Public Disclosure Authorized WDP261 Spanish Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized T IS,TiŽD Documentos para discusión del Banco Mundial Alivio de la Pobreza y Fondos de Inversion Social La Experiencia Latinoamericana Philip J. Glaessner Kye Woo Lee Anna Maria Sant'Anna Jean-Jacques de St. Antoine.1!E.' 1 C b ç>f:~~~~~~~l Pr5E
Documentos para discusión del Banco Mundial Alivio de la Pobreza y Fondos de Inversion Social La Experiencia Latinoamericana Philip J. Glaessner Kye Woo Lee Anna Maria Sant'Anna Jean-Jacques de St. Antoine Banco Mundial Washington, D.C.
Copyright ( 1995 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión: febrero 1995 En los Documentos para discusión se presentan los resultados de los análisis económicos sobre países o de las investigaciones realizadas en ellos, con objeto de alentar el debate y los comentarios entre los que se dedican a la tarea del desarrollo. A fin de ofrecer los resultados con la menor demora posible, el material de este documento no se ha preparado de acuerdo con los procedimientos que ordinariamente se siguen para los textos impresos oficiales, por lo que el Banco Mundial no asume ninguna responsabilidad por los errores que pudiera contener. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente al autor o autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al Directorio Ejecutivo o a los países representados en él. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener. Cualesquiera mapas adjuntos al texto tienen por única finalidad la conveniencia del lector; las designaciones y la presentación del material en ellos no significan manifestación de opinión alguna por parte del Banco Mundial, sus afiliadas, su Directorio Ejecutivo o sus países miembros respecto de la situación jurídica de ningún país, territorio, ciudad o zona o de sus autoridades, o respecto de la delimitación de sus fronteras o afiliación nacional. El material contenido en esta publicación está protegido por copyright. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de la misma deben dirigirse a: Office of the Publisher, en la dirección que aparece arriba. El Banco Mundial alienta la difusión de su trabajo; en general, dará su autorización prontamente y, cuando la reproducción no sea para fines comerciales, sin cobrar cargo alguno. La autorización para hacer fotocopias de algunas secciones y usarlas con fines docentes se otorga a través del Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU. La relación completa de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Index of Ptublications, de carácter anual, que contiene todos los títulos por orden alfabético (con instrucciones completas para hacer pedidos), así como índices de temas, autores, países y regiones. La edición más reciente puede obtenerse gratuitamente solicitándola a Distribution Unit, Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU., o bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue d'léna, 75116 París, Francia. ISSN: 0259-210X Philip J. Glaessner, funcionario jubilado del Banco Mundial, es consultor de la División de Recursos Humanos (Departamento II) de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, y Kye Woo Lee es jefe de dicha División. Anna Maria Sant'Anna, oficial de proyectos y Jean-Jacques de St. Antoine, oficial de proyectos superior, pertenecen a la misma División. La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado esta publicación de la manera siguiente: Poverty alleviation and social investment funds. Spanish. Alivio de la pobreza y fondos de inversión social : la experiencia latinoamericana / Philip J. Glaessner... [et al.]. p. cm. - (World Bank discussion papers, ISSN 0259-210X; 261S) Includes bibliographical references. ISBN 0-8213-3172-8 1. Investments-Social aspects-latin America. 2. Latin America- Social policy. 3. Poverty-Latin America. 1. Glaessner, Phiip J., 1919-. Il. Title. lll. Series. HG5160.5.P6818 1995 332.6'73'098-dc20 94-49152 CIP
I~~~~~~~~~~ INDICE PROLOGO... v RESUM EN... GLOSARIO DE SIGLAS......... vii RESUMEN EJECUTIVO... ix I.ANTECEDENTES... 1 La Crisis de la Deuda y el Ajuste Estructural... 1 Capacidad Institucional Débil... 2 Cohesión Política y Social... 3 II. OBJETIVOS Y CARACTERISTICAS BASICAS DE LOS FONDOS DE IVERSION SOCIAL EN LATINOAMERICA... 4 m. EXPERIENCIA DE LA IMPLEMENTACION... 9 Generación de Empleos... 9 Construcción y Rehabilitación de Infraestructura Social y Económica... 11 Provisión de Servicios Sociales... 12 Programas de Crédito... 14 Llegando a los Pobres... 16 Promoviendo el Desarrollo Municipal y Comunitario... 18 Fortaleciendo la Administración del Sector Público... 22 Sostenibilidad de los Proyectos y la Relación entre los Fondos de Inversión Social y los Ministerios Sectoriales... 23 Participación en los Costos... 25 Desempeño de las ONGs... 26 Participación del Sector Privado... 28 Eficiencia Administrativa y Costos Operativos de los Fondos de Inversión Social... 29 IV. LECCIONES APRENDIDAS... 31 vi V. FUTURAS PERSPECTIVAS DE LOS FONDOS DE INVERSION SOCIAL.. 34 REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFIA... 39 ANEXO A:... ANEXO B:... 44 49
