AMERICA LATINA Y LOS MEGA ACUERDOS COMERCIALES: IGNORARLOS, INCORPORARSE INDIVIDUALMENTE O NEGOCIAR EN BLOQUE? Por Carlos Gianelli Uno de los cambios que más impactaron en las negociaciones comerciales a nivel global ha sido el fracaso de la Ronda Doha de negociaciones comerciales de la Organización Mundial de Comercio (OMC), comenzada en el 2001, y prácticamente congelada al día de hoy. Esta Ronda, a la que se le llamo la Ronda del Desarrollo -y en la que ingreso China a la OMC- fue la primera donde los países emergentes y los países en desarrollo lograron imponer sus pretensiones. El tema prioritario para ellos fue- mas que establecer una agenda para el futuro- resolver los temas que quedaron pendientes de la anterior Ronda Uruguay (1987-1995). Los más importantes fueron la incorporación del tema de la agricultura a la normativa de la OMC y la reducción de aranceles y de medidas no arancelarias en el sector industrial. Por su lado, los países desarrollados buscaron continuar con el proceso de liberalización de servicios y la protección de la propiedad industrial, temas que habían logrado incluir en la Ronda Uruguay. A ellos le agregaron cuatro más que aun no están regulados por la OMC: las políticas de competencia, facilitación del comercio, transparencia del sector público y medio ambiente y comercio. Durante los trece anos que van desde que se inicio la Ronda Doha, los países no se pudieron poner de acuerdo en ningún tema de la agenda, salvo en como multilateralizar los innumerables acuerdos comerciales preferenciales (ACP) que se fueron firmando en ese lapso, creando un mecanismo que establece como se deben informar estos acuerdos a la OMC. Este acuerdo lo que hizo fue formalizar el reconocimiento del fracaso de las negociaciones multilaterales. También se negocio un acuerdo de facilitación de comercio durante la última conferencia ministerial de Bali de diciembre pasado, aunque finalmente la India lo hizo fracasar. No cabe duda que la proliferación de esos acuerdos es una consecuencia del congelamiento de la agenda multilateral. Estos acuerdos comenzaron a dominar el escenario de las negociaciones comerciales internacionales, y están llenando el vacío normativo que quedo con el fracaso de Doha. Los países desarrollados han comenzado a regular los temas que les interesaba en la OMC a través de
estos ACP, los que en general adoptaron la forma de TLCs bilaterales. Se fue creando una red de acuerdos, muchas veces con normas superpuestas y a veces contradictorias. En especial este fenómeno ha prendido con mucha fuerza en la región Asia-Pacifico y responde también a los cambios sustantivos que se vienen dando en el mundo como consecuencia del intenso proceso de globalización. El cambio mas importante es el proceso de fraccionamiento del comercio y la integración vertical que están generando las modernas cadenas de valor. Los países ahora ven que es redituable para ellos desarrollar estas cadenas a nivel global en lugar de hacerlas a nivel regional o nacional, como se hacia antes. Comprendieron que es mejor hacerlas en varios países al mismo tiempo más que dentro de un solo país y con eslabones del producto final en cada uno de ellos. Este es el cambio mas sustantivo en los últimos anos y el que explica en gran medida la creación de grandes espacios de negociación comercial. America Latina deberá tenerlos en cuenta de aquí en más sino no quiere quedar aislada del nuevo sistema de comercio internacional. El tema que discutimos en este trabajo es, si es mejor hacerlo a nivel individual o hacerlo desde mecanismos creados por nuestros propios países. Asia en gran medida, con la creación del Acuerdo de Cooperación de Asia (APEC en su sigla en ingles) y de la Asociación del Sur Este de Asia (ASEAN en su sigla en ingles) lo han hecho siguiendo las líneas comunes establecidas por estos dos mecanismos. También el proceso asiático de cooperación e integración actual nos deja la lección invalorable de cómo se pueden ir creando convergencias entre diferentes esquemas que originalmente persiguen objetivos diferentes, e integrados por países de diferentes subregiones. Otra iniciativa de esta naturaleza la esta llevando a cabo la ASEAN conjuntamente con seis países con los que están tratando de hacer converger sus