ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO/ Improcedencia/ no es la vía para solucionar los conflictos que se presenten entre los moradores o propietarios de un Conjunto Residencial/ Diferencia entre negar la acción y declararla improcedente. En el caso materia de estudio, la acción de cumplimiento no es la vía para solucionar los conflictos que se presenten entre los moradores o propietarios de un Conjunto Residencial, puesto que la ley 675 de 2001, que regula el régimen de propiedad horizontal, determina otros mecanismos a los cuales se puede acudir, señalando expresamente en el artículo 58 que se podrá acudir al Comité de Convivencia o a Mecanismos alternos de solución o a la Jurisdicción ordinaria de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II del Título XXII del Código de Procedimiento Civil. De otra parte, no obra prueba en el plenario que permita vislumbrar que se esté ante un peligro grave e inminente por parte de quien ejercita la acción de cumplimiento, para que excepcionalmente pudiese acudir a esta vía. ( ) Así las cosas, y de conformidad con lo probado y analizado, la Sala procederá a REVOCAR el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, puesto que no había lugar a negar la acción, sino declarar IMPROCEDENTE la acción impetrada. REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Popayán, dos (02) de diciembre de dos mil once (2011). Magistrado Ponente: NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ Expediente 2011-00271-01 Actor NELLY SANCHEZ SALAZAR Demandado SECRETARIA DE GOBIERNO DE SANTIAGO DE CALI Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 28 de septiembre de 2011, proferida por el Juzgado Cuarto
Administrativo del Circuito de Popayán, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de acción de cumplimiento. I. ANTECEDENTES 1. La Demanda. La señora NELLY SÁNCHEZ SALAZAR obrando a nombre propio, mediante escrito que correspondió por reparto al Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, solicitó en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 Superior y desarrollada por la Ley 393 de 1.997, para que la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad de la Alcaldía de Santiago de Cali le de cumplimiento al Art. 8 de la Ley 675 de 2001. 2. Hechos Como fundamento de sus pretensiones la parte actora expuso en síntesis los siguientes presupuestos fácticos: El Consejo de Administración del Conjunto Residencial Torres de Sotavento ubicado en la ciudad de Santiago de Cali, en reunión realizada el 16 de abril de 2011 decidió no renovar el contrato de prestación de servicios de administración celebrado con la empresa VRP Ingeniería Ltda., persona jurídica representada legalmente por la señora ROSE MARY BARRERA SUAREZ, por incumplimiento y extralimitación de funciones y violación de la Ley 675 de 2001 y del Reglamento del Conjunto Residencial, siendo notificada de esta decisión el 18 de abril y por lo tanto se procedió a elegir al señor GABRIEL QUIROGA MAYORGA como Administrador del citado Conjunto Residencial. El 18 de abril de 2011, con radicado No 114425 se solicitó a la Secretaría de Gobierno convivencia y Seguridad de la Alcaldía de Santiago de Cali la inscripción y certificación de la representación legal del Conjunto Residencial para el señor GABRIEL QUIROGA MAYORGA, presentando el Acta de Consejo de Administración No 03 de abril 16 de 2001 debidamente suscrita, en la que consta la no renovación del contrato de prestación de servicios de administración a la empresa VRP Ingeniería Ltda. y la elección del nuevo Administrador con el documento de aceptación de cargo, además anexó la copia del acta de Asamblea General Ordinaria realizada el 4 de abril en la que fueron elegidos los nuevos miembros del Consejo de Administración. El 25 de abril de las calendas, el Técnico Operativo de la Oficina de Personas Jurídicas le informó verbalmente al Administrador del conjunto que la señora Rose Mary Barrera Suárez había solicitado un concepto jurídico y que la solicitud de inscripción de la representación legal sería tramitada cuando se respondiera la consulta. 2
