24. OBRAS REALIZADAS EN EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE SIN AUTORIZACIÓN Responsabilidad del sucesor en la propiedad de finca colindante respecto de obras realizadas sin autorización, por el anterior propietario, en el dominio público marítimo-terrestre. Régimen jurídico de la protección del dominio público marítimo-terrestre. Obligación de reponer el demanio al estado anterior a la realización de las obras no permitidas: Carácter intemporal y reparatorio de esta obligación 1. HECHOS 1. Don G. H. N. compró una finca el 18 de julio de 1994, en el término municipal de Santanyí, en Mallorca. La finca es colindante con el dominio público marítimo-terrestre. A través de la finca se llega, por un camino, a una construcción (solárium) construida de piedra y cemento sobre el mar, con una escalera metálica que baja directamente al agua. Las obras fueron realizadas por un propietario anterior de la finca y no por don G. H. N., quien, sin embargo, se aprovecha de ellas. 2. Por el Servicio de Vigilancia de Costas se denuncia, el 2 de marzo de 1998, a G. H. N., ahora recurrente, por el siguiente hecho: Construcciones ubicadas en zona de dominio público marítimo-terrestre consistentes en sendero-escalera forrada en piedra y escalera metálica, sin autorización. 3. Dicha denuncia dio lugar a la incoación, el 25 de mayo de 1999, de un expediente sancionador administrativo, siendo sancionado el expedientado el 13 de agosto de 1999. En concreto, se le impone la obligación de proceder, a su cuenta y riesgo, a demoler la obra construida y reponer el dominio público a su estado primitivo. Contra la resolución de la Demarcación de Costas en las Illes Balears interpone recurso de alzada, que es desestimado por la Dirección General de Costas. 1 Escrito elaborado por don Ignacio Pereña Pinedo, Abogado del Estado en Barcelona. 297
24 FUNDAMENTOS DE DERECHO I. Planteamiento. El objeto del presente recurso es la impugnación de la resolución sancionadora adoptada por el Director general de Costas, de fecha 4 de julio de 2000, en el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 13 de agosto de 1999, de la Demarcación de Costas en las Illes Balears, por la que se sanciona al recurrente a reponer el dominio público marítimoterrestre a su estado primitivo, al haberse realizado una construcción sobre el dominio público marítimo-terrestre sin el preceptivo título habilitante. Por parte del recurrente se interpone este recurso, fundamentándose en que las obras, que aparecen acreditadas suficientemente en el expediente, no fueron construidas por él sino por un propietario anterior, entendiendo, en base a ello, que no debe ser él quien cargue con la obligación de reponer el dominio público a su estado primitivo. II. Justificación y régimen jurídico del dominio público marítimoterrestre. El artículo 132 de la Constitución Española dispone que «la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación». Así, por tanto, la Constitución reconoce de forma expresa la importancia y la necesidad de protección del dominio público, así como los principios que deben inspirar su régimen jurídico. El mismo artículo señala en su párrafo segundo que «son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental». De esta forma, en palabras del Tribunal Constitucional en sentencia 227/1988, de 29 de noviembre,«el artículo 132.2 de la CE ofrece una clara pauta interpretativa para determinar los tipos de bienes que al legislador estatal corresponde en todo caso demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales, incluyéndolos en el dominio público estatal». La misma sentencia tiene razón al establecer seguidamente que, «en efecto, no es casual, como lo demuestran también los antecedentes parlamentarios, que la Constitución haya incorporado directamente al dominio público estatal en el artículo 132.2 determinados tipos de bienes que, como la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial, etc., constituyen categorías o géneros enteros definidos por sus características físicas o naturales homogéneas. La Constitución ha dispuesto así que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio natural formen parte del dominio público del Estado. Sin embargo, con un criterio flexible, no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de bienes que, asimismo, en virtud de sus características naturales, pueden integrarse en el dominio estatal ( en todo caso 298