vi RESUMEN La mayoría de Fondos de Inversión Social (FIS) en Latinoamérica fueron creados para aliviar el impacto de la reducción de los ingresos y el empleo, en los pobres, causada por la crisis de la deuda y por las medidas de ajuste estructural tomadas para sentar las bases de un crecimiento renovado. Muchos FIS han sido transformados en entidades permanentes o semi-permanentes para el financiamiento de proyectos de infraestructura y de servicios sociales orientados hacia los más pobres. Más aún, la mayor parte de los FIS en Latinoamérica se han constituido en efectivos intermnediarios financieros. El principal atributo de los FIS es el alto grado de autonomía alcanzado a través de una selección de gerentes del sector privado a los que no se imnpone limitaciones de sueldo y mediante la exención del ciclo presupuestal anual del gobierno, así como de los procedimientos burocráticos de adquisición y desembolso. Un sistema de información computarizado, frecuentes auditorías y un alto grado de participación de los beneficiarios y de transparencia en las operaciones han asegurado también una rápida y eficiente ejecución de los proyectos. Entre las lecciones aprendidas, es claro que la mayor parte de los FIS han complementado y reforzado las políticas de ajuste estructural y de reforma. La mayoría de los FIS han orientado eficazmente sus recursos hacia los pobres, efectuando una significativa contribución a la reducción de la pobreza, y han probado ser efectivos en canalizar la ayuda y los recursos externos directamente al nivel comunitario. La generación de empleo por parte de los FIS, no obstante modesta en relación a la fuerza laboral o a las cifras de subempleo y desempleo, fue significativa en su beneficio a los grupos demográficos pobres. Los FIS han empezado a ejercer un impacto considerable en las operaciones de los ministerios del sector social, así como en las entidades centrales de aprovisionamiento de agua y de saneamiento. Adicionalmente, las técnicas de orientación de los FIS están siendo utilizadas por algunos ministerios sectoriales, los cuales están empezando a exigir reformas que les permitan emplear los controles de costos, sistemas de información gerencial y sistemas simplificados de adquisiciones y pagos utilizados por los FIS. Es importante notar que las operaciones de los FIS han generado una participación masiva del sector privado. Exitosos gerentes del sector privado organizaron y administraron los FIS; los funcionarios provinieron en gran medida del sector privado, así como los consultores y las finmas auditoras privadas contratadas por los FIS. La mayoría de los trabajos de infraestructura fueron ejecutados por contratistas del sector privado; y la más importante participación del sector privado fue desplegada por las comunidades más pobres. La neutralidad política de los FIS ha alentado una relación de trabajo positiva con las ONGs, las que a su vez han sido muy efectivas al colaborar en la ejecución de los proyectos de asistencia social y de créditos de pequeña escala. Un logro significativo de largo alcance de los FIS ha sido la promoción de la descentralización a través del fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos municipales para
viii GLOSARIO DE SIGLAS BID Banco Interamericano de Desarrollo CONADE Consejo Nacional de Desarrollo FAES Fond d'assistance Economique et Sociale (Fondo de Ajuste Económico y Social), Haiti FES Fondo de Emergencia Social, Panamá FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social FIS Fondo de Inversión Social, Bolivia, El Salvador, Guatemala FISE Fondo de Inversión Social de Emergencia FONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social FOSIS Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Chile FSE Fondo Social de Emergencia, Bolivia KFW German Credit Institute for Reconstruction (Instituto Alemán de Crédito para la Reconstrucción) ONG Organización No Gubernamental PREALC Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad, Méjico SIMAP Social Impact Amelioration Program and Agency (Programa y Agencia de Alivio al Impacto Social), Guyana
vii preparar y supervisar la ejecución de proyectos de infraestructura. Los FIS se están involucrando crecientemente en asistir a las municipalidades y a los grupos comunitarios a asumir la responsabilidad de la provisión de los servicios básicos de salud y educación, así como del aprovisionamiento de agua potable y de saneamiento básico locales, y están exigiendo una mayor participación de los ingresos y una mayor imposición tributaria local. La estrategia en función de la demanda para el financiamiento de proyectos de los FIS es también útil. La participación en los costos por parte de los beneficiarios de los proyectos es también un indicativo de la existencia de una demanda efectiva para la inversión. Estos factores contribuyen aún más a movilizar recursos adicionales y a mejorar la sostenibilidad de los proyectos de inversión financiados por los FIS. Con respecto a las futuras perspectivas de los FIS debe reconocerse que, a pesar de que los FIS han alcanzado una estrecha coordinación con los ministerios sectoriales y con otras agencias públicas, la transferencia de algunas de las políticas y los procedimientos de los FIS a estas agencias ésta resultando difícil y lenta. Asimismo, se ha notado que los FIS necesitan asignar más recursos a la supervisión y en el seguimiento de la evaluación, especialmente para asegurar una sostenibilidad continua. La factibilidad de que la mayoría de FIS se conviertan en instituciones de largo alcance genera un número de importantes interrogantes. Primero, serán los ministerios sectoriales y otras instituciones del gobierno central menos capaces de ejecutar las reformas institucionales y administrativas necesarias para mejorar su eficiencia? El segundo asunto cuestiona si es que los FIS podrán evitar su burocratización y politización. El tercer asunto es si conviene que los FIS más permanentes sigan el ejemplo del FIS de Bolivia, enfocándose exclusivamente en inversiones de salud, educación, aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico. El cuarto asunto radica en cómo financiarán los FIS sus costos operativos sin deteriorar su autonomía. El ultimo tema es la medida en que el BID, el Banco Mundial y otros donantes deben continuar financiando las operaciones de estos FIS. Los autores reconocen con gratitud los valiosos comentarios de muchos colegas en el Banco, en particular de N. Hicks, M. Selowsky, S. Aiyer, 1. Bannon, A. Silverman, C. Corbett, J. Van Domelen, T. Campbell y del personal de la División de Operaciones de Recursos Humanos del Departamento de País LA2 del Banco Mundial.