El 18 de mayo por oficio 4161104211 el mismo funcionario citó al señor Gabriel Quiroga para que recogiera los documentos radicados el 18 de abril, al haberse presentado por parte de los moradores del conjunto residencial, escritos con información contradictoria, lo que evidenciaba un conflicto interno que debía ser dirimido por el Comité de Convivencia o por un Juez de la República. Indica la actora que la Secretaria de Gobierno, Convivencia y Seguridad actúo por fuera del ámbito de su competencia y de los fines otorgados por el Art. 8 de la Ley 675 de 2001 y que además se negó a realizar la inscripción, incumpliendo con el deber legal que le impone el citado artículo. Menciona que las decisiones adoptadas por la Asamblea General Ordinaria el 4 de abril no han sido impugnadas y por ende no han sido suspendidas o anuladas por autoridad judicial competente y que la copia del acta del Consejo de Administración debidamente suscrita y que acredita el nombramiento del señor Gabriel Quiroga, en el cargo de Administrador del Conjunto Residencial son prueba suficiente de los hechos, los cuales no han sido tachadas de falsos ante autoridad judicial. 3. Contestación de la demanda (fls. 93 a 98) Mediante apoderado judicial la Entidad demandada contestó la acción constitución interpuesta en su contra. Como argumentos de defensa señaló: Que la Oficina de Personería Jurídica de la entidad accionada observó un conflicto en el trámite de la inscripción del nuevo Administrador del Conjunto Residencial, al haberse radicado documentación por personas con intereses contrapuestos. Es así como, el 25 de mayo de 2011 se radicó derecho de petición ante el Alcalde Municipal por parte de la señora NELLY SÁNCHEZ SALAZAR, al que se le dio el respuesta el 9 de junio de 2011. El 13 de junio de 2011 se radica otra solicitud para inscripción de Administración del Conjunto en la que aportaron Acta de Asamblea del 26 de abril de 2011 con un Quórum del 68.4% de participación y en cuya acta se evidencia la participación de la señora NELLY SÁNCHEZ SALAZAR, quien ejerció como Presidenta de la Asamblea del 4 de abril de 2011; que además, la señora NUBIA ROCIO URIBE, hizo las veces de Secretaria de dicha Asamblea en la que se eligió un nuevo Consejo de Administración, los cuales posteriormente, mediante Acta 3.1 del 16 de mayo de 2011 eligieron a la Firma Administraciones Humberto Gómez Valencia & CIA S. EN S.C. (sic), para que asumiera la Administración del Conjunto Residencial Torres de Sotavento. De esta manera, el Despacho procedió a cumplir con la inscripción del administrador legalmente designado, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales. 3
Menciona la accionada que la Oficina se atemperó a los dispuesto en la Ley 675 de 2001 y que tal como se verifica en los escritos de parte y parte, existe un conflicto donde aparecían dos Consejos de Administración elegidos en diferentes Asambleas y que formalmente en la Asamblea General del 26 de Abril de 2011 se eligió un nuevo Consejo de Administración, quedando el Consejo anterior revocado, razón que motivó la inscripción del Administrador que se designó mediante Acta 3.1 del 16 de mayo de 2011. 4. La Sentencia Apelada. Mediante sentencia de 28 de septiembre de 2011 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán decidió negar las pretensiones de la demanda por no darse los presupuestos o elementos necesarios para la prosperidad de la acción, al considerar que en el caso materia de de estudio la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Santiago de Cali (V), aunque de manera tardía dio cumplimiento a lo fijado por el Art. 8 de la Ley 675 de 2001, por lo que no hay obligación alguna pendiente de ejecutar. 5. El recurso de Alzada. (fls. 184 a 190). La parte actora inconforme con la decisión, dentro del término legal impugna y sustenta el recurso el día 07 de octubre de 2011, impugnación que fuera admitida por auto de 18 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca. Manifiesta la impugnante que no es cierto que la demandada haya dado cumplimiento al Art. 8 de la Ley 675 de 2001, ya que no existe en el expediente ningún acto administrativo o Resolución que indique que la actuación administrativa que se inició el 18 de abril, en cumplimiento de un deber legal para la inscripción de la representación legal del Conjunto Residencial Torres de Sotavento en cabeza del señor Gabriel Quiroga, haya concluido con una decisión de fondo, puesto que la Resolución No 4161.0.210891.2011 de 20 de junio de 2011 o la certificación emitida por la Alcaldía, no dan cuenta de ello. Señala que no se está en presencia de un conflicto entre los residentes, pero que lo que sí existe es una intromisión o injerencia indebida en asuntos que solo a los propietarios les compete y que la Secretaría de Gobierno se ha resistido arbitrariamente a cumplir con el mandato del Art. 8 de la Ley 675 de 2001, exigiendo resolver un conflicto que no existe conforme al Art. 58 de la citada Ley. Por otra parte indica que el 9 de junio la Secretaría de Gobierno aseguró que en el Conjunto Residencial había un conflicto interno y debía ser resulto a través del Comité 4
