LA VALLA ELECTORAL Expositor José Luis Echevarría Escribens Lima, 25 de octubre del 2005 2005 Gerencia de Educación
Objetivo: Difundir, entre los participantes del evento y la población en general, el concepto de valla o barrera electoral, cuál es su finalidad e importancia dentro del sistema electoral peruano y las consecuencias prácticas que pudiese ocasionar su aplicación en el próximo proceso electoral. Introducción: Luego de un extenso debate público y una prolongada discusión en el Congreso de la República, el 6 de octubre pasado se aprobó la ley que establece la barrera legal para acceder a la representación parlamentaria en las próximas elecciones generales del 2006. Las consecuencias prácticas de la aplicación de esta ley pueden visualizarse con claridad, por lo que intentaremos explicar sus alcances y diferencias con la alternativa planteada en su momento por el Jurado Nacional de Elecciones, además de alcanzar conceptos doctrinarios y legislación comparada que enriquezcan el conocimiento de los asistentes. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 1
La Barrera Electoral La BARRERA O VALLA ELECTORAL puede definirse como la disposición normativa que regula o limita el acceso a la participación de algunos partidos políticos o candidatos en una elección, que al no alcanzar un determinado número o porcentaje de votos, pierden el derecho de ocupar un escaño o curul en el parlamento. 1 BARRERAS EFECTIVAS Y BARRERAS LEGALES Todo partido requiere de un apoyo electoral mínimo para alcanzar representación en un Parlamento, a este se le conoce como barrera o umbral efectivo, es decir, cuantos votos debo obtener para ganar una elección en determinada circunscripción electoral. La barrera o umbral efectivo puede ser superior incluso que una barrera legal, pues en una circunscripción pequeña (donde estén en juego 1 o 2 escaños por ejemplo) será necesario obtener una cantidad de votos significativa para poder ganar, sobre todo si hay pocos partidos en contienda. Se puede concluir que mientras más pequeña sea la circunscripción, más grande será el umbral efectivo. El problema surge cuando tienes circunscripciones medianas o grandes (de 4 o 5 escaños para arriba por ejemplo) y muchísimos partidos en competencia (como el caso peruano), pues en estas circunscripciones la barrera efectiva que necesites para ganar será poco significativa o representativa, lo que hace necesario la inclusión de una barrera o umbral legal que establezca un porcentaje mínimo de representación para poder acceder a la repartición de escaños. La barrera o umbral legal es necesariamente artificial, en tanto y en cuanto es indispensable que se incorpore a la ley electoral. Se diferencia del umbral efectivo porque este se fija en condiciones naturales durante la elección, dependiendo del tamaño de la circunscripción como ya hemos visto. FINALIDAD DE LA BARRERA LEGAL La finalidad primordial del establecimiento de una barrera electoral es conseguir un efecto concentrador sobre el sistema de partidos, a través de la exclusión de partidos políticos pequeños -de escasa representación- en la distribución de escaños. 2 La barrera electoral, si es aplicada en un ámbito adecuado, con la altura debida y bajo un contexto social idóneo, garantiza una menor cantidad de partidos en el Congreso, lo que facilita la dinámica de este Poder del Estado al permitir la adopción de consensos entre menos bancadas. 1 Diccionario Electoral de CAPEL, IIDH(2000), San José, C.R., AECI, CAPEL 2 NOHLEN, Dieter. (2) "SISTEMAS ELECTORALES PARLAMENTARIOS Y PRESIDENCIALES. En: "Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina". Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (compiladores). Fondo de Cultura Económica. Primera edición, México D. F. 1998. Pág. 155. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 2
MODALIDADES La barrera legal puede aplicarse al ámbito nacional, (5% de los votos obtenidos en todo el territorio nacional por ejemplo), o a nivel de circunscripción (10% en determinada localidad) o combinar ambas (como en la propuesta del Jurado que veremos más adelante). Dependiendo de la magnitud de la circunscripción y de la presencia que tenga el partido en diversas zonas o a nivel nacional puede convenir una por encima de otra. Si el partido tiene presencia únicamente en algunos distritos, una barrera de alcance estatal puede significar su desaparición. Por el contrario, si un partido pequeño tiene presencia en múltiples localidades, una barrera legal a nivel de circunscripción