TLCs bilaterales, como veremos mas adelante. El Acuerdo TransPacífico (TPP en su sigla en ingles) comienza a tomar forma en el ano 2008 cuando Estados Unidos decide adherirse a un TLC negociado por cuatro países bajo el contexto de APEC. Los cuatro países eran Chile, Brunei, Nueva Zelandia y Singapur. Teniendo en cuenta lo reducido del mercado interno de esos países (comparándolos con otros socios mayores de Estados Unidos) se debe descartar que la iniciativa fuera por el interés en ampliar aun mas esos mercados; además, si bien todos compartían el hecho de integrar el APEC, no son parte de una región cercana y homogénea, sino que todos están en zonas diversas del mundo. Sin embargo, cuando fueron invitados a participar Australia, Malasia, Perú y Vietnam, se empezó a ver con más claridad cual era la estrategia de Estados Unidos al unirse a ese pequeño grupo de países medianos y pequeños. Cuando
adhieren México y Canadá -los dos socios de Estados Unidos en el NAFTA- y posteriormente Japón - ultimo en ingresar después de estar bastante renuente a ingresar- aparece con claridad el verdadero objetivo de esta iniciativa: además de incrementar el comercio reciproco entre los participantes, la iniciativa estaba dirigida a crear, de manera paralela, un formato de negociación para diseñar una nueva agenda internacional, que sustituya a la fracasada agenda de negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Doha de la OMC. Este cambio importante en la estrategia comercial de los Estados Unidos se produce después de la crisis económica 2007-2009, y como consecuencia de ella. Una de las medidas más importantes del gobierno fue incentivar las exportaciones y abrir mercados de dimensiones más importantes a los abiertos por los TLCs bilaterales existentes. Es por ello que la administración del Presidente Obama modifica la política de inserción externa de la anterior Administración del Presidente Bush, centrada en el principio de liberalización competitiva, que consistía en cambiar preferencias de su canasta de productos sensibles por normas en materia de temas no incorporados en la OMC, bajo el formato de TLCs bilaterales. El Presidente Obama ha preferido impulsar grandes acuerdos de tipo plurilateral, con países de distintas regiones, a efectos de ir multilateralizando las normas que fueron obtenidas en los acuerdos bilaterales logrados en la administración anterior, e introducir nuevos temas aun no negociados en los acuerdos vigentes. En cuanto a los temas que se están negociando en el TPP, se elabora una agenda que contempla temas de la importancia del medio ambiente, relaciones laborales, políticas de competencia, regulación de las empresas del estado, cadenas de valor, normas para el uso de Internet, comercio electrónico y coherencia regulatoria. En este esfuerzo participan países grandes, medianos y chicos, pero el centro más dinámico lo componen los países del NAFTA, Japón y Australia, que significan alrededor del 40% del comercio mundial. Otro proyecto simultáneo de Estados Unidos es sumar también a este núcleo duro a Europa a través de otro mega-acuerdo denominado Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP en su sigla en ingles). Hay quienes piensan que este acuerdo es una forma de contención del avance de China a nivel comercial global. Sin embargo, según mi opinión, es difícil pensar que a los países que están negociando pueda no interesarles la incorporación de China a las negociaciones, sobretodo teniendo en cuenta la estrecha interrelación que tiene China comercialmente con los 12 países que negocian el TPP y el crecimiento de una fuerte clase media que es consumidora de productos de esos países. Mas bien hay que pensar que si no se ha unido hasta ahora, debería ser mas bien por una decisión propia,
