LOS INCENTIVOS ADUANEROS PARA PROMOVER LAS EXPORTACIONES EN LOS PAÍSES ANDINOS Alfredo Moreno Dávila INTRODUCCIÓN Para la Comunidad Andina de Naciones (CAN), existe la Decisión 671 del 13 de julio de 2007, con la cual se pretende armonizar los regímenes aduaneros en la subregión. Esta Decisión regirá a partir del 1º de junio de 2009 para los países que integran la CAN, con excepción de algunos aspectos expuestos en sus disposiciones transitorias y finales. Para efectos del presente artículo, del largo listado de regímenes aduaneros que trata dicha Decisión, sólo se analizan aquellos que por la propia experiencia profesional, son los más utilizados en la promoción de las exportaciones intracomunitarias (entre los países de la CAN), y extracomunitarias (con terceros países). Estos regímenes son: los depósitos de aduana; la admisión temporal para perfeccionamiento activo; la reposición con franquicia; la admisión temporal para reexportación en el mismo estado; y las zonas francas 1. En el presente artículo, estos regímenes aduaneros son analizados como mecanismos de política económica dentro de una estrategia subregional en la cual intervienen otras variables y con el fin de incentivar las exportaciones andinas. Bajo esta óptica, los regímenes aduaneros se tratan como instrumentos de promoción de exportaciones andinas, y a partir de esta premisa, se hizo el análisis comparativo entre los cuatro países de la CAN y Venezuela. Por tal motivo, en este estudio, los regímenes aduaneros también pueden considerarse incentivos aduaneros para promover las exportaciones. 1 Cabe anotar que el drawback (devolución condicionada de tributos), no fue incluido en la Decisión 671 y por tal motivo, no hace parte de este análisis. Sin embargo, la maquila sí se incluyó en el análisis de la importacion temporal para perfeccionamiento activo.
Este estudio presenta un análisis comparativo general de cinco de los regímenes o incentivos aduaneros más importantes para promover las exportaciones en los cinco países de la región Andina: Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Aunque el Gobierno venezolano denunció el Acuerdo de Cartagena e inició el trámite dispuesto en el mismo, para su retiro desde inicios de 2006, Venezuela por su ubicación geográfica y por sus relaciones comerciales con los otros países de la Región, es un país Andino. Este estudio también incluye un análisis general sobre el importante papel que los regímenes aduaneros de la CAN pueden desempeñar en el desarrollo de cadenas productivas andinas de producto terminado, y aprovechar las ventajas comparativas desarrolladas por los países Andinos, procurando localizar los productos finales en países Andinos que gocen de beneficios arancelarios en países y regiones a donde se planea exportar. Los objetivos de este documento son: (i) analizar el nivel de armonización de los regímenes aduaneros en la CAN, bajo la Decisión 671, en comparación con los regímenes aduaneros de los cinco países Andinos, con el fin de promover las exportaciones extracomunitarias y disminuir las distorsiones en las condiciones de competencia entre los países Andinos; y (ii) analizar la forma como los regímenes aduaneros en la CAN, también pueden promover el desarrollo de cadenas productivas andinas, a partir de las ventajas comparativas de cada país de la Subregión. El autor del presente artículo, pretende aportar nuevos elementos a la discusión sobre la mejor forma de continuar en el camino del perfeccionamiento de una unión aduanera andina que promueva las exportaciones y las cadenas productivas andinas, bajo un escenario armónico y equitativo.
1 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS INCENTIVOS ADUANEROS PARA PROMOVER LAS EXPORTACIONES EN LA REGIÓN ANDINA 1.1 Los depósitos de aduanas Definición. De conformidad con la Decisión 671, el depósito aduanero es el régimen aduanero según el cual, las mercancías importadas son almacenadas por un período determinado bajo el control de la aduana en un lugar habilitado y reconocido para esta finalidad, sin el pago de los derechos e impuestos y recargos aplicables 2. Como se puede advertir en esta definición, los depósitos aduaneros no tienen relación con aquellos lugares públicos aduaneros que han sido habilitados para depositar bienes que vayan a ser nacionalizados y que ayudan a descongestionar el tráfico de carga en los puertos y aeropuertos 3. Los depósitos aduaneros pueden ser públicos o privados. Los depósitos aduaneros públicos son aquellos que cualquier persona puede utilizar para almacenar sus mercancías; y los depósitos aduaneros privados son aquellos de uso exclusivo de determinadas personas, previamente autorizadas por las autoridades aduaneras, cuando las necesidades particulares del comercio así lo justifiquen 4. La Decisión deja a las autoridades aduaneras de cada país miembro, la determinación de los requisitos relativos al establecimiento, la habilitación y la gestión de los depósitos aduaneros. La Decisión 671 también establece que en los depósitos aduaneros, los beneficiarios podrán depositar mercancías sin el pago de tributos aduaneros hasta por un año y sólo podrán realizar actos de inspección, limpieza, manipulación, reempaque, embalaje y clasificación. Por lo tanto, estos 2 DECISIÓN 671, artículo 49. 3 Ibid., artículo 13. Corresponden a los depósitos temporales regulados en el mencionado artículo. 4 Ibid., artículo 49.