de Convivencia o de un Juez de la República, situación que no se evidencia en el expediente, sin embargo obra en el expediente documentos que indican que once días después de que la Secretaría de Gobierno afirmó que no había tramitado la inscripción de la representación legal del Conjunto en cabeza del señor Gabriel Quiroga por encontrar un conflicto interno en la Unidad, procede a inscribir a la firma ADMINISTRACIONES HUMBERTO GOMEZ Y COMPAÑÍA S. en C.S. como Administrador y Representante Legal del Conjunto Residencial y fuera de ello no se aportaron documentos que acreditaran la aceptación del cargo por ninguno de los administradores de esa firma. Sostiene que el Acta de la otra Asamblea General realizada el 26 de abril de 2011 celebrada por la señora Rose Mary Barrera no fue publicada a los propietarios y el Consejo de Administración que se eligió en esta Asamblea junto con la Administración se negaron a entregar copia de la misma y que sólo a partir de la publicación empieza a correr los términos para impugnarla, mientras que el Acta de la Asamblea de abril 4 fue publicada en las carteleras del Conjunto Residencial el 12 de abril de 2011 y no hay ningún documento en el expediente que indique que la Asamblea fue impugnada dentro del término previsto en la ley, ni existe sentencia judicial que la haya dejado sin efecto. Por último solicita revocar el fallo del 28 de septiembre de 2011 y ordenar el cumplimiento del deber legal omitido y que en caso de no ser revocada, se declare la nulidad del proceso a partir del auto admisorio de la demanda para de conformidad con el art. 9 de la Ley 393 de 1997 se le imprima el trámite correspondiente a la acción de tutela por encontrarse vulnerados los derechos constitucionales de petición, debido proceso administrativo e igualdad. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL. 1. La competencia. Corresponde a este Tribunal conocer de la presente impugnación al tenor de lo preceptuado por el artículo 3 de la Ley 393 de 1997, por cuanto la parte actora manifiesta tener su domicilio en esta ciudad de Popayán. 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala del Tribunal determinar si el fallo proferido el 28 de septiembre de 2011, a través del cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán negó las pretensiones de la demanda, se encuentra o no ajustado a derecho. 2. Naturaleza y procedencia de la acción de cumplimiento. 5
La acción de cumplimiento establecida en el artículo 87 Superior tiene como finalidad proporcionar a las personas de un instrumento idóneo para exigir de las autoridades públicas y los particulares, cuando se encuentren en ejercicio de funciones públicas, el cumplimiento de los mandatos impuestos por la Ley o lo dispuesto por la Administración en sus propios actos administrativos, en punto a que se pudiese obtener el efectivo cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir que, se trata de una acción tendiente a que la ley y los actos administrativos tengan concreción en la realidad, y no quede su vigencia real y efectiva supeditada a la voluntad particular de la autoridad pública encargada de su ejecución, como señala el H. Consejo de Estado 1. En el mismo sentido se pronunció esa misma Corporación, esta vez con ponencia del H. Consejero, Doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE con fecha 11 de Octubre de 2001 para resaltar no solamente los requisitos que le son propios a la acción de cumplimiento, sino también para señalar el carácter subsidiario que reviste de manera tal que no se convierta en una acción ordinaria más. En efecto, en tal oportunidad discurrió esa Alta Corporación de la manera que sigue: De conformidad con el artículo 87 de la Carta Política, la acción de cumplimiento constituye un mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, que se caracteriza por permitir que se exija judicialmente a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentre claramente previsto en la ley o un acto administrativo. Esta acción ha sido desarrollada por la Ley 393 de 1997, que señala los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, y que esta Corporación, en jurisprudencia 2 reiterada ha resumido así: a.-que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. b. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento (art. 5º y 6º), c. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción y omisión del exigido a cumplir o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8 ) d. No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejercite la acción Siendo así, se dirá que la acción de cumplimiento es el mecanismo constitucional que busca la garantía de los derechos de los administrados cuando éstos dependan de los 1 Sentencia de 23 de marzo de 2.001. Consejero Ponente, Doctor GERMAN AYALA MANTILLA. Expediente ACU-19001-23-31-000-2000-4153-01 2 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 22 de octubre de 1998, Consejero Ponente Dr. Juan de Dios Montes. 6