reza el art. 132.2), pero sí ha querido explícitamente reservar a la Ley, y precisamente a la Ley estatal, la potestad de completar esa enumeración». III. El terreno sobre el que se construye el solárium y sobre el que se establece la escalera metálica y de hormigón es de dominio público. El terreno sobre el que se ha construido el solárium y los demás elementos adjuntos debe calificarse como dominio público marítimo-terrestre. En efecto, de las fotografías que se acompañan en el expediente (hoja núm. 2) se deriva que el solárium está construido sobre la ribera del mar. La ribera del mar es parte del de dominio público marítimo-terrestre, con arreglo al artículo 132 de la Constitución y al artículo 3 de la Ley de Costas, que incluye en este dominio público «la ribera del mar y de las rías, que incluye las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales». En las fotografías aludidas se aprecia que la obra se ha construido sobre el mismo agua de mar, por lo que es evidente su inclusión en el dominio público. En el presente caso el actor no desvirtúa el hecho de que el solárium construido se encuentre dentro del dominio público marítimo-terrestre. Es más, el recurrente no sólo no ha opuesto objeción ni excepción alguna que ponga en duda este hecho, sino que, al contrario, parece reconocer el carácter demanial sobre el que se asienta la construcción. Por ello entendemos que debe conducir, por sí solo, a la desestimación del recurso, ya que el actor es pleno conocedor de un elemento perturbador sobre el dominio público. IV. Imprescriptibilidad del dominio público marítimo-terrestre. Las obras realizadas han sido las de construcción del solárium, con sus elementos adyacentes. Así se aprecia de las mismas fotografías incluidas en el expediente. Alega el actor la existencia anterior de las obras sobre la ribera del mar. Pero ni el actor prueba este extremo, que se limita a citar sin más, ni aun cuando así hubiera sido en nada variaría el régimen jurídico de los bienes de dominio público, imprescriptibles, como reconoce el artículo 132 de la Constitución, lo que significa que por largo que sea el tiempo transcurrido ello no es susceptible de afectar a la titularidad o a las facultades que puedan adquirirse sobre dichos bienes. Los efectos jurídicos de la declaración del artículo 132 de la Constitución, que determina la imprescriptibilidad del dominio público, son evidentes: La Constitución no es una norma meramente programática; es, por el contrario, una norma jurídica; más aún, es la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico (art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), a la que están sujetos los ciudadanos y los poderes públicos (art. 9.1 de la Constitución); y sus preceptos, todos ellos, enuncian efectivas normas jurídicas, dotadas del alcance y significación de su contenido. 24 299
24 Al mismo tiempo, la imprescriptibilidad de los bienes de dominio público y, más aún, del demanio natural, es una nota propia de su régimen jurídico, que ya recogían las Partidas del Rey Sabio (Ley VII, Título XIX, Partida 3). De esta forma, la construcción de las obras sobre el demanio natural o, incluso, su simple reparación, sólo podría haberse hecho legalmente en virtud de título habilitante, concesión, al tratarse de obras de naturaleza no desmontable. El Tribunal Constitucional, en sentencia 149/1991, de 4 de julio, ha tenido ocasión de recordar que «esta naturaleza y estas características de la zona marítimo-terrestre no se reducen, como bien es sabido, al simple hecho físico de ser esa zona el espacio en el que entran en contacto el mar y la tierra. De esta situación derivan una serie de funciones sociales que la Carta Europea del Litoral resume, en el primero de sus apartados, señalando que es esencial para el mantenimiento de los equilibrios naturales que condicionan la vida humana, ocupa un lugar estratégico en el desarrollo económico y en la reestructuración de la economía mundial, es soporte de las actividades económicas y sociales que crean empleo para la población residente, es indispensable para el recreo físico y psíquico de las poblaciones sometidas a presión creciente de la vida urbana y ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estéticas y culturales de la persona humana. Para servir a estas funciones el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica como su uso público y sus valores paisajísticos». Si, por tanto, la posibilidad de realizar construcciones sobre el dominio público marítimo-terrestre necesita el correspondiente título habilitante, su falta en este supuesto da lugar a la infracción prevista en el artículo 91.2.b) de la Ley de Costas: «son infracciones graves la ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre, así como el aumento de superficie, volumen o altura construidos sobre los autorizados», lo que justifica la sanción impuesta. V. Responsabilidad del recurrente y obligación de reponer el dominio público marítimo-terrestre a su estado primitivo. El recurrente alega no haber sido promotor ni haber ejecutado las obras denunciadas, puesto que en la fecha de adquisición de la finca colindante con el dominio público ya existían tales obras. Sin embargo, la Administración actuante al instruir y resolver el expediente sancionador ha tenido en cuenta la antigüedad de las construcciones denunciadas y por ello no ha impuesto sanción económica alguna al considerar prescrita la infracción, en cuanto a sus consecuencias económicas. Puesto que la Administración, a pesar de no imponer al recurrente multa pecuniaria alguna, le exige, sin embargo, la demolición de la obra construida sobre el demanio y su reposición al estado natural, cabe preguntarse si ello es conforme al principio de culpabilidad, toda vez que las obras cuya demoli- 300