depósitos aduaneros son comerciales y no industriales. Estos últimos, hacen parte de los diferentes regímenes de admisión temporal de cada país miembro. 1.2 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos VENEZUELA Alcance: distribución nacional e internacional sin límites para los casos de los depósitos Inbond y los depósitos Temporales. Duración: hasta un año para los depósitos Inbond y 30 días para los Temporales; y seis meses para los Almacenes Generales de Depósito. Todos estos depósitos tienen suspensión de tributos aduaneros (STA). En caso de pérdida o daño, se debe pagar los tributos aduaneros pertinentes. Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sin límite y previo el pago de los tributos aduaneros correspondientes. Tipo de Depósitos y Beneficiarios: sólo públicos. COLOMBIA Alcance: la figura que más se le aproxima es el depósito privado para distribución internacional que tiene como fin, la distribución logística internacional de bienes. Duración: hasta un año con suspensión de tributos aduaneros (STA), y sin posibilidad de prórroga. En caso de pérdida o daño, se debe pagar los tributos aduaneros pertinentes. Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sólo el 30% de los bienes depositados puede ser importado para consumo local. El restante 70% debe ser exportado hacia terceros países al cabo del año. Tipo de Depósitos y Beneficiarios: bienes propios (depósitos
privados). Los beneficiarios son los grandes importadores (usuarios aduaneros permanentes). PERÚ Alcance: distribución nacional e internacional. Las mercancías depositadas pueden ser objeto de negociación o garantía, puesto que la norma aduanera peruana permite la emisión de certificados de depósito sobre dichos bienes. Duración: hasta seis meses, prorrogable por igual período y con STA. Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sin límite y previo el pago de los tributos aduaneros correspondientes. Tipo de Depósitos: públicos o privados. Beneficiarios: cualquiera. ECUADOR Alcance: la distribución nacional e internacional de bienes. Duración: hasta seis meses, prorrogable por igual período y con STA. Porcentajes de importación para consumo local y reexportación: sin límite y previo el pago de los tributos aduaneros correspondientes. Tipo de Depósitos: públicos o privados. Beneficiarios: cualquiera. BOLIVIA Alcance: distribución nacional e internacional. Existen varias clases: Depósito de Aduana: lugar a donde las mercancías han sido destinadas desde su origen o transferidas de depósito temporal, para
permanecer durante un plazo máximo de dos años. Depósito Transitorio: depósitos autorizados por la administración aduanera, previa constitución de garantía, para almacenar mercancías durante un plazo máximo de 60 días. Depósitos Especiales: depósitos autorizados por la administración aduanera para almacenar mercancías peligrosas, durante un plazo máximo de 60 días, como extensión de los depósitos de aduana a cargo de concesionarios. Las modalidades de los depósitos señaladas anteriormente, estarán bajo la responsabilidad del concesionario de depósito de aduana. En todos estos depósitos hay STA. La norma no establece límites para la posterior importación para consumo. Con base en lo expuesto, se puede apreciar que en materia de depósitos aduaneros en los países de la región Andina y salvo el caso de Colombia, cualquiera puede acceder a ellos (por tener carácter público), y no existen restricciones para la importación posterior de los bienes depositados en el resto del territorio nacional de cada país miembro. En el caso de Colombia, por estar los depósitos de distribución internacional limitados sólo para grandes usuarios aduaneros (importadores), y existir restricciones para la importación posterior del 30% de los bienes depositados en dichos lugares, hace que esta figura sea poco utilizada. Es de anotar que el Convenio Internacional para la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, mejor conocido como Convenio de Kyoto 5, y el Código Aduanero de la Unión Europea 6, determinan que los depósitos aduaneros pueden ser públicos y privados; no establecen límites al tipo de personas o empresas que pueden acceder a dicho régimen; y tampoco imponen restricciones sobre el tipo de bien que puede almacenarse (producto 5 CONVENIO DE KYOTO. Anexo Específico D. Capítulo 1: Depósitos Aduaneros. 6 CÓDIGO ADUANERO DE LA UNIÓN EUROPEA, artículo 58.
terminado, productos en proceso o semiterminados, materias primas e insumos). Por lo tanto, al seguir los principios y recomendaciones del Convenio de Kyoto, la CAN según lo establecido en la Decisión 618, debe tomar nota atenta de lo anterior, para regular con mayor propiedad y detalle en cuanto a este régimen, con el fin de fomentar en todos sus países miembros, la distribución logística internacional de cualquier tipo de bien, por parte de cualquier persona ya sea en un recinto público o en un recinto privado. Es importante llamar la atención, sobre la posibilidad de desarrollar la distribución logística intracomunitaria de materias primas, insumos y bienes semiterminados, con el fin de almacenar estos bienes para su posterior consumo o para reventa a terceros, dentro del territorio aduanero comunitario. En este último aspecto, radicaría la diferencia con los depósitos aduaneros industriales para perfeccionamiento activo, que sólo permiten su utilización por parte de su titular para transformar, procesar o ensamblar bienes. Por otra parte, en cuanto a la eficiencia en la cadena de suministro para los importadores, y al límite del tiempo de permanencia de las mercancías en los depósitos aduaneros de cada país Andino, esta figura es relativamente similar en cada país, por tener el mismo plazo de duración con prórrogas (salvo el caso de Bolivia que es de dos años) 7. Por último, con respecto del incremento en el flujo de caja, los depósitos aduaneros en la CAN ofrecen el mismo beneficio de exención de tributos aduaneros en la introducción de mercancías con destino a dichos depósitos y por el mismo plazo de duración. En el caso de distribución logística interna, la anterior medida permitiría diferir los costos de tributos aduaneros hasta cuando se importen las mercancías al resto del territorio nacional de cada país miembro. 7 Existen otros factores que determinan la eficiencia de la cadena de suministro para los importadores, tales como: (i) el nivel de eficiencia de las aduanas en las zonas primarias aduaneras de cada país en relación con el ingreso y la salida de mercancías que van o vienen de un depósito aduanero; y (ii) la infraestructura vial. Dado que estos factores se apartan del ámbito legal, no serán parte del presente análisis.