puede perjudicarlo. EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN EL PERÚ Desde el año 1980 en que el Perú retoma la administración civil de la cosa pública, la elección de los miembros del Congreso de la República se ha efectuado en aplicación de un sistema electoral proporcional. Durante el imperio de la Carta de 1979, el Congreso se organizó bajo una estructura bicameral en donde los 60 representantes a la Cámara de Senadores se elegían por distrito nacional único; y los 180 representantes a la Cámara de Diputados por distrito electoral múltiple. Similar modelo se aplicó en los procesos de elecciones generales 1985 y 1990, hasta que con la Constitución de 1993, se cambia la estructura del Congreso insertando un régimen unicameral con 120 congresistas, tal como está actualmente previsto en el artículo 90º de dicha Carta. Interrumpido el proceso de descentralización (regionalización) se aplicó la sétima disposición transitoria de la Constitución, eligiéndose al Congreso mediante el sistema electoral proporcional de distrito electoral nacional o único, en los procesos de elecciones generales 1995 y 2000. Posteriormente se modificó el artículo 21º de la Ley No. 26859, Orgánica de Elecciones, para que la elección del Congreso en el proceso electoral del año 2001 sea mediante sistema proporcional y distrito electoral múltiple con circunscripciones plurinominales. En los Congresos de 1980-1985, 1985-1990 y 1995-2000, los efectos de la fragmentación fueron neutralizados con la mayoría parlamentaria alcanzada por los partidos de gobierno. No ocurrió lo mismo, con los Congresos de 1990-1992, 2000-2001 y 2001-2006 en que el gobierno del Congreso dependió de coaliciones o consensos que no siempre van a estar liderados por el partido de gobierno y en donde las fuerzas políticas pequeñas o minorías agrupadas pueden definir el ámbito y el destino de las decisiones políticas 3. 3 LIPHART, Arend. "LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS". Segunda edición, Editorial Ariel S. A. Barcelona, 1991. Págs. 43 y 165. Para el citado autor, el sistema electoral proporcional es un elemento característicos de la democracia de consenso donde el sistema multipartido suele ser un reflejo de las divisiones sociales. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 3
El cambio de un distrito electoral múltiple a único y viceversa no ha podido reducir la excesiva fragmentación de nuestro Congreso elegido mediante sistema electoral proporcional, como veremos en el siguiente Cuadro: CUADRO No. 1 COMPOSICIÓN PARTIDARIA DEL CONGRESO 1995 2000 CONGRESO N de PARTIDOS 1995 2000 13 2000 2001 10 2001 2006 11 FUENTE: Jurado Nacional de Elecciones Esta fragmentación y la falta de una clara mayoría dificulta el consenso entre las fuerzas políticas del Congreso, lo que se ha evidenciado en las crisis producidas en los dos primeros y, en el caso del último, en el entendimiento en temas de interés nacional, como lo son la elección del Defensor del Pueblo y de un miembro del Tribunal Constitucional; así como la discusión sobre el retorno a la bicameralidad; entre otros. Por estas razones, era importante que, sin desnaturalizar el principio de representación proporcional previsto en el artículo 187º de la Constitución, se establezca una barrera electoral razonable a efectos de atenuar la fragmentación política y consolidar el sistema de partidos. LA PROPUESTA DEL JNE La iniciativa del JNE proponía modificar los artículos 29º y 30º de la Ley No. 26859, Orgánica de Elecciones con el propósito de establecer una barrera legal o una cantidad mínima de votos a superar por los partidos para tener derecho a que se le aplique la fórmula electoral (cifra repartidora en el caso peruano) y al reparto de escaños ( ) 4 ( ) 5. Asimismo, la iniciativa proponía modificar el artículo 13º de la Ley No. 28094, Ley de Partidos Políticos, con el fin de que la representación congresal obtenida por el partido sirva de criterio para el mantenimiento de su inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas a cargo del Jurado Nacional de Elecciones. La barrera legal era perfectamente aplicable para un sistema electoral proporcional como el nuestro, para evitar la excesiva fragmentación en la composición del parlamento 6 y en el sistema de partidos. La fórmula jurídica de la iniciativa del Jurado, como ya se ha mencionado, proponía modificar el artículo 29º de la Ley Orgánica de Elecciones para que la cifra repartidora se aplique sólo a aquellos partidos que hayan logrado o superado