ción se pretende existían, según parece, con anterioridad a la adquisición de la finca colindante por parte del actor. En el ejercicio de su potestad sancionador, la Administración no puede desconocer la aplicación del principio de culpabilidad. No podrá, por tanto, imponerse sanción administrativa alguna sin acreditar algún elemento de culpabilidad en el actor. La culpabilidad es el reproche que se hace a una persona por haber podido actuar de otro modo distinto a como realmente lo hizo. En otras palabras, la culpabilidad es la expresión de no actuar conforme a Derecho. En el presente supuesto la culpabilidad del recurrente no se manifiesta en la construcción de la obra, sino en el conocimiento de que la obra construida se encontraba en el dominio público y en que dichas obras habían sido construidas sin autorización. A estos efectos, el actor puede ser considerado también promotor de la obra, ya que, como reconoce el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en sentencia de 15 de enero de 1997 (art. 45), por promotor debe entenderse «no sólo quien lo sea desde un punto de vista técnico civil, sino, con carácter general, la persona natural o jurídica por cuenta de la cual se realizan las obras o se beneficia de su ejecución». Así pues, no es la realización material de la obra la que implica la responsabilidad o el título de imputación que establece la Ley de Costas, sino el aprovechamiento y disfrute, no autorizado, de la obra construida y de la cual se beneficia directamente, como titular colindante con el dominio público, el ahora recurrente. Concurre, por tanto, el título de imputación previsto en el artículo 93.b) de la Ley de Costas: «serán responsables de la infracción (...) el promotor de la actividad». De este modo, la responsabilidad del recurrente puede ser exigida, demostrado que no fue él quien materialmente ejecutó la obra, desde el momento en que, ahora sí, es él quien principalmente y directamente se aprovecha de la obra construida y la utiliza en su beneficio, al tener acceso a ella a través del predio colindante, que es de su titularidad. La titularidad del predio colindante, unida a la utilización de la obra construida sin autorización, facultan a la Administración a exigir la demolición de la construcción al recurrente que se erige también en responsable de la actividad no autorizada, a los efectos de la aplicación del Derecho administrativo sancionador. Conocedor de la realidad de la construcción no autorizada en el demanio natural, el demandante no sólo no puso los hechos en conocimiento de la Administración, sino que, como propietario colindante con el dominio público, se aprovechó de dichas construcciones. Así pues, aunque el actor no haya ejecutado por sí mismo la obra cuya demolición se pretende lo cierto es que ha sucedido de facto a quien la ejecutó. Y ello, sin proceder a legalizar la obra o a solicitar el correspondiente título habilitante. Ello 24 301
24 revela un elemento de culpabilidad que le hace ser merecedor de la sanción impuesta. En efecto, puesto que el actor ha sustituido al antiguo propietario en la titularidad de la finca colindante (recordemos que la finca del recurrente tiene un acceso al solárium que, al parecer, fue construido por el anterior propietario) la única forma de mantener la construcción habría sido la de proceder a su legalización. No habiendo sido así, es de entera aplicación la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas, en cuya virtud «las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente, serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público». En el presente supuesto no sólo no se acredita circunstancia alguna de interés público, sino que en ningún momento se ha solicitado la legalización de la construcción realizada. Hasta este momento hemos querido demostrar que el recurrente actuó de forma culpable y por eso puede ser sancionado por la Administración. Pero, aun admitiendo que la culpabilidad del actor en este punto no fuera suficientemente grave, ello es irrelevante a los efectos de la obligación que le impone la Administración: la de reparar el daño y restituir el dominio público a su estado primitivo lo que, en puridad, no constituye un supuesto de sanción en sí misma. En efecto, la actuación de la Administración se manifiesta, más bien, en un comportamiento reparador y no sancionador. El Tribunal Supremo ha señalado que la obligación de reparar el daño se