2. Regímenes aduaneros de perfeccionamiento activo: la admisión temporal para perfeccionamiento activo y la reposición con franquicia 2.1 La admisión temporal para perfeccionamiento activo (ATPA) Definición. De conformidad con la Decisión 671, la admisión temporal para perfeccionamiento activo es el régimen aduanero que permite el ingreso al territorio aduanero comunitario con suspensión del pago de los derechos e impuestos a la importación y recargos aplicables, de mercancías destinadas a ser exportadas luego de haber sido sometidas a una operación de perfeccionamiento, bajo la forma de productos compensadores 8. Es de anotar que mientras la Comunidad Andina se constituye en territorio aduanero comunitario, las referencias hechas en esta Decisión como territorio aduanero comunitario, deberán considerarse para el territorio aduanero nacional del país miembro 9. En cuanto a las operaciones de perfeccionamiento activo, la Decisión 671 las define como ( ) aquellas en las que se produce: (a) la transformación de las mercancías; (b) la elaboración de las mercancías, incluidos su montaje, ensamble y adaptación de otras mercancías; y (c) la reparación de mercancías, incluidas su restauración o acondicionamiento 10. La figura de la maquila ha quedado bajo la definición anterior y exige que la titularidad de las materias primas e insumos extranjeros y demás productos sujetos a perfeccionamiento activo, se radiquen en cabeza del contratante de la maquila y no en cabeza del maquilador. 8 DECISIÓN 671, artículo 39. El artículo 1º de la misma Decisión, define los productos compensadores así: aquellos productos obtenidos como resultado de la transformación, de la elaboración o de la reparación de mercancías cuya admisión bajo los regímenes de perfeccionamiento activo o pasivo haya sido autorizada. 9 Ibid., artículo 60. 10 Ibid., artículo 39. El artículo 1º de la misma Decisión, contiene las siguientes definiciones legales: ELABORACIÓN: es el proceso por el cual las mercancías se incorporan en la fabricación de una nueva mercancía. TRANSFORMACIÓN: es el proceso por el cual las mercancías cambian la forma o la naturaleza, convirtiéndose en otra mercancía de características o índole diferente de la primera. REPARACIÓN, RESTAURACIÓN O ACONDICIONAMIENTO: todo proceso que tenga por objeto eliminar los defectos de funcionamiento, los daños materiales sufridos o le dé cierta condición o calidad a la mercancía admitida.
Además, es de anotar que bajo el ATPA, se podrá ingresar bienes de capital siempre y cuando la legislación nacional de cada país miembro así lo contemple 11. La Decisión tiene la siguiente definición de los bienes de capital: máquinas y equipos susceptibles de depreciación, que intervienen en forma directa en una actividad productiva sin que este proceso modifique su naturaleza. Las mercancías incluidas en los ítems que comprenden la suma de las categorías 410 Bienes de capital (excepto el equipo de transporte) y 521 equipo de transporte industrial, de la Clasificación por Grandes Categorías Económicas, definidas con referencia a la CUCI, Revisado 3 de Naciones Unidas 12. Esta posibilidad de ingresar bienes de capital bajo ATPA y por la forma como quedó redactado este punto en la Decisión 671, daría a entender que los bienes de capital pueden ser objeto de un proceso de perfeccionamiento activo y a la vez, parte de dicho proceso. Al respecto, el artículo 39, numeral 4 de la Decisión 671, establece: Podrán ingresar bienes de capital bajo el régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo, siempre que la legislación nacional de cada país miembro así lo determine. En los antecedentes de la negociación de la Decisión 671, los países miembros con excepción de Colombia, manifestaron que los bienes de capital sólo fueran objeto de reparación, restauración o acondicionamiento y no parte de un proceso de perfeccionamiento activo. Como se verá en el análisis comparativo, Colombia posee el régimen del Plan Vallejo de bienes de capital en los artículos 173 (c), sólo para el sector agrícola, y 174 del Decreto Ley 444 de 1967, que se verían afectados en el caso de que el País hubiera aceptado las pretensiones de los demás países andinos miembros. Al final, el texto del numeral 4 del artículo 39 quedó abierto, es decir, no objeta la posibilidad de que los bienes de capital puedan ser objeto de un perfeccionamiento activo ni tampoco, objeta la posibilidad de que puedan 11 Ibid. 12 Ibid., artículo 2.
formar parte de él. Sin embargo, la tendencia de los otros tres países miembros es que los bienes de capital no entren a formar parte de un proceso de perfeccionamiento activo y así podría quedar redactado en el Código Aduanero Andino que reglamentará los regímenes aduaneros que la Decisión 671 pretende armonizar. Por tal motivo, Colombia decidió en forma prudente, no acogerse al régimen de admisión temporal para perfeccionamiento activo (ATPA), de la Decisión 671 y en consecuencia, el régimen de importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital, el régimen del Plan Vallejo de los artículos 172, 173 (b) y 173 (c), sólo para el sector agrícola, y 174 del Decreto Ley 444 de 1967, lo mismo que el régimen de importación temporal para procesamiento industrial, seguirán siendo regulados bajo la normatividad aduanera colombiana hasta nueva orden. Otros comentarios adicionales del ATPA bajo la Decisión 671: (i) No puede incluirse bienes auxiliares en el proceso productivo tales como lubricantes, combustibles o cualquier otra fuente energética, cuando su función sea generar calor o energía. Tampoco puede incluirse los repuestos y útiles de recambio, cuando no están materialmente incorporados en el producto final y no son utilizados directamente en el producto para exportar. Sin embargo, cuando las mercancías anteriores sean en sí mismas, parte principal de un proceso productivo, podrán acceder a este régimen. (ii) El solicitante debe estar establecido en el territorio aduanero comunitario. (iii) Las autoridades aduaneras podrán autorizar el cambio de régimen a la importación para el consumo de aquellas materias primas y demás productos de importación, sin haber sido sometidos a operaciones de perfeccionamiento activo con el pago de los tributos aduaneros correspondientes. (iv) Los bienes en admisión temporal para perfeccionamiento activo, podrían permanecer bajo este régimen por un plazo hasta de 12 meses contados a partir de su levante que podrá ser prorrogado por una sola vez, aunque los países miembros podrán establecer plazos mayores. Es de anotar que la
Decisión no habla de un término para la prórroga, aunque sí establece que sólo sea por una sola vez. 2.2 La reposición de mercancías con franquicia (RCF) Definición. De conformidad con la Decisión 671, la reposición de mercancías con franquicia es el Régimen aduanero que permite importar, con exoneración de los derechos e impuestos a la importación y recargos con excepción de las tasas aplicables, mercancías idénticas o similares por su especie, calidad y sus características técnicas, a las que estando en libre circulación, hayan sido utilizadas para obtener mercancías exportadas previamente con carácter definitivo 13. Algunas características importantes del RCF: (i) El solicitante debe estar establecido en el territorio aduanero comunitario y podrá ser una persona natural o jurídica. (ii) Se podrá expedir certificados oficiales de reposición a las personas a quienes se les haya autorizado este régimen por la misma cantidad de mercancías idénticas o similares utilizadas en el proceso productivo de los bienes exportados. Estos certificados serán emitidos por la autoridad competente dentro del plazo que se establezca en las legislaciones nacionales de los países miembros. (iii) Estos certificados oficiales de reposición podrán ser transferibles a un tercero cuando así conste en la autorización. (iv) En el proceso productivo, no puede incluirse bienes auxiliares tales como lubricantes, combustibles o cualquier otra fuente energética. 13 Ibid., artículo 40.