mas que porque se le quiera crear un arco de países alrededor para aislarla. China ya es la segunda potencia comercial del mundo. El crecimiento del PBI de China entre el 2010 y el 2013 ha sido del 8.8% anual y su participación en el comercio mundial del ano 2000 al 2009 paso del 3.4% al 7.9% (cifras tomadas del documento Trends in Southeast Asia, Institute of Southeast Asian Studies, 2014 ) y en el corriente ano ya es del 11% (informe de comercio mundial 2013 de la OMC).De manera que es difícil que esta iniciativa tenga un fondo geopolítico; aislar a un país que tiene una posición tan central en el comercio mundial no parece consistente con lo dicho antes. Por otra parte, China ha sido el que inicio esta nueva modalidad de comercio basado en cadenas de suministro global, las que fueron creadas en la época que se instalaban fabricas en la zona fronteriza con Hong Kong para generar una interacción productiva mas eficiente.. Tampoco China esta aislada del mundo. En el 2011se ha integrado a otra iniciativa en el Asia liderada por la ASEAN e integrada por diez países de desarrollo intermedio de esa región (Filipinas, Indonesia, Tailandia, Singapur, Vietnam, Malasia, Laos, Cambodia, Myanmar y Brunei) denominada Acuerdo Económico Comprensivo de Asia (RECEP en su sigla en ingles). La ASEAN desde hace anos ha tenido una política muy inteligente de inserción en la región a través de negociación de TLCs bilaterales con seis países: Australia, Nueva Zelandia, India, Corea del Sur, Japón y China. Esta negociación pretende crear una zona de libre comercio entre los diez países de la ASEAN y los seis países mencionados, conformando un proyecto, que si bien esta limitado a los temas comerciales clásicos, tiene una enorme proyección de futuro a juzgar por la potencia de los países que componen este nuevo agrupamiento de países en la región Asia-Pacifico. Su objetivo también es limitado, pues es solo ampliar y mejorar los acuerdos previos entre la ASEAN y esos otros países, y su concepto central es respetar los distintos niveles de desarrollo de los participantes en el esquema. Tampoco estos mega-acuerdos comerciales han culminado, y hoy por hoy, se puede decir que están en un proceso de concreción incierto. El TPP por ejemplo, tiene problemas de diferencias de criterios en varias de las áreas de negociación que esta discutiendo; en particular en aquellas que no han sido aun materia de los TLCs que la mayoría de los países tienen entre si, como las materias relacionadas con las tecnologías de la información, la regulación del uso de Internet o del comercio electrónico. También hay discrepancias en como enfocar temas como la solución de diferencias, la liberalización de servicios como el correo postal y los servicios marítimos, la extensión de las indicaciones geográficas a otras áreas aparte del vino y las bebidas espirituosas, la transparencia en tecnologías de cuidado de la salud, la regulación sobre la comercialización de los medicamentos o en
las normas relacionadas con la discrecionalidad de los Estados para regular materias que perjudiquen la salud publica. También es claro que el Gobierno de Estados Unidos esta teniendo problemas internos en relación con el proceso de negociación por la oposición de importantes sectores como el agrícola, el manufacturero y el de los sindicatos. Ya van mas de veinte rondas de negociaciones desde su inicio y las negociaciones no han podido ser finalizadas, y además el Congreso aun no ha aprobado el procedimiento de vía rápida ( fast track ) para terminar las negociaciones. Y por si fuera poco, las negociaciones con Japón están enfrentando serios problemas en el sector agrícola y en el automotriz. Este punto quizás sea hoy en día el mayor escollo para seguir adelante, y es por eso que en la última ronda de negociaciones en Ottawa a mediados del corriente ano, se decidió continuar después de las elecciones de medio término de Estados Unidos el próximo mes de noviembre. Esto también hace que el deadline acordado de finalizar a fines de este ano sea a esta altura muy difícil de lograr. Por lo cual seria también un error prejuzgar a priori que estas negociaciones tendrán un final feliz. Sin embargo, lo tengan o no lo tengan, America Latina debería comenzar a discutir seriamente como organizarse a fin de incorporarse de alguna forma a estas negociaciones, o a otras que vengan en el futuro. Pueden cambiar los formatos de negociación, pero los temas arriba de la mesa seguirán siendo los mismos por mucho tiempo. Este escenario global que se esta armando de a poco al margen de las negociaciones multilaterales, en mi opinión, no es el escenario que a los países chicos mas les conviene. Pero descarto que ignorarlos sea una buena opción; al contrario seria un grave error. Debemos