ix RESUMEN EJECUTIVO Antecedentes Los fondos de inversión social fueron creados en Latinoamérica y el Caribe para aliviar el impacto de la reducción de los ingresos y el empleo, en los pobres, causada por la crisis de la deuda y por las medidas de ajuste estructural y de reforma tomadas para sentar la base de un crecimiento renovado, en los pobres. Los ministerios tradicionales del sector social no estaban suficientemente capacitados para emprender esta tarea. Los fondos de inversión social fueron concebidos como un medio para restablecer la credibilidad del gobierno y asegurar el apoyo político a las reformas. La mayor parte de los fondos de inversión social se crearon inicialmente como instituciones temporales, pero subsecuentemente se transformaron en entidades permanentes o vieron extendida su duración, y financiaron incrementalmente proyectos de infraestructura y de servicios sociales dirigidos a los más pobres. Las características descritas a continuación han convertido a la mayoría de los fondos de inversión social de Latinoamérica en intermediarios financieros efectivos: * Un alto grado de autonomía alcanzado a través de la contratación de gerentes del sector privado y la exención de la reglamentación de reclutamiento y remuneración del sector público, así como del ciclo presupuestal anual y de los procedimientos de adquisiciones y desembolsos del gobierno. * La naturaleza en función de la demanda del financiamiento de fondos. Las entidades auspiciadoras públicas y privadas que preparan e implementan proyectos seleccionan a los mismos de un menú preestablecido de proyectos. Los fondos han logrado un alto grado de participación por parte de las municipalidades, de los grupos comunitarios y las de organizaciones no gubernamentales (ONGs). * Los fondos han alcanzado un alto grado de transparencia a través de la utilización de sistemas de información gerencial computarizados y manuales operativos ampliamente distribuidos que contienen criterios técnicos, y mediante la frecuente ejecución de auditorías periódicas. * Todos los fondos utilizan mecanismos de orientación selectiva. Estos se basan en mapas e índices de pobreza y promueven activamente proyectos de alta prioridad en comunidades de ingresos extremadamente bajos, las que suelen estar menos organizadas y ser menos resonantes que otros grupos en mejores condiciones. * La mayoría de fondos han sido capaces de movilizar el apoyo de muchas agencias internacionales y bilaterales de asistencia financiera y técnica, mayormente en la forma de préstamos blandos y de donaciones. El cofinanciamiento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha contribuido a una efectiva coordinación de los donantes.
x Experiencia de Implementación Una variedad de temas han surgido relacionados a la experiencia de implementación de los fondos de inversion social. Para empezar, la generación de empleo por parte de los fondos, no obstante modesta en relación a la dimensión de la fuerza laboral o al nivel de desempleo y subempleo, ha sido significativa debido a que ésta ha beneficiado a grupos pobres de la población a un costo modesto por persona empleada. Los fondos han destinado entre el 75 y el 90 por ciento de sus fondos a financiar pequeños proyectos de infraestructura social y economica. Las inversiones de los fondos constituyen en la actualidad un porcentaje significativo de la inversión en el sector público. A pesar de que los fondos han financiado una gran variedad de proyectos de servicios sociales, incluyendo a proyectos piloto, como el programa de cupones alimenticios de Honduras que han sido extremadamente exitosos, no se debería esperar que éstos asuman la responsabilidad del financiamiento de tales servicios en el largo plazo. Su contribución debe consistir en la identificación de métodos innovadores para la provisión a grupos que no se han alcanzado hasta el momento o para mejorar la provisión a grupos que ya los están recibiendo. La mayoría de los fondos de inversión social están financiado programas de crédito para negocios del sector informal y/o pequeños agricultores administrados por ONGs, instituciones de ahorro y crédito, y cooperativas. El programa mejor administrado, financiado por el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS), presenta moras menores al 5 por ciento. El FHIS otorga préstamos a tasas de interés de mercado y las ONGS, las instituciones de ahorro y crédito, y las cooperativas asumen los riesgos crediticios. El Fondo de Solidaridad e Inversión Social de Chile (FOSIS) ha desarrollado un novedoso sistema por el que financia los costos de transacción adicionales en los que incurren los bancos comerciales al otorgar préstamos a la pequeña empresa. Inicialmente, los fondos asignaron gran prioridad a su rápido inicio a fin de cimentar su credibilidad, pero una vez establecida, éstos se tomaron cada vez más exitosos en llegar hasta los pobres. Su logro más significativo ha sido la medida en la que han estimulado la participación comunitaria y han promovido la descentralización, al fortalecer la capacidad de los gobiernos municipales para preparar y supervisar proyectos de infraestructura y para empezar a asumir la responsabilidad de la provisión de los servicios sociales básicos. Los fondos mejor administrados han ejecutado programas relativamente extensos de manera más rápida y eficiente que los ministerios sectoriales con el mismo nivel de recursos. Asimismo, los fondos han empezado a tener un impacto significativo en las operaciones de los ministerios del sector social y de las entidades centrales de aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico. Los ministerios centrales han delegado a los fondos la responsabilidad del financiamiento y la supervisión de pequeños proyectos de infraestructura, liberando recursos y personal propios para una mejora en el planeamiento de políticas y la provisión de servicios. Algunos ministerios sectoriales han adoptado las técnicas de orientación de los fondos y están
