El proceso de Cartagena +30 y la necesidad de la protección internacional para las personas migrantes en Centroamérica y México I. Qué es Cartagena +30 Cartagena +30 es la culminación del proceso de consulta en el que los países de América Latina y el Caribe se comprometieron a trabajar juntos para un nuevo marco regional de protección, que responda a los nuevos retos que contrae la protección internacional, en la identificación de soluciones para la atención de las personas refugiadas, desplazadas y apátridas en América Latina y el Caribe para los próximos 10 años. Los objetivos que persigue Cartagena +30 son: - Mantener los estándares de protección internacional para la región. - Implementar soluciones innovadoras para los refugiados y desplazados internos. - Poner fin a la difícil situación enfrentada por las personas apátridas. Este proceso se plasmó en una hoja de ruta común a través de la Declaración de Brasil y el Plan de Acción de Brasil, que salieron de la reunión de los gobiernos de América Latina y el Caribe, que tuvo lugar en Brasil el 2 y 3 de diciembre del 2014, con ocasión del 30 aniversario de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, que se adoptó en la ciudad de Cartagena de Indias en el año 1984. La Declaración de Cartagena sobre refugiados de 1984, amplió -en ese momento- para América Latina la definición de Refugiado establecida por el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su protocolo de 1967, proponiendo nuevos enfoques para las necesidades humanitarias de protección de los refugiados y desplazados internos, en un contexto en el que Centroamérica enfrentaba varios conflictos armados internos. En 1984, en su conclusión tercera establecía que, debido a la ( ) afluencia masiva de refugiados en el área centroamericana, se hacía necesario encarar la extensión del concepto de refugiado ( ) De este modo, la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 considerara también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público 1. 1 https://www.oas.org/dil/esp/1984_declaraci%c3%b3n_de_cartagena_sobre_refugiados.pdf
En el año 2014, el proceso de Cartagena +30 retoma ese espíritu de adaptar las necesidades de protección internacional al contexto y a las problemáticas actuales del desplazamiento humano forzado en América Latina. Una de estas necesidades perentorias corresponde al escenario de violencia generalizada y la alarmante situación de violaciones a los derechos humanos que se están dando en el norte de Centroamérica, que como dato revelador Honduras cuenta con la tasa de homicidios más alta del mundo 2. Esta situación violenta se ha erigido en una de las principales causas del desplazamiento y la migración forzada, obligando a decenas de miles de personas a abandonar sus lugares de origen, en busca de espacios de protección a sus vidas a lo largo de la ruta migratoria que los lleva hacia EEUU por Guatemala y México; o bien hacia otros puntos de Centroamérica, como El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Por lo que en el actual escenario de la ruta migratoria mesoamericana, se requiere de una urgente atención por parte de los Estados y de mecanismos de protección internacional adecuados a los nuevos desafíos, a partir del reconocimiento de lo que señala la Declaración de Brasil que, debido a múltiples causas, el desplazamiento de personas forzadas a escapar de su comunidad de origen, incluidos los niños y niñas acompañados y no acompañados, constituye un nuevo reto en El Salvador, Guatemala y Honduras 3. Evidenciando que existen factores de expulsión que operan de manera específica en estos países, que están obligando a las personas a dejar sus lugares de origen para resguardar su vida en otros países, e incluso al interior de su mismo país. Uno de los factores que provoca el desplazamiento forzado en la región centroamericana es el crimen organizado y las pandillas o maras, que han adquirido una dimensión tal en la región, que incluso la Declaración y el Plan de Acción de Brasil se hacen eco de ello, ofreciendo acciones enfocadas a abordar esta problemática 4. La Declaración de Brasil resalta que la definición ampliada de refugiado ha sido incorporada por la mayoría de los países de América Latina en su normativa interna, en la cual se reconoce la existencia de nuevos desafíos en materia de protección internacional, que demanda para algunos países de la región continuar avanzando en la aplicación de la definición regional ampliada de refugiado, respondiendo así a las nuevas necesidades de protección internacional causadas -entre otras- por el crimen organizado transnacional 5. 2 Honduras tiene una tasa de 90.4 homicidios por cada 100 mil habitantes, que es la más alta de mundo actualmente. Ello ha sido constatado por la Organización Mundial de la Salud en su Informe sobre la situación mundial de la prevención de la violencia 2014, disponible en file:///c:/users/megan/downloads/9789241564793_eng.pdf 3 Ver: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/documentos/bdl/2014/9867 4 En relación a la violencia de las maras, pandillas y el crimen organizado transnacional, el Plan de Acción de Brasil propone dos acciones específicas que son el Programa Tránsito Digno y Seguro y el Programa Prevención. 5 En la página 2 de la Declaración de Brasil destaca este aspecto. 2