(v) Las mercancías importadas bajo este régimen, son de libre disponibilidad y en el caso de que se exporten en forma de productos compensadores 14 en una operación de perfeccionamiento activo, podrán ser objeto de nuevo beneficio. (vi) Para acogerse a los beneficios del régimen de reposición de mercancías con franquicia (RCF), la declaración de exportación de los productos compensadores deberá presentarse dentro del plazo de un año que se computará a partir de la fecha del levante de las mercancías importadas para consumo 15. Es importante mencionar que a diferencia del ATPA, en el régimen de RCF no se autoriza a los Estados miembros, regular un plazo diferente o mayor. 2.3 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos VENEZUELA Admisión temporal para perfeccionamiento activo (ATPA): se conoce con el mismo nombre y es de poca utilización por falta de apoyo gubernamental. Alcance del procesamiento activo: materias primas e insumos (MP&I). Comprende bienes semiterminados o usados para remanufactura. No existe evidencia de que incluya ATPA para bienes de capital. Duración: 12 meses prorrogables excepcionalmente por el Ministerio de Hacienda, según cada caso. Importación de Productos Terminados (PT): sí se permite de forma excepcional. Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica. Garantía: por el valor de los tributos aduaneros que se dejen de pagar. Reposición con franquicia arancelaria (RCF): las exportaciones deben realizarse dentro de los 12 meses anteriores a la solicitud, y las mercancías en 14 Ibid., artículo 2. Define los productos compensadores así: ( ) obtenidos como resultado de la transformación, de la elaboración o de la reparación de mercancías cuya admisión bajo los regímenes de perfeccionamiento activo o pasivo haya sido autorizada. 15 Ibid., artículo 36. Importación para consumo es la misma importación definitiva, es decir, aquella importación para libre circulación en donde se han pagado previamente todos los tributos aduaneros correspondientes.
reposición deberán importarse dentro de seis meses continuos, contados a partir de la fecha de autorización. Esta figura es de poca utilización, debido a la falta de promoción gubernamental. Esta figura admite reponer no sólo materias primas e insumos, sino también partes, componentes y semimanufacturas. COLOMBIA ATPA: existen tres tipos: (i) importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital; (ii) importación temporal en desarrollo de sistemas especiales de importación-exportación (Plan Vallejo), artículos 172, 173 (b) y (c), este último sólo para el sector agrícola, y 174 del Decreto Ley 444 de 1967; (iii) importación temporal para procesamiento industrial; y (iv) importación para transformación y ensamble con destino a terceros países. Alcance del procesamiento activo: materias primas e insumos (MP&I), y bienes de capital. Podría eventualmente incluir partes, componentes y semiterminados. También podría comprender bienes usados para remanufactura, pero en la medida en que estén destinados a su exportación. Duración: importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital, hasta seis meses. Se establece la posibilidad de plazos superiores hasta de un año, previa autorización de la DIAN. Importación bajo el Plan Vallejo: para el caso de materias primas (artículo 172 del Decreto Ley 444 de 1967), se establece un plazo general de18 meses para demostrar el 70% del compromiso de exportación, y 12 meses más, para demostrar el 30% restante, para un total de 30 meses. Importación temporal para procesamiento industrial: el plazo será fijado según el tipo de proyecto presentado a la DIAN. Importación del Producto Terminado (PT): para los primeros dos regímenes, se permite excepcionalmente y con causas justificadas, pagando los tributos aduaneros respectivos. Dependiendo del tipo de programa, se pagará adicionalmente una sanción. Ejemplo: el Plan Vallejo de materias primas del artículo 172 del Decreto Ley 444 de 1967. Para el caso del régimen de
(identificar antes de poner la sigla) (IT), para procesamiento industrial, debe exportarse como mínimo el 30% de los bienes finales resultantes de la transformación. Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica. Garantía: en la actualidad, sólo se exige para las IT para perfeccionamiento activo de bienes de capital. Para el caso de IT bajo el Plan Vallejo, ya no se requiere garantía. En el caso de las IT para procesamiento industrial, se requiere garantía, aunque podría ser la misma que el titular tenga para garantizar su calificación de usuario altamente exportador (ALTEX). RCF: se le conoce como Plan Vallejo junior. La solicitud debe realizarse dentro de los 12 meses anteriores a las exportaciones, y las importaciones que sirvan como antecedente para solicitar la reposición, deberán haberse realizado dentro de los 24 meses anteriores a la solicitud (siempre antes que las exportaciones). Además de materias primas e insumos, esta figura admitiría también la reposición de partes, componentes y semimanufacturas. ATPA: tiene el mismo nombre. PERÚ Alcance del procesamiento activo: todo tipo de MP&I. Podría incluir semimanufacturados, pero no comprende bienes de capital. Duración: por el plazo que solicite el beneficiario, hasta 24 meses en total. Importación de PT: sí de forma excepcional, porque prima la exportación de los mismos. Nota: este régimen se puede finalizar con el envío del producto terminado a las zonas francas o a los Centros de Exportación, Transformación, Industria, Comercio y Servicios (CETICOS). Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica. Garantía: por el 100% de los tributos que se hayan dejado de pagar.