la siguiente barrera: 4 5 6 TORRENS, Xavier. LOS SISTEMAS ELECTORALES. En: Manual de Ciencia Política. Miguel Caminal Badía, compilador. Reimpresión de la segunda edición, Editorial Tecnos. Madrid, 2001. Pág. 358. NOHLEN, Dieter. SISTEMAS ELECTORALES Y PARTIDOS POLÍTICOS. Fondo de Cultura Económica, segunda edición revisada y aumentada, México D. F., 1998. Pág. 70. Conforme a los estudios del autor, la aplicación de la barrera electoral depende de que los partidos obtengan un mínimo de votos (sea en relación con votos válidos emitidos) o ganen escaños (directos en las circunscripciones). GARCÍA SORIANO, María Vicenta. ELEMENTOS DE DERECHO ELECTORAL. Editorial Tirant lo blanch. Valencia, 1999. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 4
El 5% de la votación nacional válida; y, El 3% de la votación nacional válida, siempre que esté distribuida por lo menos en 3 circunscripciones y que supere el 15% de los votos válidos de cada una de ellas. Esta propuesta se sustentaba en los resultados del Proceso de Elecciones Generales del 2001, así como en el posible escenario electoral del año 2006, que puede contar de no concretarse ninguna alianza electoral con la participación de 29 partidos políticos, que son los inscritos a la fecha en el Registro de Organizaciones Políticas. CUADRO No. 2 COMPOSICIÓN PARTIDARIA DE APLICARSE LAS DISTINTAS PROPUESTAS DE BARRERAS LEGALES PARTIDO RENACIM IENTO ANDINO 1.36% PARTIDO PROYECTO PAIS 1.65% FRENTE POPULAR AGRICOLA FIA DEL PERU 1.66% TODOS POR LA VICTORIA 2.03% ALIANZA ELECTORAL SOLUCION POPULAR 3.57% AGRUPACION INDEPENDIENTE UNION POR EL PERU - SOCIAL DEMOCRACIA 4.14% PARTIDO ACCION POPULAR 4.18% ALIANZA ELECTORAL CAMBIO 90 - NUEVA M A YORIA 4.80% 3% 9 agrupaciones -M OVIM IENTO INDEPENDIENTE SOM OS PERU CAUSA DEM OCRATICA FRENTE INDEPENDIENTE M ORALIZADOR ALIANZA ELECTORAL UNIDAD NACIONAL 5.78% 10.98% 13.84% 5% 5 agrupaciones 4% 8 agrupaciones PARTIDO APRISTA PERUANO 19.71% PARTIDO PERU POSIBLE 26.30% 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00 % 25.00 % 30.00 % Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Datos extraídos de los Resultados de las Elecciones Generales del año 2001. De las 9 organizaciones que superaron el 3% de la votación válida nacional, sólo 5 obtuvieron una votación superior al 5% de la votación válida nacional. Si bien las 4 restantes, obtuvieron una votación dentro de este rango, no todas demostraron en el plano de los resultados electorales, tener un alcance nacional; como actualmente lo pretende exigir la Ley No. 28094, Ley de Partidos Políticos, cuando requiere a los 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 5
partidos la constitución de comités partidarios en por lo menos el tercio de las provincias del país, ubicadas en, al menos las dos terceras partes de los departamentos 7. Es importante que la ratio legis de esta disposición que exige al partido tener presencia y organización descentralizadas se traduzca también en la descentralización de su fuerza electoral, reafirmando esa presencia a nivel nacional. CUADRO No. 3 VOTOS VÁLIDOS Y OBTENCIÓN DE ESCAÑOS POR PARTIDO Y DISTRITO ELECTORAL Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Datos extraídos de los Resultados de las Elecciones Generales del año 2001. 7 Ver artículo 8º de la Ley No. 28094, Ley de Partidos Políticos. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 6
En el Cuadro No. 3 se puede observar los porcentajes de la votación obtenida por los partidos en los distritos electorales donde lograron representación congresal. Los partidos que han superado el 5%, tienen una votación descentralizada significativa, que en varios casos supera el 15% de los votos válidos en más de 3 distritos electorales. Por ejemplo, el Partido Perú Posible logró superar este tope en 17 distritos; en tanto que el Partido Aprista en 11. Unidad Nacional logra superar dicha barrera en 7 distritos y el FIM - que está más cerca al 5% a nivel nacional, sólo en 1 circunscripción. Dentro del grupo que no logró superar el 5%, pero sí el 3% de la votación válida nacional (siempre observando el mismo cuadro), Acción Popular supera el 15% sólo en un distrito electoral, en tanto que Unión por el Perú en 3. Las alianzas electorales Solución Popular y Cambio 90 NM, concentraron el grueso de su electorado en la ciudad capital. No obstante ello, se observa, en el Cuadro No. 4 que viene a continuación, que en 11 circunscripciones electorales los partidos políticos accedieron a escaños, logrando una votación comprendida entre el 10 al 14.99% de la votación válida de la respectiva circunscripción. Del mismo modo se observa que en 14 circunscripciones se accedió a una curul logrando una votación comprendida entre el 15 y 19.99% de la votación válida de la respectiva circunscripción. CUADRO No. 4 PORCENTAJE DE VOTOS NECESARIO PARA ACCEDER AL ESCAÑO EN CADA CIRCUNSCRIPCIÓN Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 7