encuentra comprendida, en cuanto que afecta al dominio público, no tanto dentro del Derecho administrativo sancionador regulado en las leyes especiales, sino en la obligación genérica derivada del artículo 1902 del Código Civil: «El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado». En un supuesto semejante al que nos ocupa, el Tribunal Supremo señaló que el órgano administrativo no actuó, al exigir la reparación del dominio público, como órgano sancionador, «sino como órgano de vigilancia y control del dominio público, exigiendo la reparación del daño causado» (sentencia de 30 de junio de 1999, art. 5487). De esta manera, dentro de un procedimiento sancionador pueden adoptarse medidas no estrictamente sancionadoras, sino reparadoras, como la impuesta por la Administración en este supuesto. Entendemos, así, que dentro de esta obligación de reparación debe entenderse incluido ya no sólo el promotor de la obra, es decir, quien ejecutó una obra o quien se aprovecha de la misma, sino también quien conoce, como en este caso, la obra lesiva para el dominio público, manifestada aquí, por la condición del recurrente como titular del predio colindante y, sin embargo, no hizo lo necesario para proteger el demanio, sino que consintió que la obra continuara causando efectos nocivos para el mismo. En conclusión, con independencia de la sanción pecuniaria, no exigida al actor, sí debe exigírsele, por el contrario, la restitución de las cosas 302
y su reposición al estado anterior. Esta obligación (a diferencia del pago de una multa pecuniaria) es intemporal, puesto que, a tenor del artículo 92 de la Ley de Costas, confirmado por el artículo 176 del Reglamento de 1 de diciembre de 1989, «se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido», lo que no podía ser de otro modo al situarse, las construcciones denunciadas, en el dominio público marítimo-terrestre, imprescriptible, inalienable e inembargable. La proyección del principio de culpabilidad sobre el actor, derivado de la sustitución personal del antiguo propietario constructor de la instalación lesiva al dominio público, tal y como ha quedado expuesto, permite no ya la demolición de la obra por parte de la Administración, sino la exigencia concreta y determinada para que sea el recurrente el que cargue con la demolición de la construcción y reponga él, y a su costa, el dominio público marítimo-terrestre a su estado primitivo, anterior a la construcción. La obligación de reparar el daño opera, en la presente litis, como una carga real que se transmite con la finca y de la que debe responder el nuevo titular. Así se desprende de la interpretación, a sensu contrario, de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de marzo de 1998 (art. 798) que entiende que «procede igualmente entender contraria al ordenamiento jurídico la resolución sancionatoria impugnada, en cuanto impone a la actora la obligación de proceder a la restauración y reposición de las cosas a su estado anterior, que ni tan siquiera como subrogación en carga real sobre la finca gravante sería entendible, ya que ha quedado acreditado que la titularidad dominial de la finca no corresponde a la sociedad anónima, mera poseedora arrendaticia de aquellos predios». Ello supone, a nuestro parecer, que debe ser el titular de la finca (el actor, en este caso) quien soporte aquella carga real que pesa sobre la finca, ya que es la finca colindante con el dominio público la que directamente se ha beneficiado de dicha construcción. La titularidad implica, en este punto, la subrogación en la carga de reparar el daño y restituir el dominio público a su estado anterior. Con ello se evita, en conclusión, que quede indefenso el dominio público marítimo-terrestre. Como señala la sentencia de 16 de julio de 1996 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, «por tanto, con independencia de que cupiese o no imputar a la actora responsabilidad administrativa por infracción grave de manera que, en términos estrictos, la actora ni la promovió ni la ejecutó, lo que al caso importa es que procede por imperio de la Ley la restitución y ésta, en este momento, a quien le incumbe es a la recurrente» y «aceptando que no fuese la actora quien ejecutase la obra o quien la promoviese, habiendo sucedido a quien la ejecutó y no habiéndola legalizado, ocupación indebida y daño o menoscabo por omisión, constituirían infracciones que, caso de no ser encuadrables en los tipos de las graves, tendrían el carácter de leves». 24 303
24 La Administración cumple así no con una simple facultad, sino con la obligación de proteger el dominio público, actuación que contribuye a garantizar también, en última instancia, un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, como exige el artículo 45 de la Constitución. Todo ello lleva a la desestimación de las pretensiones del actor, esgrimidas en el escrito de demanda. 304