ejercer y garantizar el derecho de defensa contra la resolución. Lo anterior reafirma lo señalado en relación con que el término establecido en el artículo 832 E.T. es perentorio y no preclusivo, por lo que la decisión de la Administración aunque no se notifique, resulta válida, pues de ello no se deriva una sanción o consecuencia, y sólo a partir de la notificación el acto es eficaz y contra él se puede interponer el recurso de reposición. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO ARTICULO 832 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá D. C., dos (2) de diciembre de dos mil diez (2010). Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02017-01(17871) Actor: GESTION DE PROYECTOS LTDA. Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES FALLO PricewaterhouseCoopers Servicios Legales y Tributarios Ltda, Calle 100 No. 11a-35, Bogotá, Colombia Tel: (57-1) 634 0555, Fax: (57-1) 610 4626, www.pwc.com/co
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 20 de marzo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta contra el acto que decidió las excepciones propuestas por la actora dentro de un proceso de cobro coactivo adelantado por la Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali. ANTECEDENTES El 12 de noviembre de 2004, la Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali libró el Mandamiento de Pago No. 000335 en contra de GESTIÓN DE PROYECTOS LTDA., por concepto de obligaciones pendientes de pago de impuestos sobre las ventas, renta, retención y patrimonio de diferentes periodos, para un total a pagar de $208.394.000, más la actualización y los intereses 1. Contra el mandamiento de pago la demandante propuso las excepciones de prescripción de la acción de cobro, falta de título ejecutivo, incompetencia del funcionario que la profirió y pérdida de ejecutoriedad. Mediante Resolución 312000001 del 14 de enero de 2005, la Administración decidió rechazar las excepciones propuestas y ordenó continuar con la acción de cobro. LA DEMANDA GESTIÓN DE PROYECTOS LTDA., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicitó que se anule a Resolución 312000001 del 14 de enero de 2005 2. Invocó como normas violadas los artículos 29 y 228 de la Constitución Política; 64, 66 y 84 del C.C.A.; 566, 730 numeral 3º y 832 del Estatuto Tributario. El concepto de violación se sintetiza así: La demandante propuso las excepciones contra el mandamiento de pago, oportunamente y, según lo señalado en el artículo 832 E.T., el funcionario competente debió decidirlas dentro del mes siguiente a su interposición. La actora presentó las excepciones el 16 de diciembre de 2004, por lo que el plazo para resolverlas vencía el 16 de enero de 2005 pero, el 17 de enero del mismo año, la decisión de la demandada estaba en poder de ADPOSTAL (Cali), tal como se observa en el sello de la Resolución 312000001 del 14 de enero de 2005. En esas condiciones, la mencionada Resolución es extemporánea e ineficaz jurídicamente, porque se debió expedir y notificar dentro del plazo del mes siguiente a la presentación del escrito de excepciones, de acuerdo con el artículo 832 E.T., lo que viola, además, el artículo 29 de la Carta. La actuación demandada también transgrede lo dispuesto en el artículo 730 numeral 3º E.T., que dispone que los actos de liquidación de impuestos y la resolución de los recursos proferidos por la Administración son nulos, cuando no se notifican dentro del término legal. 1 Fls. 5 a 6 2 La parte actora corrigió la demanda para excluir de las pretensiones la solicitud de nulidad del Mandamiento de Pago. (fl. 29). 2 of 8
Como consecuencia de lo anterior, el fallo extemporáneo del escrito de excepciones, quitó toda fuerza ejecutoria, tanto al acto administrativo como a la actuación administrativa en general, según lo dispuesto en el artículo 66 del C.C.A. Finalmente, hizo referencia a la declaración parcial de inexequibilidad del artículo 566 E.T., para indicar que los actos administrativos se entienden notificados sólo desde la demostración de la entrega de las providencias por parte del correo y, en este caso, se demuestra con fotocopia de la Planilla de ADPOSTAL, que dicha notificación se realizó el 18 de enero de 2005, esto es, extemporáneamente. LA OPOSICIÓN La Administración se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos. El hecho de que la resolución que falla las excepciones se haya proferido el 14 de enero de 2005, es argumento válido para demostrar que la decisión de resolver las excepciones no fue extemporánea. En cuanto a la excepción de prescripción, planteada por la demandante contra el mandamiento de pago, explica