Documento CONPES CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL REPÚBLICA DE COLOMBIA DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN 3829 CONCEPTO FAVORABLE A LA NACIÓN PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS EXTERNOS DE LIBRE DESTINACIÓN Y RÁPIDO DESEMBOLSO CON ENTIDADES FINANCIERAS INTERNACIONALES, ORGANISMOS MULTILATERALES, ENTIDADES DE FOMENTO O GOBIERNOS, HASTA POR LA SUMA DE USD 5.500 MILLONES, O SU EQUIVALENTE EN OTRAS MONEDAS, PARA FINANCIAR APROPIACIONES PRESUPUESTALES PRIORITARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL Departamento Nacional de Planeación: Subdirección Sectorial, Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas, Subdirección de Crédito, DIFP, OAJ. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Versión aprobada. Bogotá, D.C., 03 de junio de 2015
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL CONPES Juan Manuel Santos Calderón Presidente de la República Germán Vargas Lleras Vicepresidente de la República Néstor Humberto Martínez Neira Ministro de la Presidencia Juan Fernando Cristo Bustos Ministro del Interior Mauricio Cárdenas Santamaría Ministro de Hacienda y Crédito Público Juan Carlos Pinzón Bueno Ministro de Defensa Nacional Alejandro Gaviria Uribe Ministro de Salud y Protección Social Tomás González Estrada Ministro de Minas y Energía Gina Parody d'echeona Ministra de Educación Nacional Luis Felipe Henao Cardona Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Natalia Abello Vives Ministra de Transporte María Ángela Holguín Cuéllar Ministra de Relaciones Exteriores Yesid Reyes Alvarado Ministro de Justicia y del Derecho Aurelio Iragorri Valencia Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural Luis Eduardo Garzón Ministro de Trabajo Cecilia Álvarez-Correa Ministra de Comercio, Industria y Turismo Gabriel Vallejo López Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible María Carolina Hoyos Turbay Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (E) Mariana Garcés Córdoba Ministra de Cultura Simón Gaviria Muñoz Director General del Departamento Nacional de Planeación Luis Fernando Mejía Alzate Subdirector Sectorial y Secretario Técnico del CONPES Manuel Fernando Castro Quiroz Subdirector Territorial y de Inversión Pública 2
Resumen ejecutivo El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) el concepto favorable a la nación para contratar empréstitos externos de libre destinación y rápido desembolso con entidades financieras internacionales, organismos multilaterales, entidades de fomento o gobiernos, hasta por la suma de USD 5.500 millones, o su equivalente en otras monedas, para financiar apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno nacional. El concepto favorable permitirá a la nación obtener financiación externa para la presente y futuras vigencias fiscales, de acuerdo con las necesidades presupuestales prioritarias del Gobierno nacional y en las mejores condiciones del mercado, procurando niveles prudentes de riesgo y diversificando las fuentes de recursos. Así mismo, permitirá apoyar la implementación de políticas y reformas sectoriales e institucionales, lideradas por el Gobierno nacional, con carácter estratégico y de alto impacto para el desarrollo del país. Clasificación: H81, H63. Palabras clave: Deuda pública, banca multilateral, financiamiento. 3
TABLA DE CONTENIDO 1. INTRODUCCIÓN... 6 2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN... 6 2.1. La estrategia de gestión de deuda externa de la nación... 6 2.2. El crédito externo como fuente de financiamiento de la nación... 8 2.3. Necesidades de financiamiento... 10 3. DESCRIPCIÓN DE LA SOLICITUD... 12 3.1. Objetivo general... 12 3.2. Objetivos específicos... 12 3.3. Programación de desembolsos... 14 4. RECOMENDACIONES... 16 5. BIBLIOGRAFÍA... 17 4
SIGLAS Y ABREVIACIONES AFD BID BIRF CAF DIFP DGCPTN DNP GNC KfW OAJ PGN USD Agencia Francesa de Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Grupo Banco Mundial CAF Banco de Desarrollo de América Latina Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas, DNP Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público Departamento Nacional de Planeación Gobierno nacional central KfW, Banco de Desarrollo de Alemania Oficina Asesora Jurídica, DNP Presupuesto General de la Nación Dólares de los Estados Unidos de América 5