deberes impuestos a los servidores públicos a través de la ley o los actos administrativos. 3. Análisis del deber jurídico omitido. La interpretación sistemática del artículo 87 de la Constitución y de la Ley 393 de 1997, parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que está contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que ella contenga un mandato que esté a cargo de la autoridad o particular que tenga la obligación jurídica. Con base en lo expuesto, la Sala procede a analizar si la disposición cuyo cumplimiento se reclama establece obligaciones claras o deberes jurídicos omitidos por parte de la entidad demandada. En el sub lite, la parte actora pretende el cumplimiento del artículo 8º de la Ley 675 de 2001 que dispone: ARTÍCULO 8º. Certificación sobre existencia y representación legal de la persona jurídica. La inscripción y posterior certificación sobre la existencia y representación legal de las personas jurídicas a las que alude esta ley, corresponde al Alcalde Municipal o Distrital del lugar de ubicación del edificio o conjunto, o a la persona o entidad en quien este delegue esta facultad. La inscripción se realizará mediante la presentación ante el funcionario o entidad competente de la escritura registrada de constitución del régimen de propiedad horizontal y los documentos que acrediten los nombramientos y aceptaciones de quienes ejerzan la representación legal y del revisor fiscal. También será objeto de inscripción la escritura de extinción de la propiedad horizontal, para efectos de certificar sobre el estado de liquidación de la persona jurídica. En ningún caso se podrán exigir trámites o requisitos adicionales. Pues bien, las personas jurídicas a que se refiere esa normativa serán, de acuerdo con el artículo 4º de la misma, los edificios o conjuntos que se someten al régimen de propiedad horizontal mediante escritura pública registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos y que obtienen la correspondiente inscripción regulada en la norma que se considera incumplida. Entonces, resulta claro que el artículo 8º de la Ley 675 de 2001 regula el trámite requerido para obtener el documento válido para probar la naturaleza jurídica de los edificios o de los conjuntos residenciales y su representación legal. En efecto, esa disposición señala cuál es la autoridad competente para efectuar la inscripción y para 7
expedir el certificado de representación legal y cuáles son los únicos requisitos que deben exigirse por la autoridad competente para adelantar el trámite respectivo. En otras palabras, esa norma señala tres deberes jurídicos que se imponen a los Alcaldes Municipales o Distritales o las personas o entidades a quienes se les delegue esa atribución, a saber: De un lado, el deber de inscribir a las personas jurídicas que se someten al régimen de propiedad horizontal cuando cumplen los requisitos señalados para ese fin. De otro lado, la obligación de expedir los certificados de representación legal de esas personas. Finalmente, el deber de adelantar el trámite de inscripción y de registrar ese hecho únicamente con base en los requisitos previstos en esa norma, pues no podrá exigir trámites o requisitos adicionales. Así, los requisitos que exige la norma para ello se reducen a la presentación de los siguientes documentos, a saber: i) la escritura registrada de constitución del régimen de propiedad horizontal, ii) los que acrediten el nombramiento y aceptación del representante legal de la propiedad y, iii) los que acrediten el nombramiento y aceptación del revisor fiscal 3. 4. El caso en concreto La señora NELLY SANCHEZ SALAZAR interpuso acción de cumplimiento en contra de la Secretaría de Gobierno del Municipio de Santiago de Cali por considerar que esta Entidad se había sustraído del acatamiento de las obligaciones contendidas en el artículo 8 de la Ley 675 de 2001, al omitir inscribir como Administrador y Representante Legal del Conjunto Residencial Torres de Sotavento al señor Gabriel Quiroga Mayorga. En la sentencia objeto de impugnación, el a quo consideró que la Secretaría de Gobierno de Santiago de Cali (V) dio cumplimiento a la disposición referida, hecho que soportó con la certificación que acredita a la firma ADMINISTRACIONES HUMBERTO GOMEZ Y CIA S. E.S. con NIT 900306269-3, y cuyo Representante Legal es el señor HUMBERTO GOMEZ VALENCIA, como Administrador y Representante Legal para el periodo comprendido entre mayo de 2011 hasta mayo de 2012 del Conjunto Residencial Torres de Sotavento - Propiedad horizontal, con domicilio en Santiago de Cali, razón por la cual estimó probado el cumplimiento del artículo 8 de la citada ley y que por lo tanto no existía mérito alguno para acceder a las pretensiones de la accionante. Sobre el particular, observa la Sala que mediante Acta del Consejo de Administración No 03 de fecha 16 de abril de 2011, se seleccionó como nuevo Administrador del citado Conjunto Residencial al señor Gabriel Quiroga Mayorga ( fol. 51), por lo que se 3 Al respecto ver la sentencia del Consejo de Estado de 11 de diciembre de 2003. C. P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-1584-01(ACU) 8