RCF: para acogerse a este Régimen, la declaración de exportación deberá presentarse en el plazo de un año, contado a partir de la fecha de la declaración de importación que sustente el ingreso de la mercancía por reponer. La importación de mercancías con franquicia deberá efectuarse en el plazo de un año, contado a partir de la fecha de emisión del Certificado de reposición. ECUADOR ATPA: se conoce con el mismo nombre. Alcance del procesamiento activo: la ley ecuatoriana no tiene una definición expresa de mercancías extranjeras que puedan acogerse a este régimen. Algunos tratadistas afirman que los bienes de capital podrían ingresar temporalmente a Ecuador, para hacer operaciones vinculadas al régimen 16. Duración: 90 días prorrogables por una sola vez hasta por 180 días. Importación de PT: sí se permite, pero de forma excepcional y previamente justificada ante la Corporación Aduanera Ecuatoriana, porque prima su exportación. Beneficiarios: cualquier persona natural o jurídica. Garantía: por el 120% de los tributos que se hayan dejado de pagar. RCF: la importación para reposición con franquicia arancelaria deberá efectuarse dentro del plazo de seis meses, contados a partir de la fecha de la aceptación de la declaración aduanera original de la importación de las mercancías por reponer. Nota: este régimen no excluye el pago de las tasas por servicios aduaneros. BOLIVIA ATPA: tiene el nombre de Régimen de Internación Temporal para Perfeccionamiento Activo (RITEX). Alcance del procesamiento activo: todo tipo de MP&I. Comprende semimanufacturados, pero no se incluyen bienes de capital, comestibles y lubricantes. 16 MORA MARÍN, José Alberto. Los Regímenes Aduaneros. Proyecto de cooperación UE-CAN. Lima: 2007, p. 131.
Duración: hasta 180 días. Importación de PT: sí de forma excepcional, porque prima la exportación de los mismos. Beneficiarios: cualquier empresa industrial. RCF: es similar al caso de Perú. Con base en el anterior análisis, se puede destacar lo siguiente: En materia de admisiones temporales para perfeccionamiento activo (ATPA): Este régimen es similar en todos los países con respecto de los bienes que puedan ser sometidos a perfeccionamiento activo, a su orientación exportadora y al domicilio comunitario andino a donde deben pertenecer las empresas o los empresarios beneficiarios. Sin embargo, el ATPA presenta diferencias en cuanto a los plazos para el perfeccionamiento activo en todos los países, y es el régimen colombiano el que presenta el plazo más amplio para el procesamiento activo de materias primas y la posterior exportación de los productos compensadores. Por otra parte, en cuanto a la inclusión de bienes de capital como parte del proceso de perfeccionamiento activo y con exclusión de tributos aduaneros, la norma aduanera colombiana es la única que de forma expresa, permitiría la inclusión de dichos bienes y bajo dos modalidades: importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital y Plan Vallejo de los artículos 173 (c), sólo para el sector agrícola, y 174 del Decreto Ley 444 de 1967. Por último, en cuanto a la exportación del producto terminado compensador, la regla general en los países andinos es que siempre debe exportarse hacia terceros países y no admite remisiones a zona franca, salvo los casos peruano y colombiano que sí lo permiten.
Por todo lo expuesto, aunque la Decisión 671 deja abierta la posibilidad de que los bienes de capital puedan formar parte de un proceso de perfeccionamiento activo, los países andinos distintos a Colombia pretenden que hacia el futuro, estos bienes sólo estén sujetos a un proceso de perfeccionamiento activo y más concretamente a un proceso de reparación, restauración o acondicionamiento y es muy probable, que así lo intenten plasmar en el Código Aduanero Andino. Esta posición va en contra de lo dispuesto en el Convenio de Kyoto que no prohíbe que los bienes de capital puedan hacer parte de un proceso de perfeccionamiento activo. No sobra recordar que por la Decisión 618, la Comunidad Andina debe tener en cuenta los principios y recomendaciones del Convenio de Kyoto. En materia de la reposición con franquicia (RCF): En su esencia, esta figura es similar en los cinco países, con excepción del plazo para acogerse a sus beneficios. Colombia es el país que presenta mayor plazo con respecto de las importaciones que sirvan como antecedente para solicitar la reposición: 24 meses con anterioridad a la solicitud de reposición. 3. Importación temporal para reexportación en el mismo estado 3.1 Definición. De conformidad con la Decisión 671, la importación temporal para reexportación en el mismo estado (ITRME), se define como el régimen aduanero que permite la introducción al territorio aduanero de determinadas mercancías importadas con suspensión total o parcial del pago de los derechos e impuestos a la importación y recargos, para ser reexportadas en un plazo determinado sin experimentar modificación alguna, con excepción de la depreciación normal originada por el uso que se haya hecho de las mismas 17. Algunas características importantes de esta figura bajo la Decisión 671: 17 Decisión 671, artículo 38.
