BIENESTAR Y ESTAR BIEN UN ENFOQUE RENOVADO DE LA COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA (Exposición de síntesis) Ernesto Ottone 1 1 El autor agradece los valiosos aportes de Martín Hopenhayn, Ana Sojo, y Carlos Vergara
2 En algunos ambientes intelectuales de América Latina la noción de cohesión social despierta algunas sospechas. Se piensa que es una aproximación elíptica para no enfrentar el verdadero drama que es el de la pobreza y la desigualdad. Yo no comparto esa sospecha. De lo que se trata, es que a los problemas crónicos de pobreza y desigualdad, en América Latina debemos ahora sumar el conjunto de los problemas asociados a la cohesión social. La idea de cohesión social retorna hoy a la agenda política caracterizada por diversas connotaciones. Por un lado el Consejo de Europa remite la cohesión social a la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizar las disparidades y evitar la polarización: una sociedad cohesionada es una comunidad de apoyo mutuo compuesta por individuos libres que persiguen estos objetivos comunes por medios democráticos. El Estado de Bienestar aparece como el referente que los miembros de la sociedad valoran lo suficientemente como para aceptar un contrato social, y un pacto fiscal, en virtud del cual se realizan significativas transferencias de los activos a los pasivos, de los que tienen más a los que tienen menos, de los adultos a los menores y a los ancianos. En la actual inflexión latinoamericana la cohesión adquiere también otros sentidos asociados a urgencias propias de un desarrollo excluyente: urgencia de gobernabilidad democrática ante la agudización de brechas salariales y sociales, urgencia de contar con instituciones creíbles y que gocen de la confianza ciudadana; urgencia de contar con redes de protección social que protejan a las personas de los infortunios y de la volatilidad del crecimiento económico; urgencia de contar con políticas públicas apropiadas para enfrentar las crisis laborales; urgencia de contar con instituciones capaces de procesar
3 positivamente las consecuencias de la mayor individuación cultural de la nueva fase de modernización. América Latina enfrenta la tensión entre una vinculación inorgánica y fragmentada a la globalización y el sentido de pertenencia con identidades múltiples. En otras palabras, América Latina enfrenta un problema más amplio que el de la pobreza y la desigualdad que obliga a incluirlos con toda su urgencia y dramaticidad en una visión más holística. EL CONCEPTO DE COHESIÓN SOCIAL Cuando nos remontamos a la sociología clásica, el concepto de cohesión social se refiere mucho más al sentido de pertenencia que a los mecanismos de integración social. Así, en la cohesión se afinca el sentido mismo de la ciudadanía, como disposición a participar en los asuntos públicos (dimensión republicana de la ciudadanía) y como acceso a niveles de bienestar propios de un orden justo (dimensión social de la ciudadanía); como compromiso con la democracia y el Estado de Derecho, y como protección y respeto efectivos desde la democracia y el Estado hacia todos. Resulta interesante considerar una preocupación que formula Marramao. Según este autor, siendo tres los grandes principios de la democracia -libertad, igualdad y fraternidad-, y los ejes constitutivos de la política, sin embargo, se han concentrado casi exclusivamente en la igualdad y la libertad. Por su parte, la fraternidad -que plantea precisamente la cuestión del lazo, del vínculo solidariocomunitario que ninguna lógica de la pura libertad o de la mera igualdad está en condiciones de interpretar y resolver - ha sido una dimensión relativamente olvidada. Ello evidenciaría un conflicto latente entre la lógica general de la ciudadanía, que remite a su fundamento en el individuo, y la lógica específica de la pertenencia, que engarza con la diferencia. En ese sentido, la pregunta de
4 todas las preguntas sería cómo ser portador de derechos, sin contrariar la lógica de la pertenencia?, cómo conjugar universalismo y diferencias? La percepción de los actores es de crucial importancia. Así como es muy difícil avanzar en términos de cohesión social en un país o región donde persisten fuertes brechas de ingreso y de acceso a distintos activos, cómo lograr un sentido de solidaridad y de pertenencia, si los ciudadanos no confían en las instituciones básicas de la democracia?; si perciben, por ejemplo, que la justicia es corrupta y responde a los intereses de los poderosos?; cómo afirmar que el gasto social mejora la equidad, si no existe transparencia y evaluación de los programas sociales y estos se prestan al clientelismo político?; cómo hablar de cohesión social en sociedades donde la negación del otro ha sido la regla por décadas o siglos? En Cepal hemos definido la cohesión social como la dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión/exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan. Los mecanismos