xi solicitando reformas que les permitan el uso de los controles de costos, sistemas de información gerencial y sistemas simplificados de adquisiciones y pagos utilizados por los fondos. Finalmente, los fondos mejor administrados han logrado una coordinación efectiva con los ministerios sectoriales, lo que es esencial para asegurar la sostenibilidad de los proyectos financiados por los fondos, ya que en la mayoría de los países en los que la provisión de servicios básicos de salud y educación no es aún descentralizada, la sostenibilidad sigue siendo potencialmente un problema serio que merece un estudio más sistemático. La participación en los costos por parte de los beneficiarios del proyecto es importante ya que esto demuestra la existencia de demanda para la inversión, moviliza recursos adicionales y mejora la sostenibilidad. Todos los fondos de inversión social requieren de participación en los costos en alguna medida, incluso aquellos que no la requirieron en sus inicios. El esquema de participación en los costos del Fondo de Inversión de Guatemala (FIS) es particularmente interesante debido a que éste favorece a las municipalidades más pobres. Desde que el Fondo Social de Emergencia de Bolivia (FSE) estableciera una positiva relación laboral con las ONGs al iniciar el dialogo y demostrar su neutralidad política, todos los otros fondos de inversión social han buscado la participación activa de las ONGs y las organizaciones religiosas en el auspicio, la preparación y, en algunos casos, la supervisión de los proyectos que éstos han financiado. A pesar de que las ONGs han sido muy efectivas en ayudar a ejecutar los proyectos de asistencia social y de créditos de pequeña escala, muchas ONGs pequeñas son pobremente administradas y han tenido que ser cuidadosamente evaluadas por los fondos. No obstante el rol significativo de las ONGs en las operaciones de los fondos, las actividades de los mismos han involucrado en gran medida al sector privado en general: miles de contratistas privados han ejecutado proyectos financiados por los fondos; gerentes de éxito del sector privado organizan y administran los fondos; y otro tipo de personal es atraído en su mayoría del sector privado, como los consultores y las firmas auditoras contratadas por los fondos. Los costos administrativos de la mayor parte de los fondos de inversión social de Latinoamérica han representado entre el 8 y el 13 por ciento de sus compromisos anuales, lo que resulta razonable al compararse a los de otras instituciones financieras, y substancialmente menores que los de muchas agencias del gobierno. Lecciones Aprendidas La experiencia de los fondos de inversión social, desde su concepción, ha generado un número de lecciones útiles. Conforme al criterio original de su creación, la mayoría de los fondos ha complementado y reforzado políticas de ajuste estructural y de reforma. Estos han demostrado adicionalmente que pueden jugar un rol importante, aunque limitado, en la acelerada iniciación de programas de pobreza de largo alcance. Asimismo, los fondos han sido capaces de movilizar las energías y los recursos de los grupos comunitarios, de los gobiernos locales, de las ONGs y del sector privado, utilizando un enfoque participativo. Estos están ayudando a las municipalidades a enfrentar sus nuevas responsabilidades después de iniciada la descentralización
xii y a exigir al gobierno central una participación más amplia de los ingresos y a las municipalidades la recaudación de más impuestos locales y de cuotas de usuarios. Finalmente, los fondos han demostrado habilidad para ejecutar un programa mucho mayor de pequeños proyectos que los ministerios sectoriales. A pesar de que los fondos de inversión social han logrado una estrecha coordinación con los ministerios sectoriales y con otras agencias públicas, la transferencia a estas agencias de algunas de las políticas y procedimientos que han permitido a los fondos operar eficientemente ha resultado difícil. A pesar de las operaciones generalmente eficientes, la mayoría de los fondos necesitan asignar más recursos para la supervisión e intensificar el seguimiento y la evaluación de los proyectos. En la mayoría de los casos, éstos no han ejecutado evaluaciones oportunas sobre el impacto y de los beneficiarios. El seguimiento del desempeño de un proyecto dos ó tres años después de su terminación es importante para certificar que los auspiciadores del proyecto cumplan con el compromiso de mantener y operar los proyectos financiados por los fondos. La sostenibilidad de los proyectos continúa siendo, asimismo, un problema potencialmente serio. Los factores mas importantes en el diseño de los fondos de inversión social son: contar con una junta de directores que represente a todos los involucrados o afectados por las actividades de los fondos; seleccionar gerentes reconocidos y con experiencia del sector privado para dirigir las operaciones de los fondos; dar lugar a normas especiales que permitan a los fondos reclutar gerentes y personal con los niveles salariales del sector privado y utilizar procedimientos simplificados de adquisición y desembolso; utilizar un menú estandarizado de proyectos; emplear métodos de orientación simples pero efectivos; utilizar sistemas de información computarizados; y someterse frecuentemente a auditorías para asegurar la transparencia de las operaciones y la rendición de cuentas. Perspectivas Futuras En lo que concierne a operaciones futuras, la mayoría de los fondos de inversión social de Latinoamérica fueron establecidos como instituciones temporales bajo el supuesto de que los programas de ajuste estructural generarían un vigoroso crecimiento económico en el lapso de 3 a 4 años, y que en este plazo la capacidad de las agencias regulares del gobierno para la provisión de los servicios sociales necesarios se recuperaría. Esto no resultó ser realista. Consecuentemente, los fondos se transformaron en instituciones semi-permanentes. El riesgo de mermar la capacidad de los ministerios sectoriales para ejecutar las reformas institucionales debido a la conversión de los fondos en instituciones semi-permanentes puede minimizarse formalizando la apropiación por parte de los fondos de las funciones de los ministerios en aquellas áreas donde éstos cuentan con una clara ventaja comparativa. Los donantes deben acentuar la importancia de los gobiernos en el desarrollo de estrategias de alivio de la pobreza y de reformas administrativas de largo alcance, a ser ejecutadas paralelamente a las actividades de los fondos. El peligro de que los fondos se burocraticen y politicen puede ser minimizado extendiendo la vigencia de los mismos por períodos limitados y condicionando las extensiones