Es por ello que la estrategia de Cartagena +30, se dirige a promover la responsabilidad compartida entre los Estados de origen, tránsito y destino, ofreciendo respuestas a las personas desplazadas en función de su nivel de vulnerabilidad, siendo imprescindible en esta tarea la coordinación entre gobiernos, sociedad civil y organismos internacionales y regionales, con el fin de garantizar el respeto de sus derechos y el debido proceso en sus solicitudes de protección internacional 6. Así pues, Cartagena +30 -a través de la Declaración y el Plan de Acción de Brasil 7 - supone un esfuerzo relevante de los Estados de la región, en el proceso de adecuación de los mecanismos e instrumentos de protección internacional para los refugiados y desplazados, en los nuevos desafíos y en el contexto actual de movilidad humana en América Latina y el Caribe. I. Aspectos del Plan de Brasil de Cartagena +30 El Plan de Acción de Brasil está dividido en ocho capítulos e incluye 11 programas estratégicos que serán implementados por los gobiernos -que así lo decidan- en el curso de la próxima década. De esta forma, hay que enfatizar que el Plan de Acción de Brasil no es de obligado cumplimiento, sino que recoge propuestas de programas y líneas de acción para adaptar las normativas y los mecanismos e instrumentos nacionales de protección internacional a los nuevos retos existentes en la región, así como elementos de coordinación entre los mecanismos de los distintos países. El Plan de Brasil atiende -en alguno de sus capítulos- a la problemática del desplazamiento forzado de ciudadanos centroamericanos debido al crimen organizado transnacional, reconociendo de manera específica en el capítulo primero que ( ) se ha registrado un aumento significativo de ciudadanos hondureños, salvadoreños y guatemaltecos que salen de sus países en busca de protección internacional, o que se desplazan al interior de los mismos por razones de seguridad. Dentro de estos movimientos hay un número importante de niños y niñas acompañados y no acompañados y de mujeres 8. Este fenómeno se ve reflejado en un aumento del número de solicitudes de asilo en los países vecinos y otros países del continente, así como de solicitudes pendiente de resolución y el incremento del número de refugiados. 6 Ibíd. 7 La Declaración y el Plan de Acción de Brasil se basan en los marcos regionales anteriores: en 1994, la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas se centró en el desplazamiento interno cuando la infraestructura humanitaria actual para responder al desplazamiento interno aún no se había establecido y antecedió a los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de 1998. En 2004, la Declaración y Plan de Acción de México para Fortalecer la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina construyó, por primera vez, un marco estratégico regional de protección y soluciones duraderas para refugiados. 8 Plan de Acción de Brasil, capítulo 1, ver: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/documentos/bdl/2014/9867 3
En este punto hay que destacar que por ejemplo, según las estadísticas de la Comisión Mexicana de Ayuda al Refugiado, COMAR, en el año 2013 hubo 1,164 solicitudes para la condición de refugiado y la mayoría de los solicitantes fueron de Honduras, con 455 peticiones. Asimismo, el primer país de origen por concesión de la condición de refugiado en el año 2013 fue Honduras con 99 concesiones de las 270 que hubo. En relación al desplazamiento forzado por causas de la acción del crimen organizado y las maras, el Plan de Brasil dedica en exclusiva el capítulo cuarto al que denomina Solidaridad con el Triángulo Norte de Centroamérica en la Búsqueda e Implementación de Soluciones Duraderas 9. Se destaca que esta problemática afecta de manera particular a las mujeres, niños y niñas acompañados y no acompañados y a las personas LGBTI; siendo las amenazas, el hostigamiento, la extorsión, el reclutamiento forzoso, el abuso sexual, la violencia de género y la Trata de personas las principales formas de violencia que sufren estos grupos vulnerables. Para brindar una especial protección al contexto en el que viven Guatemala, El Salvador y especialmente Honduras, el Plan de Acción de Brasil señala que la respuesta humanitaria debe desarrollarse en los países de origen, tránsito y destino, y contar con mecanismos de coordinación sobre la base de la responsabilidad compartida pero diferenciada y la solidaridad internacional. En esta línea de acción se considera fundamental el apoyo del SICA, el ACNUR, otras organizaciones internacionales y la sociedad civil a varios programas concretos que propone, con el fin afrontar esta problemática: -Programa Prevención. Tiene el objetivo de fortalecer los mecanismos nacionales de protección y asistencia a las poblaciones en situación de vulnerabilidad. Entre los ejes de acción de dicho programa están: el diseño y puesta en práctica de protocolos de registro de víctimas y desplazados; la coordinación con las instituciones de derechos humanos y con las instancias estatales competentes de la atención de niños y niñas retornados o deportados y reunificados con sus familias; el desarrollo e implementación de programas de atención a las víctimas de la violencia de los grupos del crimen organizado; la capacitación y la aportación de mayores recursos humanos y financieros a las instituciones nacionales de protección a la mujer y la infancia. Llama la atención que a modo de acción complementaria de este programa, el Plan invita a las organizaciones regionales e internacionales y a la comunidad internacional, incluidos a América Latina y el Caribe, a brindar financiamiento y apoyo al Plan Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte. 9 Plan de Acción de Brasil, capítulo 4, ver: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/documentos/bdl/2014/9867 4