ser realistas y considerar también otros escenarios de inserción en caso de que prosperen estas negociaciones plurilaterales al margen de la matriz normativa multilateral. En ese sentido considero que se podrían plantear tres escenarios distintos. El primero, es la búsqueda de una inserción unilateral como hizo Perú después de la negociación del TLC con los Estados Unidos. No tomo en cuenta a Chile porque ese país no se adhirió sino que que se le adhirieron. Ni a México porque es impensable que no participara en este esquema liderado por Estados Unidos, debido a que es miembro del NAFTA. No podía quedar afuera, no solo por razones sustantivas, sino también por razones geopolíticas. Este escenario, si bien es una opción, creo que no es el más recomendable para países que no están dentro de las negociaciones. No parece conveniente debido a que se va a abrir a la adhesión de países de afuera del espacio Asia- Pacifico recién después de que se negocie el acuerdo final, que como ya vimos podría, en la hipótesis
de un final feliz, culminar dentro de un tiempo impredecible de acuerdo con las circunstancias ya descriptas. Ello llevaría a que los países que no están participando sean observadores externos de estas negociaciones. Además con el agravante de que aun no se sabe con certeza cual es la agenda exacta debido a que las negociaciones supuestamente son secretas, aunque a la fecha existe mucha información sobre su contenido y discusiones. El segundo escenario que veo, esta relacionado con la reciente propuesta realizada por Chile, de buscar una convergencia entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacifico. Esta iniciativa en este momento es de difícil concreción, debido a que la Alianza del Pacifico es vista en algunos países miembros del MERCOSUR, como una alianza con objetivos meramente comerciales, sin una proyección de integración profunda, aunque se defina como persiguiendo ese fin. A pesar de eso, estoy de acuerdo que es mas que nada una plataforma comercial de proyección colectiva hacia la región Asia-Pacifico, de acuerdo a como la definió el nuevo gobierno chileno. Tampoco este país la concibe como un bloque excluyente ideológico o antagónico con otros proyectos de integración regional. Sin embargo, una convergencia de ambos mecanismos podría significar el comienzo de la búsqueda de un proyecto comercial conjunto en la región, liderado por los dos mecanismos más dinámicos y políticamente más fuertes en la región latinoamericana, y además seria una forma natural para el MERCOSUR de acercarse a la realidad de estas mega-negociaciones, en particular las del TPP. Tendría también como positivo evitar que muchos vean a la región afrontando este periodo caracterizado por mega-negociaciones, divididos en dos bloques enfrentados en sus políticas comerciales. El tercer escenario, es la posibilidad de que se establezca un proyecto de unión comercial - como podría ser una zona de libre comercio- de toda la región sudamericana, a impulso de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Desde hace anos que los países de la región vienen avanzando en materia de liberalización comercial. Prácticamente todos o poseen TLCs entre ellos o acuerdos parciales o de complementación en el contexto de ALADI, con importantes niveles de liberalización comercial. De esa forma se evitaría negociar unilateralmente con varios países que vienen haciéndolo desde hace varios anos en la misma sintonía; se evitaría que la región enfrentara negociaciones tan transcendentes de manera dividida; y haría converger espacios de integración o cooperación en la región, que en muchos casos, hace anos son inoperantes y un importante lastre para las tesorerías de nuestros países.
En síntesis, sin descartar los dos primeros escenarios, creo que la convergencia de mecanismos en America del Sur puede ofrecer la posibilidad de establecer una zona de libre comercio de todos sus países, y eso haría posible que America del Sur se presentara en la negociación de mega-acuerdos comerciales como un bloque más. La mega-negociación de Estados Unidos y la Unión Europea esta abriendo la puerta para negociaciones entre grandes bloques comerciales y America Latina puede constituirse en uno más, si hay voluntad política para hacerlo.