xiii a los resultados de revisiones independientes, así como contando con una estrecha supervisión por parte del donante. Una interrogante que surge en el contexto de las futuras actividades de los fondos radica en la conveniencia de que un mayor número de fondos permanentes se enfoque solamente en la salud, la educación, el aprovisionamiento de agua potable y el saneamiento básico. Algunos países lo favorecerán debido a que evita que el personal se diluya demasiado, permite lograr un mayor impacto y reduce el peligro de percibir a los fondos como super-agencias. En otros países esto no resultará factible debido a que la provisión de los servicios sociales básicos en los distritos marginales no es posible si no se mejora la infraestructura economica. La experiencia positiva de los gobiernos con los fondos de inversión social existentes puede conducirlos a considerar la creación de nuevos fondos. En tales casos, el reconocer sus limitaciones es importante: los fondos son intermediarios financieros, no fijadores de políticas, que pueden complementar pero no reemplazar reformas fundamentales como la descentralización de los servicios sociales. Hasta la fecha, los donantes han financiado la mayor parte de los salarios del personal y otros costos operativos de los fondos. En el futuro, cuando el financiamiento de los donantes probablemente disminuya y los fondos se involucren más en la ejecución de los programas propios de los ministerios sectoriales y los proyectos municipales, los fondos podrían recaudar el pago de cuotas administrativas del 8 al 10 por ciento de los costos del proyecto para cubrir sus costos operativos. Esta puede constituir una forma apropiada de financiar las operaciones de largo alcance de los fondos sin deteriorar su autonomía. Finalmente, deben el Banco Mundial y el BID continuar apoyando las actividades de los fondos exitosos y bien constituidos? Las razones convincentes que abogan por la continuidad de tal apoyo son: (a) muchos países aún tienen que llevar a cabo o completar medidas de reforma fundamentales con respecto a la pobreza; (b) el financiamiento gubernamental de los fondos de inversión social es limitado debido a la necesidad de una continua restricción fiscal; (c) la mayoría de los donantes considera la participación del Banco Mundial y el BID como esencial para garantizar la transparencia de las operaciones de los fondos; (d) el Banco y el BID juegan un rol de liderazgo en la coordinación de los donantes y (e) los prestatarios aprecian la preocupación del Banco y del BID y su amplia experiencia en el fortalecimiento institucional de largo plazo y desean beneficiarse de la asistencia técnica del Banco y del BID.
I. ANTECEDENTES Este capítulo describirá el origen y los antecedentes del surgimiento de los fondos de inversión social. La Crisis de la Deuda y el Ajuste Estructural La creación de los fondos de inversión social en muchos países de Latinoamérica y el Caribe durante los últimos ocho años es el resultado de una compleja combinación de factores económicos, sociales y políticos. La crisis de la deuda a principios de los años 1980; el cese resultante del financiamiento externo; el deterioro de los términos de intercambio de la región; y las medidas de emergencia, como los drásticos recortes a la importación y al gasto público, tomadas para hacer frente a estas circunstancias, generaron reducciones substanciales en los ingresos per cápita, los salarios reales y el empleo. Estas reducciones acentuaron una situación de pobreza estructural que era ya extremadamente insatisfactoria: para 1981, más de la tercera parte de la población latinoamericana se encontraba por debajo de la línea de pobreza, mostrando los países de Centroamérica (a excepción de Costa Rica), Bolivia, Colombia, Perú, el Noreste de Brasil y el Sur de Méjico, índices de extrema pobreza. En la mayoría de los países de la región, las medidas de emergencia tomadas para enfrentar la crisis de la deuda no formaron parte de un conjunto coherente de políticas de ajuste. En muchos casos, los gobiernos introdujeron restricciones cuantitativas a la importación, elevados aranceles y tipos de cambio múltiples. Su fracaso en ejecutar reformas tributarias efectivas y en manejar las crecientes pérdidas de las empresas de propiedad pública generó déficits fiscales continuos, a pesar de los masivos recortes en los gastos que afectaron desproporcionadamente las inversiones en la educación y la salud. Para financiar los continuos déficits, los gobiernos acudieron a sus bancos centrales. Al mismo tiempo, para equilibrar sus cuentas externas se hicieron necesarias repetidas devaluaciones masivas de la moneda, impulsando aún mas el proceso inflacionario. La inflación alcanzó niveles sin precedentes en Argentina, Bolivia, Brasil y Nicaragua, y tasas relativamente altas en países como Guatemala, Honduras, Paraguay y Venezuela, los que por muchos años habían disfrutado de estabilidad en los precios. La acelerada inflación tuvo un impacto particularmente severo en los grupos más pobres de la población. Las guerras civiles en El Salvador y en Nicaragua, y la lucha guerrillera en Guatemala y en Perú agravaron el deterioro económico de la región. Las autoridades reconocieron la necesidad de adoptar medidas de ajuste estructural y reformas globales para establecer la base de un crecimiento renovado y sostenible. Primero, éstas tuvieron que restablecer la estabilidad macroeconómica introduciendo ajustes fiscales y controles crediticios apropiados. Esto implicó elevar las imposiciones tributarias, mejorar la recaudación y la administración tributaria, reducir ó eliminar los subsidios a empresas y a bienes y servicios de consumo, y reducir el número de empleados públicos. Estas acciones debían ser acompañadas de programas que redujeran el rol y la dimensión del estado por medio de la privatización de las empresas e instituciones financieras estatales. Segundo, la mayoría de países liberalizaron sus economías reduciendo drásticamente los aranceles y eliminando muchas barreras no arancelarias. Esto, junto con el mantenimiento de tipos de cambios reales, ha conducido en muchos casos a la ampliación de las exportaciones no tradicionales y al incremento de la