(i) La Decisión deja a los países miembros, los casos y los requisitos en los cuales se podrá conceder la ITRME, incluidos los bienes que pueden ser cubiertos bajo este régimen. La Decisión deja en claro que los bienes que sean cubiertos bajo este régimen, deben ser debidamente individualizados e identificados por medio de seriales, marcas u otras señales que permitan su reconocimiento. (ii) La Decisión permite que las autoridades aduaneras, a solicitud del beneficiario del régimen, autoricen la transferencia del beneficio del régimen de admisión temporal a otra persona que cumpla con las condiciones previstas y se haga cargo de las obligaciones aduaneras adquiridas por el beneficiario inicial. (iii) Sin perjuicio de que algún país miembro establezca un plazo mayor, los bienes bajo ITRME podrán permanecer bajo dicho régimen, durante un plazo de seis meses contados a partir de su levante y puede prorrogarse una vez. (iv) Podrá acogerse bajo ITRME, los accesorios, partes y repuestos que no se importen en el mismo embarque para bienes de capital admitidos temporalmente, siempre y cuando se importen dentro del plazo del régimen. (v) Las autoridades aduaneras de cada país miembro, podrán exigir la constitución de una garantía por los tributos aduaneros suspendidos y con excepción de las tasas aplicables. (vi) Las autoridades aduaneras podrán exigir el pago de los tributos aduaneros y recargos aplicables, de acuerdo con la legislación nacional de cada país miembro. 3.2 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos
VENEZUELA Bienes sujetos a importación temporal para reexportación en el mismo estado (ITRME): existe un listado de bienes establecido por el Gobierno nacional y que revisa periódicamente. Duración: tiene un término de hasta 12 meses. Aspectos tributarios: exención total de tributos aduaneros (arancel e IVA). embargo, se aplica la tasa por servicios de aduana. Sin Observaciones: (i) El listado del Gobierno se refiere a bienes de capital destinado para ejecución de proyectos que se ha entendido que pueden ser públicos y privados, pero no se extienden a cualquier sector de la economía, incluido el de servicios. (ii) En Venezuela, la depreciación se acepta como una forma de reducir el valor base de liquidación al momento de pagar los tributos aduaneros en la nacionalización de los bienes. COLOMBIA Bienes sujetos a ITRME: la normatividad aduanera establece un amplio listado de bienes, en especial, maquinaria, equipos, sus partes y repuestos. Este régimen establece dos modalidades según el plazo: corto y largo que se explican a continuación. Duración: en importaciones temporales a corto plazo, la admisión temporal es de hasta 12 meses. En importaciones temporales a largo plazo, la admisión temporal es de hasta cinco años (con posibilidad de mayor tiempo, previo permiso de la DIAN, pero todos los tributos deberán pagarse al quinto año). Aspectos tributarios: en las importaciones temporales a corto plazo, hay exención total de arancel e IVA. Si el importador decide nacionalizar, pagará los tributos aduaneros respectivos, vigentes a la fecha de la nacionalización. En las importaciones temporales a largo plazo, se paga el valor total de los tributos (arancel e IVA), en forma semestral. Observaciones: (i) No se tiene en cuenta equipos y sus partes para el sector de servicios, porque el Gobierno tiene una definición legal de bien de capital que implica procesamiento industrial, lo cual difícilmente deja espacio para la prestación de servicios exportables. (ii) No acepta la depreciación como una forma de reducir el valor base de liquidación, en el caso de tener que pagar tributos al momento de la nacionalización.
PERÚ Bienes sujetos a ITRME: existe un listado de bienes establecido por el Gobierno peruano. Plazo: existe un sólo término sin prórroga que es de 12 meses (salvo casos especiales como la importación de equipos para obras públicas). Existe autorización automática con la sola presentación de la solicitud de importación temporal. Aspectos tributarios: exención total de tributos aduaneros (arancel e IVA). Observaciones: (i) No se tiene en cuenta equipos y sus partes para el sector de servicios. (ii) Tampoco se acepta la depreciación como una forma de reducir el valor base de liquidación, en caso de tener que pagar tributos al momento de la nacionalización. ECUADOR Bienes sujetos a ITRME: en la normatividad ecuatoriana, no existe un listado restrictivo de bienes de capital sobre los cuales pueda aplicarse este régimen de admisión temporal. Por lo tanto, en principio, existe libertad para importar bienes de forma temporal para su reexportación en el mismo estado. Duración: seis meses prorrogables por seis meses más. Determinados bienes de capital destinados a proyectos especiales o a obras públicas, pueden tener un mayor plazo de duración temporal. Aspectos tributarios: exención total de tributos aduaneros (arancel e IVA). Es de anotar que en Ecuador, la norma establece que aún en caso de reexportarse bienes de capital, se causarán tributos aduaneros (arancel e IVA), las tasas aduaneras y las contribuciones FODINFA y CORPEI sobre la base del valor aduanero CIF inicial del bien de capital, menos la depreciación generada por el tiempo de permanencia de dicho bien en Ecuador. Observaciones: (i) No se tiene en cuenta el sector servicios. (ii) Admite la depreciación de los bienes de capital, aplicando las normas tributarias en materia del impuesto sobre la renta, como forma de reducir el valor base de liquidación, en caso de tener que pagar tributos al momento de nacionalizar o reexportar. (iii) Se debe constituir garantía por el 120% de los tributos aduaneros. BOLIVIA