-Programa Tránsito Digno y Seguro. Este programa reconoce que la complejidad del desplazamiento de personas forzadas a abandonar sus comunidades de origen debido al crimen organizado transnacional, requiere un mejor entendimiento de las necesidades de protección internacional de las víctimas. Por ello, propone, mejorar el acceso a los procedimientos diferenciados y de calidad para la determinación de la condición de refugiado y difundir y tomar en cuenta la Nota de Orientación del ACNUR sobre las Solicitudes de la Condición de Refugiado Relacionadas con las Víctimas de Pandillas Organizadas. Este programa buscará promover en las áreas fronterizas: un mejor conocimiento entre las personas que se desplazan sobre su derecho a solicitar protección internacional; la capacitación de los agentes migratorios sobre los mecanismos nacionales para la determinación de la condición de refugiado, particularmente en lo que respecta a los niños y niñas acompañados y no acompañados; y un enfoque de derechos humanos que incluya el diseño de procedimientos para la determinación del interés superior del niño. -Programa Observatorio de Derechos Humanos para el Desplazamiento. Esta propuesta tiene el fin de implementar un sistema común de captación y análisis de información cuantitativa y cualitativa sobre el fenómeno del desplazamiento forzado, que facilite la formulación de políticas públicas, la coordinación y cooperación regional. El Observatorio debe contemplar también un sistema de alerta temprana y respuesta de emergencia a situaciones de alto riesgo de desplazamiento, el análisis de las necesidades de protección, incluida la identificación de tendencias y perfiles de estos grupos. El Plan de Brasil propone apoyar este observatorio dentro del marco del Convenio de Cooperación entre el SICA y el ACNUR. III. Recomendaciones generales de la Declaración de Brasil de Cartagena +30 La Declaración de Brasil constituye un marco general de principios que incluye una serie de acuerdos políticos que en términos jurídicos del derecho internacional no son estrictamente de carácter vinculantes para los Estados. Sin embargo, estos acuerdos 10 guardan relación directa con la problemática de la migración forzada de centroamericanos a otros países de la región, que puedan brindar oportunidades de protección humanitaria o refugio: - Respecto de vincular el desarrollo y la mejora de mecanismos protección a los acuerdos políticos de integración regional se acordó: Profundizar la cooperación dentro del marco de los mecanismos de integración regional como CELAC, MERCOSUR, Comunidad Andina, SICA, y CARICOM, entre otros, a fin de mejorar el análisis y el conocimiento, y atender las causas que generan los desplazamientos; ofrecer protección internacional a aquellas personas que la necesitan; y avanzar hacia una progresiva armonización de políticas públicas, normas y 10 Ver: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/documentos/bdl/2014/9867 5
procedimientos mediante el intercambio de buenas prácticas en materia de protección de las personas refugiadas, desplazadas y apátridas. - En relación a la problemática de la Trata de Personas se acordó: Resaltar que las personas víctimas o potenciales víctimas de trata podrían, en algunas circunstancias, ser sujetos de protección internacional, debiendo garantizarse su acceso a los procedimientos de determinación de la condición de refugiado, destacando la importancia de su identificación temprana en razón de su situación de vulnerabilidad, y reconociendo la complementariedad entre los sistemas de asilo y los de protección de víctimas de trata de personas. - Respecto de los retos que conlleva la niñez migrante acordaron: Promover la evaluación de las necesidades de protección de los niños, niñas y adolescentes acompañados y no acompañados, incluyendo su acceso a los procedimientos de determinación de la condición de refugiado, y enfatizar que toda consideración en esta materia ha de regirse por los principios reconocidos en la Convención sobre los Derechos del Niño, en particular el interés superior del niño y la no discriminación, procurando respetar la unidad familiar y reconociendo a los niños como sujetos de derecho y de protección especial. - En cuanto al problema de las zonas fronterizas y los mecanismos de protección acordaron: Promover que en las zonas fronterizas, en la medida de lo posible, se refuerce la presencia de los órganos nacionales de determinación de la condición de refugiado, para ofrecer un trato digno a las personas con necesidades de protección internacional con pleno respeto de sus derechos humanos. - Sobre la falta de una política de alternativas a la detención -en especial para los niños y niñas migrantes- acordaron: Reconocer que la privación de la libertad de los niños y niñas migrantes en situación irregular -decretada por esta única circunstancia- es arbitraria, por lo que debemos avanzar en la adopción de medidas alternativas a la detención, encaminadas a su prohibición, y que propicien su cuidado y bienestar con miras a su protección integral en consideración a su condición especial de vulnerabilidad, tomando en cuenta la Opinión Consultiva 21/14 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según sea apropiado. - Para los países de Centroamérica se acuerda de manera específica: Considerar, en los países cuyo marco legal lo permita, la implementación de las alternativas temporales o permanentes ofrecidas por los sistemas de integración regional, como por ejemplo programas de movilidad laboral de refugiados, para promover su integración en terceros países y como un mecanismo regional de solidaridad para apoyar a los países receptores de un gran número de refugiados. 6