2 productividad de la industria doméstica. Muchos países que implementaron políticas globales de estabilización y ajuste estructural han empezado a experimentar una recuperación en su crecimiento económico, así como en sus niveles de ingreso y empleo, a pesar de tener una taza de crecimiento modesta. En el corto plazo, sin embargo, la eliminación de los subsidios a los productos y servicios básicos, la reducción de la fuerza laboral en empresas estatales que arrojan pérdidas y el recorte del empleo público han reducido los ingresos así como el empleo. Las firmas privadas que debían enfrentar a la competencia internacional por primera vez se vieron también obligadas a reducir el número de sus empleados. Tanto los decisores de política que ejecutan los programas de ajuste estructural como las agencias internacionales y bilaterales de asistencia financiera que los apoyan reconocen cada vez más que una acción efectiva en las áreas de política social y alivio de la pobreza debe complementar a estas políticas, si se desea que éstas tengan como resultado un crecimiento sostenible de largo alcance. En el corto plazo esto implica tomar medidas que alivien el impacto social de la crisis económica que requirió la adopción de programas de estabilización y ajuste, y el de los programas mismos. A más largo plazo, esto implica que programas globales vigorosamente implementados y bien dirigidos deben complementar las políticas de reformas diseñadas para promover la recuperación y el crecimiento económico. Esto garantizará que los beneficios del crecimiento económico sean compartidos de manera más equitativa que en el pasado y que la inversión efectiva en el capital humano siente las bases para un crecimiento sostenido (Bernstein y Bongton 1993; Mesa-Lago 1993; Banco Mundial 1993c). Capacidad Institucional Débil En la mayoría de los países latinoamericanos, los ministerios tradicionales del sector social han sido siempre ineficientes en la provisión de servicios sociales a los pobres, particularmente a los pobres de las zonas rurales, y los recortes presupuestarios y la acelerada inflación, consecuencia de la crisis económica de los años 1980, han reducido aún más su efectividad. Contando la mayor parte de los ministerios con personal mal remunerado y poco motivado - frecuentemente asignados políticos -, la toma de decisiones, el control de los gastos y la autoridad en el reclutamiento del personal se encuentran excesivamente centralizados; los procedimiento son innecesariamente complejos y burocráticos; y los sistemas de adquisición y de auditoría son demasiado normativos, rígidos y lentos, lo que conduce a demoras excesivas en la ejecución de los proyectos y a la carencia de prevención a la corrupción generalizada. Los ministerios han utilizado un sistema descendente para diseñar e implementar políticas y seleccionar proyectos con poco, o ningún, aporte de los beneficiarios. Esto refleja la limitación en los vínculos de los ministerios con las comunidades locales, con el sector privado y con las organizaciones no gubernamentales (ONGs) (Cisneros 1993; Mesa-Lago 1993; Banco Mundial 1989a, 1990e). Sin embargo, la presente descripción de la excesiva centralización y la escasa efectividad de los ministerios del sector social, así como de otras entidades del sector público, debe calificarse de dos maneras. Primero, las autoridades en algunos de los países están planeando o empezando a implementar acciones para mejorar las operaciones de los ministerios de los
3 sectores sociales. Sin embargo, tomará muchos años para que dichas reformas estén en totalmente implementadas. Segundo, países como Chile, Colombia y Méjico han iniciado un proceso de reforma general del sector público, han desarrollado sistemas efectivos de participación de los ingresos y cuentan con una estructura más desarrollada y consolidada de gobiernos regionales y locales. Así, éstos se han encontrado en una mejor posición para idear e implementar programas para el manejo del impacto social de la crisis economica y del ajuste estructural como parte de su proceso presupuestario normal, a la vez que otorgan a los gobiernos locales y a los grupos comunitarios un mayor rol en el planeamiento y la ejecución de las inversiones en el sector social (Cisneros 1993; Mesa-Lago 1993; Ministerio de Planeamiento e Inversión Social 1992; Silverman 1993; Banco Mundial 1993e). Cohesión Política y Social Los factores políticos constituyeron elementos importantes en la creación de los fondos de inversión social. Al tomar acciones rápidas y efectivas para asistir a los grupos vulnerables y/o marginados y al utilizar un enfoque más participativo en la selección, el diseño y la ejecución de los proyectos, las autoridades percibieron a los fondos de inversión social como un medio para restablecer, o en algunos casos establecer, la credibilidad del gobierno y garantizar el apoyo político a las reformas económicas en curso. Tales acciones fueron más visibles que reformar un ministerio, lo cual se intentó sin éxito en el pasado. Es importante recordar que la mayoría de los países que crearon fondos de inversión social iniciaron programas de ajuste estructural y de reformas después que medidas de emergencia deficientemente concebidas y/o la ausencia de acciones oportunas ocasionaran situaciones de crisis (por ejemplo, Bolivia, Guyana y Ecuador), o que los países experimentaran recesiones económicas y conflictos civiles, ya sea directamente (El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Perú) o indirectamente (Honduras) (Cisneros 1993; Mesa-Lago 1993; Banco Mundial 1993c).