de integración e inclusión sociales incluyen, entre otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos, y las políticas pro-equidad, pro-bienestar y de protección social. Suponen en mayor o menor grado el impacto distributivo de la política social y un sistema de transferencias que reduce las disparidades en oportunidades, capacidades y vulnerabilidad. Así definida la cohesión social, puede ser vista como un fin y también como un medio. Como fin, provee contenido y sustancia a las políticas sociales, por cuanto éstas apuntan, en sus resultados como en su proceso de gestión y aplicación, a reforzar tanto la mayor inclusión de los excluidos como mayor adhesión de éstos a la política pública. Y en una inflexión histórica de cambios profundos y veloces, precipitados por la globalización y el nuevo paradigma de la
5 sociedad de la información, recrear y garantizar el sentido de pertenencia y de inclusión es, en sí mismo, un fin. Pero la cohesión social también es, en varios sentidos, un medio. Por un lado, sociedades más cohesionadas proveen un mejor marco institucional para el crecimiento económico, fortalecen la gobernabilidad democrática y operan como factor de atracción de inversiones al presentar un ambiente de confianza y reglas claras. Por otro lado, la cohesión social permite avanzar en pactos entre agentes diversos para sustentar políticas de largo plazo que aspiran a igualar oportunidades y darle mayor proyección estratégica al desarrollo. Para eso, los actores deben sentirse parte del todo, y con la disposición a ceder en sus intereses personales en aras del beneficio del conjunto. LA IDENTIDAD CULTURAL EN AMÉRICA LATINA Un aspecto importante de la cohesión social es el de la identidad cultural. Hay quienes afirman que ha llegado el momento de hacer prevalecer nuestra identidad propia y genuinamente latinoamericana, que ha estado dominada y oculta bajo la alfombra por muchos siglos. Existe tal genuina identidad latinoamericana? Yo creo que sí, pero que ella es producto de una historia turbulenta, con luces y sombras, que ha dado por resultado una identidad compuesta, mestiza, sincrética y nunca acabada. En el mes de agosto recién pasado, al dictar la Cátedra Raúl Prebisch de la CEPAL, el distinguido historiador Tulio Halperin Dongui nos decía que si se tiene una mirada larga de nuestro continente, podemos observar que nuestra historia tiene una innegable referencia europea. Nuestra propia imagen ha sido de ser en parte los mismos pero con mayores carencias. No es una imagen extraña a Europa y como podría serlo!, no sólo por nuestros orígenes históricos, sino porque entre 1857 y 1930 llegaron a América Latina 17 millones de europeos
6 que marcaron para siempre la cultura, en particular de algunos países. Pero no sólo de Europa se trata en 1829 en una región de relativa poca población, la población africana y de origen africano ascendía a 6.433.000 personas. En América Latina, en los últimos quinientos años, en consecuencia, se ha ido creando un tejido intercultural extremadamente complejo y mestizo. Este tejido se nutrió de las poblaciones indígenas originarias, de las poblaciones inmigrantes que se establecieron en la época de la Conquista y la Colonia, y se alimentó con sucesivas olas de inmigración de millones de personas de origen europeo, africano y asiático. A tal fin es aleccionador y con el propósito de no alimentar mitos simplificadores, referir las palabras de Simón Bolívar en el Congreso de Angostura de 1819: No somos europeos, no somos indios, sino una especie media entre los aborígenes y los españoles. Americanos por nacimiento y europeos por derechos, nos hallamos en el conflicto de disputar a los naturales los títulos de posesión y de mantenernos en el país que nos vio nacer contra la oposición de los invasores, así nuestro caso es el más extraordinario y complicado. De allí que el reconocimiento de las diferencias y singularidades que existen a lo largo y ancho de la sociedad no deba ser malentendido. Es necesario superar la dialéctica de la negación del otro, que tiene su fundamento en la negación cultural (de la mujer, del indio, el negro, el mestizo, el campesino, el marginalurbano, etc.), y constituye el cimiento en que a su vez se monta una larga tradición de exclusión socio-económica y política. El desafío latinoamericano frente a la globalización desde el punto de vista cultural consiste en dar respuesta a dos preguntas:
