DECISIÓN AMPARO ROL C162-11 Entidad pública: Carabineros de Chile Requirente: Hernán Leiva Suazo Ingreso Consejo: 11.02.2011 En sesión ordinaria N 244 de su Consejo Directivo, celebrada el 10 de mayo de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C162-11. VISTOS: Los artículos 5, inc. 2, 8 y 19 N 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N 20.285 y N 19.880; lo previsto en el D.F.L. N 1 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N 18.575; la Ley N 19.628, sobre protección de la vida privada; y, los D.S. N 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: El 23 de diciembre de 2010 don Hernán Leiva Suazo solicitó a la Subsecretaría de Carabineros, quien derivó su requerimiento a Carabineros de Chile, la siguiente información relativa al curso especial de aspirantes a oficiales, desarrollado en la Escuela de Carabineros Carlos Ibáñez del Campo: a) «Resolución y/o Decreto, que ordena su conformación y reclutamiento; b) Normas estatutarias, orgánicas, legales y reglamentarias, en que se basan estas facultades y atribuciones, para dictar estas órdenes, decretos y/o resoluciones; c) Financiamiento para estos fines y su costo total; d) Requisitos generales y particulares, que se exigieron en su oportunidad para seleccionar a cada integrante del referido curso; e) Fecha de ingreso, malla profesional, duración, fecha de egreso de este curso, encasillamiento, escalafón, plazas, destinación y reglamentación por el cual se regirán estos funcionarios; Página 1
f) Nombre y apellidos de la totalidad de sus integrantes, edades y su estado civil; g) Nivel de educación -principalmente-, último curso aprobado en la educación pública o privada, de cada integrante; h) Unidades de origen y destinaciones que ocupaban anteriormente; y i) De no aprobar uno de sus alumnos el curso actual, le indique cuáles serían sus consecuencias laborales o profesionales, dentro de la Institución». 2) RESPUESTA: El 8 de febrero de 2011 Carabineros de Chile, mediante correo electrónico, respondió a la precitada solicitud de información señalando, en síntesis, que: a) El Curso Extraordinario de Formación de Oficiales, destinando a personal de la planta institucional, fue propuesto por la Dirección Nacional de Personal, correspondiendo al General Director su aprobación. Los requisitos de ingreso son aquellos requisitos generales a todo postulante de la Escuela de Carabineros y los siguientes requisitos especiales: «i) Escalafón de Orden y Seguridad; ii) Sexo: Indistinto; iii) Estado Civil: Soltero o casado; iv) Salud: compatible con las exigencias del curso; v) Haberse destacado académicamente durante su carrera profesional; vi) 4 año de enseñanza media; y, vii) Tener una hoja de vida intachable». El personal que desarrolla dicho curso no pierde su condición de planta de la Institución. b) La solicitud relativa al nombre, apellido y edad de los involucrados en el curso alude a datos relativos a la dotación de Carabineros de Chile, por lo tanto, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 436 N 1 del Código de Justicia Militar, en relación a los artículos 21 N 5 de la Ley de Transparencia, se trata de información secreta. c) Develar los nombres, apellidos y edades de quienes se encuentran desarrollando estos cursos significaría una grave afectación tanto del normal desempeño del curso como de quienes lo componen, toda vez que supone una intromisión en sus derechos, exponiendo a quienes se encuentren en dicha situación al escrutinio público de quienes no son evaluadores competentes en dichas materias. Asimismo, tratándose la formación de oficiales de uno de los objetivos centrales de la doctrina de Carabineros, afectar el debido cumplimiento de estas tareas significaría afectar el cumplimiento de las labores institucionales. 3) AMPARO: El 11 de febrero de 2011 don Hernán Leiva Suazo dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la denegación parcial de la información requerida. Además, el reclamante hizo presente que la respuesta del organismo resultaba extemporánea, pues ésta le fue notificada el 8 de febrero de 2010, y que la reserva invocada carecería de fundamento, por encontrarse divulgados en la Revista de Carabineros N 661, entre otros antecedentes, el número de secciones y alumnos, número de hombres y mujeres, ramos de la Página 2