La obtención del 15% al equidistar de ambos es un porcentaje razonable y accesible para este grupo de organizaciones políticas. LA PROPUESTA APROBADA POR EL CONGRESO La propuesta aprobada por el Congreso de la República utiliza, de forma alternativa, una combinación de barrera legal nacional con barrera legal por circunscripción, implementando, para este segundo caso, una barrera de escaños en vez de un porcentaje de votos. El texto de la norma aprobada por el Congreso (aún no promulgada por el ejecutivo) es el siguiente: Congreso de la República Artículo 20.- Las Elecciones para Congresistas se realizan conjuntamente con las elecciones para Presidente y Vicepresidentes de la República. Para acceder al procedimiento de distribución de escaños del Congreso de la República se requiere haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral, es decir cinco por ciento (5%) del número legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional. DISPOSICIÓN TRANSITORIA ÚNICA.- Para las elecciones presidenciales y parlamentarias del año 2006 se entenderá que el número de parlamentarios previsto en la modificatoria del artículo 20 de la Ley Orgánica de Elecciones será de cinco (5) y el porcentaje de los votos válidos a nivel nacional será de cuatro por ciento (4%). Igualmente para el mismo proceso electoral relacionado en esta Disposición Transitoria se entenderá que el número de parlamentarios previsto en la modificatoria del inciso a) del artículo 13 de la Ley de Partidos Políticos será de cinco (5) y el porcentaje de los votos válidos a nivel nacional será de cuatro por ciento (4%). Si bien es cierto la propuesta resulta interesante y en la práctica lograría los mismos efectos de la del JNE, resulta preocupante la inclusión de una disposición transitoria que disminuye la altura de la barrera para la elección del 2006, lo que puede originar que no se alcance los objetivos propuestos y se desnaturalice su inclusión. CONSTITUCIONALIDAD DE LA PROPUESTAS La Constitución Política de 1993 establece que en las elecciones pluripersonales hay representación proporcional, conforme al sistema que establece la ley. Las dos propuestas analizadas no eliminan el carácter proporcional del sistema electoral para la elección del Congreso, por lo que resulta compatible con esta norma constitucional. El mencionado artículo 187 de la Constitución no precisa si en elecciones pluripersonales - término que involucra la elección del Congreso, del Consejo Regional y del Concejo Municipal - el sistema electoral peruano deba ser mayoritario o proporcional. Lo que sí queda claro es que en caso el legislador opte por uno u otro, 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 8
debe implementar también los mecanismos que garanticen una representación proporcional 8. En este sentido, la proporcionalidad a que alude el precitado artículo puede lograrse a través de sistemas electorales mayoritarios en circunscripciones plurinominales con representación de minorías o en circunscripciones pequeñas 9 ; o, en sistemas proporcionales 10 con circunscripciones plurinominales 11 con aplicación o no de barrera electoral; o también mediante formas personalizadas combinando elementos de uno y otro 12. Esta interpretación del artículo 187º de la Constitución ha sido plasmada en las normas electorales vigentes, ya que en el caso de la elección del Congreso se ha aplicado el sistema de representación proporcional (con el método de la cifra repartidora) 13, procurando que su composición guarde relación con la votación obtenida por cada partido en la elección; en tanto que para la designación de los Consejos Regionales y Concejos Municipales, si bien se aplica la cifra repartidora, el sistema electoral tiende a priorizar y garantizar la formación de una mayoría para la lista que ganó el proceso, pasando a ser la representación sólo un mecanismo para incluir a las principales minorías ( ) 14 ( ) 15. En síntesis, el legislador tiene la facultad de construir el sistema electoral que considere idóneo para la elección del Congreso, aplicándose la proporcionalidad conforme a lo dispuesto por la ley. Entonces, la incorporación de la barrera legal, es posible, en tanto no elimine la representación proporcional, cuya existencia está garantizada por la norma constitucional y va a ser determinada mediante la aplicación de la cifra repartidora. Con estas modificaciones habrá menos fragmentación y un mayor espacio para lograr los consensos. 