7 Cómo capitalizar, pues, la experiencia que tiene la región en la historia de cruce intercultural, para convertirla en una ventaja competitiva en el nuevo concierto de un mundo interconectado y globalizado? Cómo hacer uso de nuestra larga historia conflictivamente sincrética para asumir con mayor riqueza este desafío que hoy atraviesan también las sociedades industrializadas, y que consiste en repensar el contenido de la ciudadanía a partir de la coexistencia progresiva de identidades étnico-culturales distintas? COHESIÓN SOCIAL Y CIUDADANÍA Pero regresemos a nuestra realidad actual en América Latina; a los problemas de pobreza y desigualdad que persisten pese a las buenas noticias de los últimos años, tenemos que sumar hoy el que la gente percibe que las oportunidades son más bien pocas y restringidas, la existencia de un extendido temor a perder el empleo, el que la gente no cree en la justicia, y el que la solidaridad no sea un valor ampliamente practicado. Además, hay bajos niveles de legitimidad y confianza en las instituciones particularmente en las instituciones políticas-, y la valoración de la democracia tiende a decrecer como bien lo prueban todas las mediciones demoscópicas. En otras palabras, tenemos problemas fuertes de cohesión social en el doble sentido. De una parte, la estructura distributiva de la riqueza social en América Latina es muy desigual y, sumado a la volatilidad del crecimiento y las rigideces en el empleo, dificultan la plena titularidad de los derechos sociales básicos que hacen a la ciudadanía moderna. De otra parte, y probablemente como correlato de lo anterior, la sociedad muestra poca adhesión y confianza en las instituciones de la política, la
8 solidaridad es relativa y la sensación de malestar es difundida. De este modo, las dos caras de la cohesión marcan deudas pendientes. La pérdida de cohesión social tiene que ver con la sensación de ciudadanía vulnerada. Desde la perspectiva de la teoría democrática y del Estado de Bienestar, puede plantearse que la cohesión social tiene una alta correlación con la plena titularidad de derechos civiles, políticos y sociales. No es, pues, sólo cuestión de prestaciones que las personas reciben del Estado en su calidad de vulnerables o pobres, sino de derechos que se ejercen en calidad de ciudadanos. Esta diferencia, marca toda una diferencia. Porque el sentido de pertenencia a la sociedad se juega sobre todo en esta condición de ser un igual en cuanto a derechos, por el hecho de hacer parte de la misma sociedad. Hay, además, una cuestión que es crucial para la cohesión social: en muchos países de América Latina se observa que las clases medias altas y altas tienden crecientemente a satisfacer sus necesidades de seguridad social, de salud, de educación, y recientemente incluso de seguridad física, por la vía de la compra de tales servicios en el mercado. Vale decir, su bienestar se autonomiza del servicio público y de la acción del Estado. Lo que no pagan en impuestos lo pagan comprando servicios privados en el mercado, por tanto no tienen incentivos ni para reclamar por una mejor calidad de los servicios públicos, y mucho menos, incentivos para pagar más impuestos para mejorar calidad y cobertura de los servicios públicos. A fin de cuentas, las clases medias altas y altas tender a des-solidarizan del resto de la sociedad, generando ciudadanías sociales de primera y segunda clase, afectando gravemente la cohesión social. Según Norberto Bobbio, la razón de ser de los derechos sociales como a la educación, el derecho al trabajo, el derecho a la salud, es una razón igualitaria puesto que tienden a hacer menos grande la desigualdad entre quienes tienen
9 y quienes no tienen, o a poner un número de individuos siempre mayor en condiciones de ser menos desiguales respecto a individuos más afortunados por nacimiento o condición social. Un desarrollo basado en la ciudadanía social conlleva, pues, la decisión de una sociedad de vivir entre iguales. COHESIÓN SOCIAL Y DEMOCRACIA El crecimiento bajo y volátil, las crisis profundas como las que América Latina ha vivido en el último tercio del siglo XX y comienzos del XXI, antes de la relativa bonanza actual, han estado acompañadas de una fuerte fragilidad política, y hasta una cierta desafección al sistema democrático. Existe en América Latina una aguda y persistente percepción de injusticia social. La gente percibe que quienes pagan las crisis son siempre los de abajo ; es extendida, la gente tiende a percibir crecientemente a las elites políticas como elites corruptas; y una cierta visión de la globalización como una conspiración de los países ricos para explotar a los países pobres recorre el continente. América Latina tiene una historia muy lábil en materia democrática, basta señalar que en 1930 la región contaba con sólo 5 gobiernos democráticos; en 1948 con 7; y en 1976 con apenas 3 (PNUD 1994). Los profundos avances en este terreno en las últimas décadas en la que prácticamente en América Latina el conjunto de los países con mayor o menor solidez, han adoptado el sistema democrático constituyen un patrimonio a la vez precioso y precario. Si revisamos con objetividad el panorama político latinoamericano vemos que el nudo gordiano del momento actual se encuentra en la falta de solidez de su construcción institucional. Existe una demanda ciudadana que pide más Estado, más institucionalidad, más sistemas de justicia y de seguridad ciudadana, más gestión pública.