malla curricular y el nombre y fotografía 10 de sus alumnos. Conforme a lo anterior, sostiene que la interpretación de Carabineros del artículo 436 del Código de Justicia Militar, permitiría ocultar beneficios a postulantes en desmedro de otros con mejores condiciones profesionales. 4) ACLARACIÓN DEL AMPARO: El Consejo Directivo de este Consejo, mediante Oficio N 354 del 15 de febrero de 2011, conforme a lo previsto en el artículo 46 inciso segundo del Reglamento de la Ley de Transparencia, solicitó al reclamante aclarar su presentación de amparo, detallando la información que ya le habría sido proporcionada por el organismo. Con fecha 18 de febrero de 2011, mediante correo electrónico, el reclamante señaló que el organismo denegó infundadamente los nombres, apellidos, edades, nivel de educación, títulos profesionales y técnicos de los integrantes del curso especial para aspirantes a oficiales. 5) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo al General Director de Carabineros de Chile, mediante Oficio N 557, de 10 de marzo de 2011, solicitándole que se pronuncie únicamente sobre la información descrita en los literales f) y g) de la solicitud. De este modo, el 1 de abril de 2011, mediante Oficio N 104, Carabineros de Chile formuló sus descargos y observaciones, señalando que: a) La información requerida corresponde a antecedentes relativos a las plantas o dotaciones de la institución y a la seguridad de Carabineros y su personal, y conforme al artículo 436 del Código de Justicia Militar, en relación al artículo 21 N 5 de la Ley de Transparencia, dichos antecedentes son secretos. b) El Diccionario de la Real Academia Española conceptualiza el término dotación como el «conjunto de personas asignadas al servicio de un buque de guerra o de una unidad policial o militar», tal como ocurriría en la especie, pues el Curso Especial de Aspirantes a Oficiales se conforma con personal de dotación de la Planta de Carabineros, el cual ha sido llamado como alumno para efectuar este curso especial. c) La entrega de esta información permitiría que posteriormente se requiriera la dotación de otras Unidades, posibilitando la consolidación de una visión sobre los planes operativos de la Institución, con grave desmedro y riesgo de los servicios policiales. d) La información requerida se encuentra vinculada a la privacidad de las personas, cuyo carácter reservado deriva de lo dispuesto por el artículo 21 N 2 de la Ley de Transparencia, en relación al artículo 20 de la Ley N 19.628, sobre protección de datos personales, conforme al cual se restringe el tratamiento de datos personales de los órganos de la Administración a las materias de su competencia, lo que impide a Carabineros entregar estos antecedentes. e) La mera circunstancia de que cierto personal de la institución se exponga Página 3
en publicaciones, en nada altera lo señalado precedentemente, pues se trata de acciones personales que se enmarcan en la libertad individual, y no comprometen el actuar de Carabineros, precisamente por no tener referencia a dotaciones de ninguna especie ni a su gestión institucional. Y CONSIDERANDO: 1) Que atendido lo indicado por el reclamante en su presentación de 18 de febrero de 2011, el presente amparo se encuentra circunscrito a los literales f) y g) de la solicitud transcrita precedentemente, a saber, el nombre y apellidos de la totalidad de los integrantes del curso especial de aspirantes a oficiales, desarrollado en la Escuela de Carabineros Carlos Ibáñez del Campo, sus edades y su estado civil; y el nivel de educación -principalmente-, último curso aprobado en la educación pública o privada, de cada integrante. 2) Que el artículo 436 N 1 del Código de Justicia Militar preceptúa que «[s]e entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido se relaciona directamente con la seguridad del Estado, la Defensa Nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas y entre otros: 1.- Los relativos a las Plantas o dotaciones y a la seguridad de las instituciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de Chile y de su personal». 