4 II. OBJETIVOS Y CARACTERISTICAS BASICAS DE LOS FONDOS DE INVERSION SOCIAL EN LATINOAMERICA Mientras que éste capítulo describe los objetivos y las características de los fondos de inversión social en Latinoamérica, el Anexo A presenta estas características en un formato tabular según el país y el Anexo B contiene una breve descripción de los antecedentes, de los objetivos y de la organización de los doce fondos, también según el país. El Anexo A incluye sólo a aquellos fondos de inversión social que han venido operando por algunos años o que están por iniciar sus operaciones en la obtención de apoyo financiero de agencias internacionales y bilaterales de asistencia. La mayoría de los fondos de inversión social fueron establecidos conjuntamente con programas de estabilización y ajuste estructural del gobierno, como se reflejó en el tiempo de su formación. Bolivia inició el camino con la creación de su Fondo de Emergencia Social (FSE) en 1986, menos de un año después del inicio de un programa global de estabilización y reforma. Las autoridades percibieron al fondo como "un mecanismo necesario para la creación de las condiciones de empleo que ayudarán a aliviar la presente crisis social, reflejada en la situación de desempleo y en los indicadores de salud y nutrición, hasta que los objetivos de la Nueva Política Económica sean alcanzados". (Cisneros,1993). En conformidad con estas consideraciones se creó el FSE por decreto presidencial, como una organización temporal con un vida estimada de tres años, la que se extendió eventualmente a cuatro años y medio. Sin embargo, en vez de desmantelar el FSE en 1990, el gobierno lo transformó en una institución permanente, el Fondo de Inversión Social (FIS) que se centra exclusivamente en la salud y en la educación (en contraste al FSE, que intervino también en infraestructura y apoyo económico a pequeños agricultores y empresarios) y que orienta sus beneficios a las comunidades más necesitadas. Esta decisión reflejó el reconocimiento por parte de las autoridades de la importancia de desarrollar los recursos humanos bolivianos a través de la provisión de servicios básicos de salud y educación para el desarrollo a largo plazo del país, y la probable continua limitación en la capacidad de planeamiento y supervisión de inversiones por parte de los ministerios sectoriales, particularmente en lo que respecta a las pequeñas inversiones de infraestructura social en las zonas rurales. A pesar de que ninguno de los otros fondos de emergencia social, establecidos mayormente en 1990 y 1991, ha sido transformado en una institución permanente limitada al financiamiento de inversiones de salud y educación, la mayoría ha tendido a incrementar el financiamiento de infraestructura y de servicios sociales a través del tiempo y a mejorar su orientación para alcanzar a los más pobres. Al mismo tiempo, tal como se indica en el Anexo A, la duración de la mayoría de estos fondos ha sido extendida o su exención se encuentra bajo consideración. Los tres fondos sociales establecidos desde sus inicios para financiar inversiones que traten los problemas de pobreza de largo alcance, el FIS de Bolivia, el Fondo de Solidaridad y de Inversión Social de Chile (FOSIS) y el Fondo de Ajuste Económico y Social de Haití, no tiene fecha de terminación específica. La distinción entre fondos de corto y largo alcance se está
5 tornando de esta manera menos significativa (Cisneros 1993; Jorgensen, Grosh y Schacter 1991; Banco Mundial 1990a). Una variedad de características han convertido a la mayoría de los fondos de inversión social latinoamericanos en efectivos intermediarios financieros para el financiamiento de inversiones multisectoriales de pequeña escala orientadas a aliviar la pobreza entre los grupos objetivo. Estas son las que se describen a continuación: * Reclutamiento y procedimientos. La mayoría de los fondos han gozado de un alto nivel de autonomía que los ha protegido de interferencia por parte de grupos políticos u otros grupos de interés en el proceso de aprobación de proyectos y en las operaciones cotidianas. Probablemente lo más importante en lo que respecta al reclutamiento fue la elección de gerentes del sector privado de gran reconocimiento y experiencia para dirigir las operaciones de los fondos, y la exención de los mismos de las normas del sector público referentes al reclutamiento de personal y a los salarios. Al ofrecer salarios que compiten con los del sector privado y al crear un ambiente de trabajo exento de burocracia, la mayoría de los fondos han sido capaces de atraer personal excepcionalmente capacitado, trabajador y honesto'. No ha sido menos importante la exención de la mayoría de los fondos de los procedimientos gubernamentales de adquisiciones y desembolsos. Esto les ha permitido otorgar directamente contratos a consultores privados y a firmas constructoras, utilizando procedimientos simplificados y competitivos, Yó que ha acelerado en gran medida la preparación y la ejecución de pequeños proyectos de inversión. Simultáneamente, los fondos han desarrollado mecanismos sofisticados de control de costo unitario. Tal vez de mayor importancia