IV. Conclusiones En el proceso de Cartagena +30, los Estados de la región han constatado y reconocido que existen nuevas tendencias de desplazamiento forzado en la región y nuevas necesidades que responden a problemáticas actuales que padecen Guatemala, El Salvador y especialmente Honduras. Por ello es imprescindible que los Estados garanticen de forma efectiva la protección internacional de las personas que buscan refugio, implementando y adecuando los mecanismos necesarios para ello. Un aspecto importante a tener en cuenta es que la Declaración de Brasil enfatiza la importancia de establecer un equilibrio entre las legítimas preocupaciones de seguridad de los Estados y las necesidades de protección de las personas solicitantes de asilo y refugio, incluyendo la aplicación de las definiciones de refugiado de manera consistente con los instrumentos internacionales, la jurisprudencia y la doctrina internacional. Existe un fuerte desequilibrio entre la seguridad de los Estados y las necesidades de protección. Pesa mucho más el enfoque de la migración como una amenaza a la seguridad nacional, manifestado en la existencia de planes securitarios que se están implementando en la región y que no incorporan la visión de la seguridad humana en su tratamiento de los asuntos migratorios. Un punto clave en las líneas de acción de Cartagena +30, es que los países atiendan el contexto y la situación de violencia generalizada que padecen algunos países de la región, admitida por la Declaración y el Plan de Acción de Brasil, y que aquellos Estados de tránsito o destino que pueden brindar protección, reconozcan la condición de refugiados a las personas que se ven obligadas a salir de sus países de origen. Uno de estos puntos es la urgente necesidad de mejorar los procedimientos de solicitud de la condición de refugiado en países de tránsito y de destino, como por ejemplo en México, donde los solicitantes están privados de libertad durante todo el procedimiento hasta que se resuelvan sus solicitudes. Este tipo de políticas conducen a que las personas decidan desistir de sus solicitudes, siendo finalmente deportadas, lo que constituiría una devolución indirecta al país de origen. Por lo que se estaría contraviniendo el derecho internacional y el carácter imperativo o de ius cogens del principio de no devolución, que establece el no rechazo en frontera y la devolución indirecta, así como la integración de las normas de debido proceso en los procedimientos nacionales de determinación de la condición de refugiado para que éstos sean justos y eficientes. Y si bien la Declaración y el Plan de Acción de Brasil no son de obligado cumplimiento, ambos se basan en una serie de instrumentos de protección internacional -universales y regionales- que los países sí están obligados a cumplir a partir de su firma y ratificación, los cuales vienen siendo incorporados a los ordenamientos jurídicos nacionales de los distintos Estados. 7
De tal forma que son vinculantes para las instituciones gubernamentales de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, México, Panamá y Costa Rica 11 los siguientes instrumentos internacionales: -Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 12. - Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963. -Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966. -Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. -Convención sobre los Derechos del Niño de 1989. -Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes 1984. -Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de 1990 13. -Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer de 1979. -Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial 1966. -Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional de 2000 y sus Protocolos para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, y contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire. Con respecto de los instrumentos regionales se tienen los siguientes 14 : -Convención Americana sobre Derechos Humanos, de 1969, y la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, de 1994, han sido firmadas y ratificadas por Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, México, Panamá y Costa Rica. -Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, de 1985, ha sido firmada y ratificada por todos los Estados excepto Honduras que tiene pendiente su ratificación. -Convención Interamericana sobre tráfico internacional de menores, de 1994, ha sido firmada y ratificada por todos los países a excepción de Guatemala, que no la ha firmado, ni ratificado, y de México que tiene pendiente su ratificación. (/ ) Guatemala, Junio del 2015. 11 Fuentes: Centro Internacional para los Derechos Humanos de los Migrantes-CIDEHUM y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados: http://www.unhcr.org/protect/protection/3b73b0d63.pdf 12 En relación a este instrumento internacional hay que puntualizar que en el caso de EEUU sólo ha firmado y ratificado el Protocolo de 1967 a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, pero no ha firmado, ni ratificado la Convención de 1951. 13 Costa Rica y Panamá han firmado la Convención, pero no la han ratificado. 14 Fuente: Centro Internacional para los Derechos Humanos de los Migrantes-CIDEHUM. 8