3) Que, en cuanto a la aplicabilidad de la disposición de secreto contenida en el artículo antes transcrito, este Consejo ha concluido, en su decisión recaída en el amparo Rol C512-09, de 15 de enero de 2010, «[q]ue el artículo 8 de la Carta Fundamental, en su inciso 2, exige la afectación de los bienes jurídicos que indica para justificar que la Ley pueda establecer hipótesis de reserva o secreto. El vocablo afectare es claro en cuanto a que debe causarse un perjuicio o daño al bien jurídico si se divulga la información, de manera que no basta sólo que aquélla se relacione con éste o que le resulte atingente para que el legislador pueda mantener tal información en secreto o reserva. Esta es la forma, a juicio de este Consejo, en que la aludida disposición del Código de Justicia Militar debe ser interpretada para obtener un resultado que sea conforme con el texto vigente de la Constitución» (considerando 12). Criterio que ha ratificado en sus decisiones C652-10, de 23 de noviembre de 2010, y aquella que resuelve la reposición de amparo Rol C396-10, de 7 de enero de 2011. 4) Que en similar sentido ha informado a este Consejo el profesor CORREA SUTIL 1, quien al analizar la constitucionalidad del artículo 436 del Código de Justicia Militar ha indicado que, a su entender, «el único modo de compatibilizar la norma de justicia militar que analizamos con la Carta Fundamental consistiría en interpretar que lo que este hace es simplemente establecer, en sus cuatro numerales, un listado de clases o tipos de documentos, respecto de los cuales debe luego enjuiciarse si afectan o dañan la seguridad de la Nación. Esa 1 CORREA S, Jorge. La seguridad de la Nación y el interés nacional como límite a la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado. Informe en derecho requerido por el Consejo para la Transparencia. Página 4
inteligencia del precepto lo haría compatible con el artículo 8 de la Carta Fundamental» (p. 82). Con todo, no es preciso que este Consejo haga un control directo de constitucionalidad de la Ley, pues le basta examinar lo mismo a la luz de lo exigido por los artículos 21 Nº 5 y 1º transitorio de la Ley de Transparencia. 5) Que, por su parte, en cuanto a la determinación del carácter secreto o reservado de un documento, este Consejo reiteradamente ha sostenido que atendido lo dispuesto por los artículos 10, 16 y 21 de la Ley de Transparencia, para determinar la afectación a los bienes jurídicos protegidos por las causales de reserva o secreto de la información, es necesario, en primer lugar, no sólo que la información de que se trate concierna a la materias sobre las que éstos versan, sino que además debe dañarlos o afectarlos negativamente en alguna magnitud y con alguna especificidad que habrá de ser determinada, daño que no cabe presumir, sino que debe ser acreditado por los órganos administrativos que tiene alguna probabilidad de ocurrir (decisiones Roles A45-09, de 28 de julio de 2009, C669-10, de 2 de noviembre de 2010 y C652-10, de 23 de noviembre de 2010) 6) Que, a partir de los criterios antes indicados, se concluye lo siguiente: a) El hecho de que las personas cuya identidad se consulta formen parte de la planta de Carabineros de Chile no supone, por ese sólo hecho, que su identidad sea secreta o reservada, pues, a partir de la interpretación sostenida por este Consejo, el artículo 436 del Código de Justicia Militar dispone el carácter secreto de documentos relativos a las plantas o dotaciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de Chile y de su personal, en tanto cuanto su divulgación afecte la seguridad de la Nación. Criterio ya aplicado por este Consejo en su decisión C652-10, de 23 de noviembre de 2010, relativa a la revelación de la identidad de dos oficiales de la Armada de Chile. b) En su respuesta y descargos el órgano no ha formulado argumentos de hecho que, en este caso, permitan identificar las circunstancias de riesgo de daño a la seguridad de la Nación que generaría la divulgación de la identidad de los integrantes del curso de formación consultado, correspondiendo a éste la carga probatoria y argumental de la concurrencia de ésta causal de secreto o reserva; así como tampoco en cuanto a la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano. 7) Que, a mayor abundamiento, no ha sido posible a este Consejo verificar una expectativa razonable de afectación a la seguridad de la Nación, atendido que la materia consultada corresponde a la identificación de funcionarios de un curso de formación de oficiales de orden general, el cual no es posible vincular con labores que tengan por objeto de trabajo la seguridad de la Nación. 8) Que, por otra parte, atendido lo dispuesto por el artículo 2, letra f), de la Ley N 19.628, la información solicitada corresponde a datos personales de los alumnos del curso de formación de oficiales, pues supone la comunicación de Página 5