ha sido que, como entidades autónomas, la disponibilidad de los recursos de los fondos no ha estado sujeta a las fluctuaciones del ciclo presupuestario anual ni a la administración de recursos en efectivo del gobierno central, ni a los procedimientos obsoletos de transferencia del gobierno central a los gobiernos locales y municipales. Esto significó que mientras los fondos siguieron políticas financieras prudentes, una vez que aprobado un proyecto y firmados los contratos con las entidades auspiciadoras y supervisoras y con los contratistas escogidos, éstos últimos tenían la seguridad de disponer de los fondos necesarios oportunamente. Finalmente, al poder evitar procedimientos gubernamentales de desembolso lentos y burocráticos, los fondos facilitaron a las agencias ejecutoras realizar pagos a los contratistas en forma oportuna. Esto resultó particularmente importante para pequeñas, y generalmente firmas constructoras nuevas, que muchas veces eran las únicas firmas dispuestas a trabajar en pequeños proyectos situados en áreas marginales, pero que carecen de recursos financieros que les permitieran enfrentar largas demoras en el pago. Los procedimientos de desembolso eficientes ayudaron también a contener la excedencia en los costos. Notese que los topes a los salarios que las autoridades de Guyana impusieron al Programa y Agencia de Alivio del Impacto Social han hecho prácticamente imposible que este fondo reclute y retenga a ingenieros competentes, lo que ha deteriorado su capacidad para evaluar y supervisar efectivamente proyectos de aprovisionamiento de agua y de drenaje (Optima, Inc. 1993; Banco Mundial 1992b).
6 o La naturaleza en función de la demanda de las actividades de los fondos. Los fondos operan como intermediarios financieros y no como ejecutores, es decir, éstos utilizan fondos provistos por su gobierno y por agencias de asistencia internacionales y bilaterales para financiar pequeños proyectos de infraestructura, servicios sociales y crédito en zonas pobres. A pesar de que los fondos puedan proporcionar asistencia técnica a las entidades auspiciadoras para la preparación e implementación de proyectos, éstos no los ejecutan. La mayoría de las operaciones de los fondos se basan en la demanda. En muchos casos, esto a llevado a un grado sin precedentes de compromiso y participación por parte de los grupos comunitarios en la elección, el diseño, la ejecución, la operación y el mantenimiento de proyectos de educación, salud, nutrición, aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico. Esto ha estimulado también a los gobiernos regionales, especialmente a los municipales, a jugar un rol más activo en la preparación y la implementación de proyectos sociales. Finalmente, la disposición de la mayoría de los fondos para involucrar a ONGs en la preparación y la supervisión de los proyectos puestos en marcha por grupos comunitarios y para financiar proyectos de salud, nutrición y crédito auspiciados por ONGs es notable. * Transparencia de las operaciones. Siguiendo el ejemplo del FSE de Bolivia, virtualmente todos los fondos están utilizando sistemas de información gerencial computarizados. Esto les ha permitido operar con un grado de control, flexibilidad y agilidad sin precedentes para la mayoría de entidades públicas, y ponderar y hacer el seguimiento de la implementación de un gran número de pequeños proyectos que se encuentran frecuentemente dispersos en un área extensa. En muchos de los fondos, el personal de las oficinas regionales, vinculado al de la oficina central por medio de la computadora, promueve, hace el seguimiento y otorga servicios a los proyectos. La disponibilidad de información actualizada a través de sistemas de información gerencial ha incrementado en gran proporción la transparencia de las operaciones de los fondos. Esto les ha permitido ofrecer información precisa y actualizada al gobierno y a la prensa, así como a los beneficiarios y a las agencias donantes. Otro mecanismo que ha ayudado a instituir la transparencia de los fondos ha sido el uso de criterios objetivos y técnicos, en lugar de criterios políticos, en la evaluación y la aprobación de los proyectos y en su orientación. Estos criterios se definen en manuales operativos detallados que han sido diseminados ampliamente y obedecidos estrictamente. Finalmente, los fondos han sido sometidos a auditorías financieras (frecuentemente trimestrales) conducidas por firmas auditoras externas. Estas auditorías no han hallado ninguna evidencia de alguna malversación de fondos significativa. Sin lugar a dudas, esto ha acrecentado la confianza de la comunidad pública y donante. * Técnicas de Orientación. Como lo muestra el Anexo A, todos los fondos de inversión social en Latinoamérica emplean mecanismos de orientación selectivos para tratar de asegurar que los proyectos que se financian lleguen a los beneficiarios. En la mayoría de los casos, se utilizan mapas de pobreza al nivel municipal para la orientación. Estos mapas se basan no sólo en los ingresos per cápita, sino también en índices de pobreza que reflejan tales factores como el acceso a agua potable y saneamiento básico, las