que si bien se trata de obligaciones correspondientes a periodos fiscales de 1997, 1998 y 1999, no se puede determinar por ello que están prescritas, pues debe tenerse en cuenta que fueron cobijadas por una facilidad de pago otorgada mediante Resolución 000395 del 3 de agosto de 2000, pero quedó sin efecto a través de la Resolución 811 del 12 de junio de 2001, notificada por aviso en el diario La República del 6 de julio de 2001, por lo que operó la interrupción del término de prescripción de la acción de cobro, de acuerdo con los artículos 814-3 y 818 E.T. Es impropio proponer la excepción de falta de título ejecutivo, porque fueron las declaraciones privadas presentadas por la actora las que sirvieron de fundamento para el inicio del proceso de cobro administrativo, liquidaciones que contienen obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles. En cuanto a la incompetencia del funcionario que expidió los actos acusados, afirmó que la DIAN, a través de los funcionarios investidos de facultades legales plenamente establecidas en el artículo 824 E.T. delegaron en sus funcionarios del nivel profesional, la competencia funcional que los faculta para adelantar el proceso de cobro administrativo de las obligaciones fiscales pendientes de pago, contenidas, en este caso, en los títulos ejecutivos provenientes del deudor principal. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones, por las razones que se resumen, así: La demandada no vulneró lo dispuesto en el artículo 832 E.T., porque el escrito de excepciones fue presentado el 16 de diciembre de 2004 y la resolución que lo resuelve tiene fecha de 14 de enero de 2005, es decir, las excepciones fueron resueltas dentro del término de un mes que exige la ley. No es de recibo el argumento del actor consistente en que el acto está inmerso en la causal de nulidad del numeral 3º del artículo 730 E.T., porque el acto fue expedido dentro del procedimiento legal establecido en los artículos 832 y siguientes del Estatuto Tributario y, dicho trámite, se limita a señalar que el funcionario competente decidirá sobre las excepciones dentro del mes siguiente, mas no estatuye expresamente el término de notificación, como si ocurre, por ejemplo, en el artículo 705 E.T. 3 of 8
De otra parte, el acto acusado está amparado por la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos, y la actuación adelantada por la Administración para su expedición se presume de buena fe, razón por la cual, como el acto tiene como fecha de expedición el 14 de enero de 2005, es esa la que debe tenerse en cuenta, salvo que el actor pruebe lo contrario, lo que no sucedió en el caso, pues lo único que demostró fue que recibió el acto el 18 de enero de 2005. El hecho de que el acto acusado haya sido notificado dos días después del vencimiento a que se refiere el artículo 832 E.T., no tiene la magnitud e importancia que pretende la actora, como para viciarlo de nulidad. La jurisprudencia ha reiterado que la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad, a menos de que así lo disponga una norma especial. Entonces, la notificación es necesaria como una condición de eficacia, por lo que, la notificación irregular trae como consecuencia que el acto sea inoponible, circunstancia que tiene que ver con su eficacia mas no con su validez. Por lo anterior, la actuación adelantada por la demandada, no viola el derecho al debido proceso, pues así se aceptara que la notificación fue irregular, lo cierto es que la actora tuvo conocimiento del acto y contó con la oportunidad para controvertirlo mediante el recurso de reposición, como lo establece el artículo 834 E.T. Aclaración de voto: La Doctora Bertha Lucía González Zúñiga, Magistrada integrante del Tribunal del Valle del Cauca, aclaró su voto en el sentido de señalar que el acto por medio del cual se rechazaron las excepciones alegadas por la actora, fue notificado fuera del término fijado por el artículo 832 E.T., plazo que no es perentorio y cuya inobservancia no contempla, dentro del mismo Estatuto, una consecuencia jurídica sancionatoria para la Administración, como es el silencio administrativo positivo. Tampoco puede derivarse de esta irregularidad la nulidad alegada por la demandante, fundada en una violación del debido proceso, porque la sociedad se abstuvo de hacer uso del recurso de reposición, al tiempo que no alegó en el libelo sobre el fondo del asunto, estrategia que la privó de controvertir tales actos, pues se limitó a alegar la extemporaneidad de la Resolución demandada que, como se ha dicho, no constituye causal de nulidad del procedimiento administrativo. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor recurre el fallo de primera instancia porque el Tribunal desconoce los plazos perentorios y resolutorios alegados a lo largo de la demanda. Explica que, según el Profesor Guillermo Cabanellas, el término perentorio es el último de una causa y, la excepción perentoria es la que extingue el derecho del autor, así como, el plazo resolutorio es aquel cuyo término, produce la caducidad del derecho existente. Además, hace referencia a la sentencia del 10 de febrero de 2003, Exp. 12949, M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, en la que se señala que los actos administrativos se vuelven incontrovertibles e inmodificables, tanto para el contribuyente como para la administración, pues, la firmeza es oponible a ambas partes, y ella, en todo caso, implica la indiscutibilidad del impuesto. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada insiste en que la Resolución acusada se profirió dentro del plazo señalado en el artículo 832 E.T. y que es indiferente que su notificación se haya realizado el 18 de enero de 2005 y acoge los argumentos del Tribunal para señalar que la señalada norma no prevé una consecuencia jurídica favorable para el contribuyente. 4 of 8
No existió anormalidad en el proceso que le haya impedido al actor ejercer el derecho de defensa, como lo consideró el a quo, como tampoco se presenta un hecho trascendental que afecte el proceso de cobro, lo que hace que el cargo no tenga prosperidad. La parte demandante no intervino en esta oportunidad procesal. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. De acuerdo con los términos del recurso, la Sala advierte que el demandante insiste en señalar que la Administración no resolvió sobre las excepciones planteadas contra el Mandamiento de Pago, dentro del término perentorio y preclusivo señalado en el artículo 832 E.T. La mencionada norma dispone: ART. 832. Trámite de excepciones. Dentro del mes siguiente a la presentación del escrito mediante el cual se proponen las excepciones, el funcionario competente decidirá sobre ellas, ordenando previamente la práctica de pruebas, cuando sea el caso. (Subraya fuera de texto). De la atenta lectura del precepto transcrito, se advierte que el plazo allí establecido es para que la Administración decida sobre las excepciones planteadas por el contribuyente contra el mandamiento de pago. Ahora bien, frente a la notificación de esa decisión, esta Corporación se ha pronunciado en relación con normas que establecen plazos, para indicar: En efecto, revisada la doctrina judicial de la Corporación, se advirtió que, en general, siempre se parte de analizar el vocablo que utiliza la norma para referirse al momento en el que culmina el plazo que se otorga a la administración para manifestar su decisión. Así por ejemplo, en aquellos casos en que la norma utiliza el vocablo notificar, no se ha advertido ninguna controversia. Por el contrario, cuando la norma utiliza verbos como proferir, resolver, expedir, decidir, imponer y similares, la doctrina judicial no ha sido uniforme, en cuanto a si debe entenderse incluida la notificación dentro del plazo que la norma ha previsto como el límite temporal de competencia que tiene la administración, ora para proferir la decisión, ora para resolver los recursos a que haya lugar. Sin embargo, la tesis que impera es aquella que interpreta que la notificación debe surtirse dentro del plazo que se otorga a la Administración, porque se ha considerado que los actos administrativos no son eficaces mientras no se notifiquen. ( ) 5 of 8
Además, la actividad de notificar los actos administrativos se ejecuta con posterioridad a su perfeccionamiento y, como lo ha reiterado la doctrina judicial y de autores, la publicidad de los actos es un elemento que atañe a su eficacia y ejecutoria, mas no a su perfeccionamiento. Por lo anterior, la Sala considera que sólo en aquellos eventos en los que la norma utiliza vocablos que no permiten dilucidar la voluntad del legislador debe entenderse incluida la notificación, porque sólo a partir de la notificación el acto es eficaz 3. En esas condiciones, en principio, la Administración dentro del plazo previsto en el artículo 832 E.T. debió decidir y notificar el acto mediante el cual resolvió las excepciones planteadas por la actora. Sin embargo, las normas que regulan el procedimiento administrativo de cobro en el Estatuto Tributario, no señalan expresamente una consecuencia jurídica que se derive del incumplimiento de la Administración en el término para pronunciarse o notificar la decisión sobre las excepciones planteadas contra el mandamiento de pago, lo