información concerniente a personas naturales identificadas, a saber: la identidad de los alumnos, sus edades, estado civil y nivel de educación. Sin embargo, según ha informado el propio organismo, la información concierne a integrantes de la planta de Carabineros de Chile que desempeñan una actividad de formación al interior de la institución, en su calidad de funcionarios públicos, previa aprobación de los requisitos determinados por la propia institución; entre los que se encuentran: poseer 4 año de enseñanza media, haberse destacado académicamente durante su carrera profesional, ser soltero o casado y edad entre 17 a 23 años (este último requisito consta entre los requisitos generales de todo postulante, disponibles en: http://www.escuelacarabineros.cl/requisitos). 9) Que este Consejo ha sentado como principio orientador que la esfera de privacidad de aquel personal que trabaja para la Administración del Estado, cuya nómina y remuneración debe publicarse en el sitio web de cada servicio conforme al artículo 7º, letra d), de la Ley de Transparencia, es más reducida que la del resto de las personas en virtud, precisamente, de las funciones que ejercen. En refuerzo de esta tesis se ha sostenido que la Ley N 19.733, conocida también como la Ley de Prensa, en su artículo 30, califica como hechos de interés público los referentes al desempeño de funciones públicas. Así se han considerando públicos los puntajes finales de las calificaciones de los funcionarios (decisiones A10-09 y A126-09, de 31 de julio de 2009) y otros instrumentos de medición de desempeño (decisión A323-09, de 20 de noviembre de 2009) y los registros de asistencia de los funcionarios (decisiones A181-09, de 15 de julio de 2009, y C434-09, de 27 noviembre de 2009). 10) Que si bien los datos personales sólo pueden ser tratados o comunicados por los órganos de la Administración del Estado, fuera de sus competencias, previo consentimiento de su titular (artículos 4 y 20 de la Ley N 19.628), tratándose éstos de antecedentes que han servido como fundamento de la resolución de un procedimiento administrativo de selección cuyo carácter público reconoce el artículo 5 de la Ley de Transparencia y aquéllos conciernen al personal empleado en un órgano de la Administración, tales datos han devenido en públicos, pues sólo el acceso a dicha información permite a la ciudadanía evaluar las capacidades del seleccionado para el desempeño de la labor encomendada y asegura la imparcialidad del proceso, resguardando el adecuado ejercicio de las funciones públicas. Criterio que ha sido sostenido por este Consejo en su decisión C95-10, de 26 de junio de 2010, relativa a la solicitud del currículum vítae de personal empleado en servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa. 11) Que, por el contrario, visto que el estado civil de los postulantes resulta indiferente en el proceso de selección de los mismos, pues así lo ha informado Carabineros de Chile al solicitante, en base al criterio precedentemente expuesto, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 4, 7 y 20 de la Ley N 19.628, dicha información es reservada, por lo que habrá que adoptar las medidas necesarias para su adecuada protección. Página 6
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA, Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Hernán Leiva Suazo en contra de Carabineros de Chile, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente. II. III. Requerir al General Director de Carabineros de Chile: a) Informar al reclamante la identidad de los alumnos del curso extraordinario de formación de oficiales que se ha solicitado; sus edades y nivel de educación. b) Cumplir dicho requerimiento en un plazo que no supere los 5 días hábiles contados desde que la presente decisión quede ejecutoriada, bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de Transparencia. c) Informar el cumplimiento de esta decisión mediante comunicación enviada al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl, o a la dirección postal de este Consejo (Morandé Nº 115, Piso 7º, comuna y ciudad de Santiago), de manera que esta Corporación pueda verificar que se dé cumplimiento a las obligaciones impuestas precedentemente en tiempo y forma. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don Hernán Leiva Suazo y al General Director de Carabineros de Chile. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Alejandro Ferreiro Yazigi, don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Página 7