Bienes sujetos a ITRME: el artículo 163 del Decreto Supremo 25870 de 2000 (reglamento a la Ley General de Aduanas), establece un listado de bienes que pueden importarse bajo esta modalidad, entre los cuales se encuentran la maquinaria industrial para el sector minero y petrolero, y las aeronaves. Es de anotar que este listado es similar al listado colombiano para la importación temporal de bienes a corto y largo plazo. El artículo 164 del Decreto Supremo 25870 de 2000, permite la importación de otros tipos de bienes, en la medida en que estén destinados a la producción de bienes y servicios en el País y previa autorización de las Aduanas de Bolivia. En este evento, el término de permanencia es hasta de un año. Duración: el plazo es de 90 días prorrogables por otros 90 más, y en casos especiales, la Aduana Nacional de Bolivia puede prorrogar el plazo hasta un año. Para el caso de maquinaria para el sector de exploración y extracción hidrocarburífero, el plazo de importación temporal será el mismo plazo de los respectivos contratos. Aspectos Tributarios: exención total de tributos aduaneros. Observaciones: se incluye el sector servicios. De lo anterior, se puede observar que este régimen es similar en los cinco países, en cuanto a la posibilidad de importar bajo ITRME, un listado determinado de bienes, entre los cuales se encuentran los bienes de capital, aunque algunos países tienen listados de bienes más restrictivos que otros. Sin embargo, en países como Ecuador y Bolivia, sus Gobiernos tienen un margen de discrecionalidad suficiente para autorizar el ingreso de bienes de capital adicionales a los listados ya establecidos. Sobre las diferencias de la aplicación de este régimen en los distintos países, se puede destacar lo siguiente: Ecuador es el único país que exige el pago de tributos y tasas aduaneras por la reexportación de bienes de capital. Colombia, por su parte, es el país que más plazo contempla para las importaciones temporales de bienes de capital (cinco años en las importaciones temporales a largo plazo), aunque en este tipo de importaciones se pagan los tributos
aduaneros en cuotas semestrales durante el tiempo de permanencia de los bienes en el País. Por otra parte, es interesante destacar que la Decisión 671 no hace listados de bienes que pudieran estar sujetos al régimen de ITRME, porque deja este tema a las regulaciones aduaneras de cada país miembro. Por lo tanto, aunque la Decisión permite la importación de partes y repuestos, y contempla una definición amplia de bienes de capital, estos beneficios se podrían quedar en la letra, porque prima la regulación interna de cada país miembro. Otro aspecto importante de la Decisión 671, es el establecimiento de un plazo mínimo de seis meses que puede ser prorrogado por otro término igual y que dicho plazo y su prórroga, pueden ser ampliados por los países miembros. Los anteriores aspectos de la Decisión 671 le dan armonía al régimen de ITRME en la Subregión. Sin embargo, quedan distorsiones internas como el amplio plazo colombiano y la amplia discrecionalidad en Ecuador y Bolivia para determinar qué bien puede entrar o no, bajo este régimen. Por lo tanto, es importante preguntarse, si una regulación obligatoria en el área de la CAN, que contemple un plazo máximo de importación temporal (como el caso colombiano), y el derecho de importar bienes de capital, partes y repuestos (a partir de la definición propuesta por la Decisión 671), pudieran contribuir a una mayor armonización del régimen de ITRME en el área de la CAN. 4. Zonas Francas 4.1 Definición. De acuerdo con la Decisión 671, las zonas francas son una parte del territorio de cada país miembro, en donde las mercancías que le son introducidas, se consideran como si estuvieran fuera del territorio aduanero con respecto de los impuestos y derechos de importación. Existen diversas clases de zonas francas. Para efectos de este estudio, sólo se contemplan dos tipos de zonas francas: Zonas Francas industriales de bienes y servicios y Zonas Francas comerciales de bienes. También existen las Zonas
Francas de servicios, pero como ellas no están incluidas en la Decisión 671, no son parte del presente análisis. 4.2 Análisis de este régimen en los cinco países Andinos VENEZUELA Usuarios de Zonas Francas: en Venezuela, existen tres tipos: industriales, comerciales y de servicios. De estas últimas, se destaca que no pueden desarrollar actividades médicas, odontológicas o turísticas. Aspectos aduaneros: la introducción de bienes a zona franca, provenientes del resto del territorio nacional o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel. Es de anotar que en Venezuela, no existe la extensión de zonas francas. Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: sí existe. Aspectos tributarios: los usuarios están exentos del impuesto sobre la renta durante 10 años, con posibilidad de extenderse con la autorización previa del Gobierno. No se causa IVA entre usuarios, salvo en venta de bienes o servicios entre Usuarios de Zona Franca (UZF), con empresas o personas del resto del territorio aduanero nacional (TAN). Observaciones: (i) En Venezuela, hay poca utilización de las zonas francas. Por estar prioritariamente destinadas a mercados externos, se exige a mediano plazo que los usuarios obtengan mayores ingresos por ventas a mercados externos que por ventas al mercado local 18. (ii) La OMC al revisar las políticas comerciales del País, no hizo recomendaciones para el desmonte de la exención en renta a los usuarios de zona franca, debido posiblemente a que no han habido denuncias por parte de los países miembros y por la poca eficacia de las zonas francas como incentivo de impulso a la producción y exportación de productos de este País al exterior. COLOMBIA Usuarios de Zonas Francas: son de tres clases: industriales, comerciales y de servicios. 18 De la definición de zona franca en la Ley de Zonas Francas de Venezuela, se determina su establecimiento condicionado a un requisito de desempeño exportador: Se entenderá por zonas francas el área de terreno que esté físicamente delimitada sujeta a un régimen fiscal especial establecido en la presente Ley, en la cual personas jurídicas autorizadas para instalarse a los efectos de esta Ley, se dediquen a la producción y comercialización de bienes para la exportación, así como a la prestación de servicios vinculados con el comercio internacional.