10 La extrema debilidad de la oferta pública en muchos países frente a esta demanda genera un vacío que puede frustrar el desarrollo y dar inicio a un nuevo ciclo de populismos ya sea de izquierda o derecha, a liderazgos integristas de identidad particularista o modernista autoritario, en donde una sociedad civil que busca, articularse con el Estado sea reemplazada por una sociedad incivil que lleve a la paralización del esfuerzo de desarrollo o a sociedades con un nivel de conflicto insostenible. La crisis de legitimidad política genera un obstáculo mayor a un camino democrático al desarrollo, es decir, aquél que supone, para resumir y ser claros, los conceptos de Bobbio de la democracia. De la democracia mínima o procedimental que arranca su valor en ese principio incontrastable de que resulta mejor contar cabezas que cortar cabezas y supone que la existencia de procedimientos acordados y de reglas son la base de una convivencia civilizada. Gobierno de las leyes, Estado de derecho, trama de libertades, disminución del arbitrio de los hombres, canalización pacífica de los conflictos y limitación de la fuerza, y de la democracia exigente a la cual ya nos hemos referido. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA COHESIÓN Las políticas públicas para fomentar la cohesión social se relacionan básicamente con el incremento en oportunidades productivas (empleo), el fomento al desarrollo de capacidades de las personas (educación), la conformación de redes más inclusivas de protección ante vulnerabilidades y riesgos (protección social), y un esfuerzo serio y perseverante por dotar de plena legitimidad a las instituciones de la democracia.
11 Las políticas que aspiran a igualar oportunidades requieren de un contrato social que les otorgue fuerza y continuidad. El contrato de cohesión social está llamado a sustentar las políticas que refuercen este objetivo y reúnan el apoyo de una amplia gama de actores dispuestos a negociar y consensuar grandes acuerdos. Esto implica que los actores deben tener la disposición de sacrificar parte de sus intereses personales en aras del beneficio del conjunto, en especial de los que menos tienen. Para que las propuestas de fomento a la cohesión social no deriven en mera retórica, se requiere de un pacto fiscal que, entre otras cosas, asegure niveles y fuentes de financiamiento contributivo y no contributivo de carácter solidario, y reconozca umbrales de satisfacción de los derechos sociales que sean explícitos, garantizados y exigibles. Sólo así se dará viabilidad financiera al logro de las metas y las disposiciones de un contrato social. Se requiere voluntad política para decidir sobre aspectos esenciales tales como la estructura de financiamiento y la provisión de prestaciones y el monto y la naturaleza de la solidaridad. La relación entre el financiamiento con impuestos generales y el contributivo puede resultar conflictiva, pues en casi todos los países existe habitualmente un sistema de protección social contributivo, respecto del cual cabe establecer niveles de financiamiento solidario, que pueden ser distintos a los vigentes. En consecuencia, y a modo de conclusión, la cohesión en su doble rol de fin de las políticas sociales y medio para darles mayor relieve, será indisociable de un contrato social y un pacto fiscal. Ello se relaciona de manera muy importante con el reforzamiento de los sistemas políticos y de la democracia. Como nunca antes la enorme mayoría de los gobiernos latinoamericanos son fruto de procesos electorales y de diverso tipo en el marco de una situación global económica, política y social, en la cual la
12 autonomía relativa política de América Latina no tiene precedente. Es evidente que la aspiración de justicia social y reivindicaciones centenarias de sectores excluidos hasta ayer del poder político han generado un panorama mucho más diverso y heterogéneo que el de años anteriores. Lo importante para que estos procesos signifiquen avances y no frustraciones es que sean capaces de responder a esta aspiración de mayor justicia social reforzando y no negando el binomio clásico de la libertad y aspiración a la igualdad. Ello significa que terminar con la negación del otro no signifique a su vez la negación del antiguo negador y que la aspiración de justicia social no termine cercenando las libertades y jibarizando la democracia. En resumen, toda la igualdad posible, pero con pluralismo, democracia sin apellidos y expandiendo cada vez más las libertades de todos y cada uno.