solicitó a la Secretaría de Gobierno del Municipio de Santiago de Cali, se procediera a inscribir y certificar dicha decisión. Frente a esta petición, el 3 de mayo de 2011 la mencionada entidad le informa al señor QUIROGA MAYORGA que se evidencia un conflicto interno y que para no incurrir en errores solicitan una espera para poder adoptar una decisión válida y certera (fol. 56). El 18 de mayo de 2011, la entidad hoy accionada le solicita al señor QUIROGA MAYORGA retirar los documentos y proceder a solucionar el conflicto interno existente entre los moradores del conjunto residencial, para que una vez se resuelva prosiga con el trámite de la inscripción (fol. 57y 58). De otra parte, mediante acta No 3.1.de 16 de mayo de 2011, del Consejo de Administración del Conjunto Residencial decide por unanimidad que la ADMINISTRACIÓN Y REPRESENTACIÓN LEGAL de la copropiedad estuviera a cargo de la firma ADMINISTRACIONES HUMBERTO GOMEZ VALENCIA & CIA S. EN S.C., con NIT: 900.306.269-3, representado legalmente por el señor HUMBERTO GÓMEZ VALENCIA, identificado con C.C. 10.234.525 de Manizales Caldas (fol. 154) El 13 de junio de 2011, la firma Administraciones Humberto Gómez Valencia y CIA. S. EN C.S., envía a la Secretaría de Gobierno la solicitud para que le fuera entregada la personería jurídica del Conjunto Residencial Torres de Sotavento (fol. 164) La Secretaria de Gobierno, Convivencia y Seguridad mediante Resolución No 4161.0.21.0891, 2011 de 20 de junio de 2011, procede a inscribir a la firma ADMINISTRACIONES HUMBERTO GOMEZ VALENCIA & CIA S. EN S.C., con NIT: 900.306.269-3, cuyo representante legal es el señor HUMBERTO GÓMEZ VALENCIA, como Administrador y Representante Legal de la persona jurídica denominada CONJUNTO RESIDENCIAL TORRES DE SOTAVENTO Propiedad Horizontal con su respectiva certificación obrante a folio 168. De las anteriores pruebas arrimadas al proceso, se determina que efectivamente al interior del Conjunto Residencial TORRES DE SOTAVENTO ha existido un conflicto en la medida que se evidencia la participación de más de un Consejo de Administración elegidos en diferentes Asambleas Generales, quienes designaron diferentes personas como administradores, situación que efectivamente condujo a que la Secretaría de Gobierno del Municipio de Cali se abstuviera inicialmente de adoptar una decisión frente a la inscripción del representante legal, tal como lo consignó en el oficio de 18 de mayo de 2011 visible a folios 57 y 58, al considerar que no era la instancia para dirimir esta clase de conflictos. De conformidad con lo previsto en el artículo 8 literal d) de la Ley 393 de 1997, No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo 9
cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejercite la acción En el caso materia de estudio, la acción de cumplimiento no es la vía para solucionar los conflictos que se presenten entre los moradores o propietarios de un Conjunto Residencial, puesto que la ley 675 de 2001, que regula el régimen de propiedad horizontal, determina otros mecanismos a los cuales se puede acudir, señalando expresamente en el artículo 58 que se podrá acudir al Comité de Convivencia o a Mecanismos alternos de solución o a la Jurisdicción ordinaria de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II del Título XXII del Código de Procedimiento Civil. De otra parte, no obra prueba en el plenario que permita vislumbrar que se esté ante un peligro grave e inminente por parte de quien ejercita la acción de cumplimiento, para que excepcionalmente pudiese acudir a esta vía. Por último tampoco es posible acceder a la petición de la actora de declarar la nulidad de todo lo actuado e imprimirle el trámite de la Acción de Tutela, puesto que no se dan los presupuestos exigidos en el artículo 9 de la ley 393 de 1997. Así las cosas, y de conformidad con lo probado y analizado, la Sala procederá a REVOCAR el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, puesto que no había lugar a negar la acción, sino declarar IMPROCEDENTE la acción impetrada. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FA L L A PRIMERO.- REVOCAR el fallo de 28 de septiembre de 2011 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán de conformidad con los motivos expuestos en la presente providencia. SEGUNDO.- DECLARAR IMPROCENDENTE la presente acción de cumplimiento. TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Se hace constar que el anterior Proyecto de Sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE y PUBLIQUESE. 10
Los Magistrados, NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ CARLOS H. JARAMILLO DELGADO EN COMISION MOISES RODRIGUEZ PEREZ 11