8 Esta tesis se desprende porque la Constitución no precisa claramente si la aludida representación proporcional hace referencia a una fórmula de decisión, al principio de representación proporcional o al sistema electoral proporcional, entendiéndose que la redacción de la norma termina siendo flexible, al dejar al legislador un margen adecuado para su posterior desarrollo en la legislación electoral. 9 NOHLEN, Dieter. (2) "SISTEMAS ELECTORALES PARLAMENTARIOS Y PRESIDENCIALES. En: "Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina". Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (compiladores). Fondo de Cultura Económica. Primera edición, México D. F. 1998. Pág. 158. El autor cita dichos modelos como ejemplo de sistemas mayoritarios en que existe la representación proporcional, pero su finalidad es garantizar la mayoría del partido ganador de la elección. En el caso del sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales con representación de minorías, se aplica el sistema de voto limitado en el que, en circunscripciones plurinominales, el elector dispone de menos votos que diputados por elegir en la circunscripción. En el segundo caso, del sistema mayoritario en circunscripciones pequeñas se trata de sistemas electorales que emplean la fórmula de decisión proporcional en circunscripciones hasta de cinco escaños. Este tipo se denomina sistema formador de mayorías, debido a los efectos desproporcionales de las circunscripciones pequeñas. 10 SARTORI, Giovanni. "INGENIERÍA CONSTITUCIONAL COMPARADA. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados". Segunda reimpresión de la primera edición en español, Fondo de Cultura Económica. México D. F., 1996. Pág. 15. 11 NOHLEN, Dieter. Op. Cit. (2). Para Nohlen, el sistema proporcional en circunscripciones plurinominales dependerá del tamaño de la circunscripción (escaños asignados). Cuando más pequeñas son las circunscripciones se tiende a una mayor desproporcionalidad entre votos y escaños. 12 NOHLEN, Dieter. Op. Cit. (1) Pág. 113. 13 Ver artículos 21º, 30º, 31º y 32º de la Ley No. 26859, Orgánica de Elecciones. 14 Los incisos 2) y 3) del artículo 8º de la Ley No. 27683, Ley de Elecciones Regionales, prescriben lo siguiente: 2) A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de Regidores del Concejo Municipal lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas. La asignación de cargos de Regidores se efectúa redondeando el número al entero superior. 3) La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de Regidores que le corresponde. 15 Los incisos 2) y 3) del artículo 25º de la Ley No. 26864, Ley de Elecciones Municipales, prescriben lo siguiente: 2) A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros del Consejo Regional lo que más le favorezca, según el orden de candidatos y provincias propuestos por los partidos políticos y movimientos. La asignación de cargos se efectúa redondeando el número al entero superior. 3) La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de miembros que les corresponde, cuidando de no repetir la representación por provincia establecida por la lista que le precede en votación. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 9
CONCLUSIÓN: La presente ponencia ha conceptualizado la barrera o valla electoral y la importancia que tiene su aplicación en una realidad como la peruana, donde proliferan los partidos políticos y se afecta la gobernabilidad del país al no contar con una dinámica adecuada en el Congreso de la República. SOBRE EL EXPOSITOR: José Luis Echevarría Escribens es abogado, graduado de la Universidad de Lima, Diplomado en Gestión de Procesos Electorales por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y cursa actualmente la Maestría en Comunicación Política y Marketing Electoral por el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Ha seguido cursos sobre campañas políticas y elecciones en Japón y Costa Rica. Trabaja en la institución hace 5 años, habiendo desarrollado labores en la Gerencia de Fiscalización, en la Secretaria General y actualmente en la Presidencia, donde se desempeña como Asesor. 2005 Gerencia de Educación Electoral Pág. 10