que excluye que el plazo establecido en el artículo 832 E.T. sea de carácter preclusivo, como lo esboza la demandante en el recurso de apelación. Por consiguiente, es claro que el funcionario competente para pronunciarse en relación con las excepciones, cumple con el mandato legal en la medida en que simplemente profiera el respectivo acto dentro del término previsto en la norma. En el caso, la demandante presentó su escrito de excepciones el 16 de diciembre de 2004 4 y la Resolución por medio de la cual fueron rechazadas se profirió el 14 de enero de 2005, es decir, dentro del plazo establecido en el artículo 832 E.T., por lo que no se desconoció el derecho al debido proceso invocado por la actora, pues la actuación de la demandada se ajustó al procedimiento legal. Se advierte, que para discutir en vía gubernativa la resolución que decide las excepciones, el artículo 834 E.T. concede al administrado la posibilidad de interponer el recurso de reposición dentro del mes siguiente a su notificación, es decir, que la normativa distingue dos momentos diferentes, uno, el de la decisión de las excepciones (art. 832 E.T.) y, otro, el de la notificación de esa decisión, para efectos de ejercer y garantizar el derecho de defensa contra la resolución. En esas condiciones, la notificación que se hizo el 18 de enero de 2005 de la Resolución que decidió las excepciones planteadas por la demandante, tampoco viola el artículo 29 de la Carta, pues a la luz de lo dispuesto en el artículo 834 E.T., esa fecha marca el inicio del conteo del término para interponer el recurso de reposición, pero que no fue utilizado por la demandante en el sub examine. Las anteriores consideraciones son suficientes para confirmar la sentencia apelada, que denegó las súplicas de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. 3 Sentencia de 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 4 Aunque no obra en el expediente el escrito de excepciones, la fecha se establece de la Resolución que las resolvió y coincide con lo afirmado por el propio demandante en su demanda. (fls. 7 y 20) 6 of 8
No obstante, en atención a que la actora plantea en el recurso, sin mayor análisis, que el a quo no tuvo en cuenta los plazos o términos preclusivos y perentorios, esta Corporación advierte que sobre este punto también se ha pronunciado la Sala, así: Ahora bien, en general, los términos procesales que tiene el Estado para proferir las decisiones correspondientes son términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivos. Es decir que, así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, salvo que el legislador expresamente haya consagrado otra disposición como cuando estipula la preclusión del término en el sentido de indicar que la Administración pierde competencia para decidir y que, en su lugar, surja el acto ficto o presunto favorable al administrado. El vencimiento de los plazos meramente perentorios puede implicar la responsabilidad personal del agente que se ha demorado en tomar la decisión pero no afecta la validez de la decisión misma. Ese tipo de plazos son los más comunes en el derecho procesal, como por ejemplo, el plazo para dictar la sentencia que instituye tanto el C.C.A. como el C.P.C. Así esté vencido el plazo, la sentencia es válida y eficaz, sin perjuicio de que pueda existir en un momento dado responsabilidad personal del funcionario judicial si el vencimiento del plazo ocurrió injustificadamente. En general, las normas de competencia temporal, esto es, por razón del tiempo, que es el tema que subyace en un plazo legal para producir una decisión, deben interpretarse a favor de la competencia misma. Así, sólo cuando está expresamente previsto otro efecto, el vencimiento del plazo no comporta siempre y necesariamente un caso de silencio administrativo positivo 5. Lo anterior reafirma lo señalado en relación con que el término establecido en el artículo 832 E.T. es perentorio y no preclusivo, por lo que la decisión de la Administración aunque no se notifique, resulta válida, pues de ello no se deriva una sanción o consecuencia, y sólo a partir de la notificación el acto es eficaz y contra él se puede interponer el recurso de reposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA CONFÍRMASE la sentencia apelada. Se reconoce personería para actuar a la doctora EDNA PATRICIA DÍAZ MARÍN, como apoderada de la entidad demandada. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA 5 Sentencia de 29 de octubre de 2009, Exp. 16482, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 of 8
Presidenta de la Sección HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ 8 of 8