La calificación de usuario industrial y la de usuario comercial, son calificaciones excluyentes, es decir, un usuario industrial no puede ser usuario comercial de zona franca. En la práctica, esto implica que un usuario industrial de bienes no puede almacenar bienes finales propios o de terceros dentro de una zona franca, porque se entiende que sólo puede almacenar productos en proceso o materias primas para realizar sus labores industriales. Aspectos aduaneros: introducción de bienes a zona franca del resto del territorio nacional o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel. En Colombia, sí existe la posibilidad de que haya extensiones de zonas francas en determinados lugares como fábricas (que se denominan zonas francas permanentes especiales). Este beneficio se restringe al cumplimiento de requisitos de inversión nueva (US 38 millones aproximadamente), y la generación de nuevos empleos directos (150). Por cada US 6 millones aproximadamente de nueva inversión adicional, el requisito de empleo se podrá reducir en un número de 15, sin que en algún caso, el total de empleos sea inferior a 50. Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: sí existe, pero debe originarse desde zona franca. No existe la posibilidad contraria, es decir, que se origine por fuera del resto del territorio aduanero nacional. Aspectos tributarios: a partir del año 2007, se terminó la exención en renta para los usuarios industriales de bienes y/o de servicios por ventas hacia mercados externos. A partir de 2007, la tarifa del impuesto de renta se redujo al 15% para este tipo de usuarios. Se causa IVA, salvo el caso de venta de bienes del resto de Colombia a usuarios industriales de bienes y/o de servicios. Tampoco se causa IVA en la venta de bienes entre usuarios industriales. PERÚ Usuarios de zonas francas: personas naturales o jurídicas con una sola calificación de usuario de zona franca, que puede realizar labores comerciales e industriales sin distinción. Aspectos aduaneros: introducción de bienes a zona franca del resto del territorio nacional o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel. No existe la figura de la extensión en zonas francas. Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: existe la posibilidad, pero debe
originarse desde zona franca. Aspectos tributarios: los usuarios de zona franca están exentos del impuesto a la renta. Entre usuarios no se causa IVA, salvo venta de bienes o servicios entre usuarios de la ZF con empresas o personas del resto del territorio nacional. Observaciones: (i) Poca utilización de las zonas francas. (ii) La OMC al revisar las políticas comerciales del País, no hizo recomendaciones de desmonte de la exención en renta a los usuarios de zona franca, posiblemente porque no están condicionadas a un requisito de desempeño exportador y por la poca eficacia de las zonas francas como incentivo de impulso a la producción y exportación de productos de este País al exterior. ECUADOR Usuarios de zonas francas: personas naturales o jurídicas con una sola calificación de usuario de zona franca y que podrán desarrollar actividades industriales, comerciales o de servicios internacionales, según el objeto social que contemplen. Aspectos aduaneros: la introducción de bienes a zona franca del resto del territorio nacional o del resto del mundo no están sujetos a IVA ni arancel. No existe la figura de extensión de zonas francas. Se destaca el carácter de extrema extraterritorialidad de las zonas francas, hasta el punto incluso, de que las mercancías que ingresan a zona franca ecuatoriana no están sujetas a control aduanero, lo cual dificulta el reconocimiento del verdadero origen de las mercancías obtenidas por transformación dentro de la zona franca 19. Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: existe la posibilidad pero debe originarse desde zona franca. El control aduanero sólo se daría cuando los bienes se encuentren en procesamiento parcial dentro del territorio ecuatoriano 20. Aspectos tributarios: los usuarios están excluidos del impuesto a la renta, impuesto de promoción municipal, impuesto extraordinario de solidaridad por 20 años (aunque en la actualidad, existe una controversia legal por una contradicción aparente con el Código Tributario, porque en la reforma tributaria de 2001, no se incluyó la exención en renta para los usuarios de zona franca). Entre los usuarios no se causa IVA, salvo venta de bienes o servicios entre usuarios de la ZF con empresas o personas del resto del territorio nacional. 19 MORA MARÍN, José Alberto. Op. Cit., p. 135. 20 Ibid., p. 136.
Observaciones: (i) Poca utilización de las zonas francas. (ii) La OMC al revisar las políticas comerciales del País, no hizo recomendaciones de desmonte de la exención en renta a los usuarios de zona franca, posiblemente porque no están condicionadas a un requisito de desempeño exportador y por la poca eficacia de las zonas francas como incentivo de impulso a la producción y exportación de productos de este País al exterior. BOLIVIA Tipos de zonas francas: en Bolivia, se habla de dos regímenes: zonas francas comerciales y terminales de depósitos (ZOFRACOT), y Zonas Franca industriales (ZOFRAIN). Son áreas de terreno delimitadas en donde las empresas que operan en estas zonas en calidad de usuarios de ellas, podrán realizar labores industriales o comerciales, según el caso. Aspectos aduaneros: introducción de bienes a zona franca del resto del territorio nacional o del resto del mundo, no están sujetos a IVA ni arancel. En la práctica, no hay extensión de zonas francas. Procesamiento parcial por fuera del territorio nacional: existe la posibilidad, pero debe originarse desde ZOFRAIN. Aspectos tributarios: al aplicar el principio de segregación aduanera y fiscal establecido en la Ley 1489, el Decreto Supremo 23565 del 22 de julio de 1993 establece el siguiente tratamiento tributario especial: (i) Suspensión del 100% del pago del Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a los Consumos Específicos, Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados y del Gravamen Arancelario, para todas las mercancías internadas en zonas francas. (ii) Exención del 100% del Impuesto al Valor Agregado, del Impuesto a las Transacciones y del Impuesto a las Transferencias Municipales, para las ventas, transacciones y transferencias que se realicen dentro de la zona franca. (iii) Exención del 100% de los tributos municipales (tasas y patentes). Los Municipios establecen las condiciones de la exención, en ejercicio de sus atribuciones reconocidas en la Constitución Política del Estado. Los Tributos que se deben pagar son los siguientes: (i) Impuesto a las Utilidades de las Empresas sobre las remesas de utilidades al exterior. (ii) Impuesto a la Propiedad Inmueble y de Vehículos Automotores. (iii) Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado que grava la remuneración de las personas que prestan servicios dentro de la zona franca.