1. INTRODUCCIÓN De conformidad con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80, y los artículos 2.2.1.2.1.2. y 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015 1, este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) el concepto favorable a la nación para contratar empréstitos externos de libre destinación y rápido desembolso con entidades financieras internacionales, organismos multilaterales, entidades de fomento o gobiernos hasta por un monto de USD 5.500 millones, o su equivalente en otras monedas, para financiar apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno nacional. El presente documento cuenta con tres secciones en adición a esta introducción. En la segunda sección, se presenta la estrategia de gestión de la deuda externa de la nación, el crédito externo como fuente de financiación y las necesidades de financiamiento. En la tercera, se presentan los objetivos y la programación de desembolsos. En la cuarta se finaliza con las recomendaciones al CONPES. 2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN 2.1. La estrategia de gestión de deuda externa de la nación La política de administración de deuda de la nación tiene por objeto asegurar las necesidades de financiamiento del Presupuesto General de la Nación (PGN), optimizando costos con niveles prudentes de riesgo. El Gobierno nacional ha venido consolidando su estrategia de financiamiento mediante la diversificación de fuentes de financiamiento y de instrumentos de deuda, los cuales le han permitido mejorar el perfil de su portafolio y reducir sus costos financieros. En materia de endeudamiento externo, la nación ha trabajado en dos frentes: i) ha orientado esfuerzos para obtener financiamiento en el mercado de capitales internacional a través de emisiones de bonos con montos y plazos adecuados, extendiendo la vida media de su curva de rendimientos a costos competitivos, lo que le ha permitido disminuir los costos de endeudamiento; y ii) ha contratado operaciones de crédito con entidades financieras internacionales, organismos multilaterales, entidades de fomento y gobiernos, en condiciones financieras favorables y con un acompañamiento técnico que ha sido fundamental para el 1 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. 6
financiamiento de proyectos y la implementación de acciones de política estratégicas para el desarrollo del país. A 30 de abril de 2015 el saldo total de deuda pública externa de la nación asciende a USD 40.045 millones. El 60,6% (USD 24.264 millones) corresponde a bonos emitidos en el mercado financiero internacional, el 37,1% a créditos con fuentes multilaterales 2, y el 2,3% restante a créditos con fuentes bilaterales 3 (Gráfico 1). Gráfico 1. Composición de fuentes de financiamiento externo Millones de dólares BID 6,193 15.5% BIRF 7,888 19.7% Bonos 24,264 60.6% CAF 795 2.0% Otros (Bilaterales) 904 2.3% Fuente: DGCPTN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Perfil de deuda del GNC a abril 30 de 2015. En cuanto al portafolio de deuda externa de la nación, el Gráfico 2 muestra que el perfil de vencimientos de capital tiene montos considerables montos a pagar en los siguientes diez años. Por esta razón, y tal como se mencionó anteriormente, un aspecto crítico de la estrategia de deuda consiste en ampliar la vida media de la misma, buscando que los nuevos financiamientos amplíen el perfil de vencimientos con mayores plazos, contratando en condiciones financieras más favorables y con niveles moderados de riesgo, especialmente de tasa de interés y de tasa de cambio. Actualmente, la deuda externa agregada tiene una vida media de 12,5 años y una duración de 6,2 años; en cuanto a tasas de interés; el 76% de la deuda externa se encuentra a tasa fija y el 24% restante en tasa variable. 2 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Grupo Banco Mundial (BIRF), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y CAF Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). 3 AFD y KfW Banco de Desarrollo, entre otras. 7
Gráfico 2. Perfil de vencimientos de la deuda externa GNC Millones de dólares 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 89 61 1 1 1 1 1 1,016 2,194 836 2,484 1,534 700 2,091 583 1,189 1,827 542 772 782 995 546 972 821 1,846 2,501 2,501 2,501 3,202 3,734 3,717 Fuente: DGCPTN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Perfil de deuda del GNC a abril 30 de 2015. 2.2. El crédito externo como fuente de financiamiento de la nación El financiamiento que obtiene la nación a través de transacciones con organismos multilaterales y agencias de desarrollo gubernamentales es relevante (39,4% del total del saldo de deuda externa a 30 de abril de 2015). En el Gráfico 3 se muestra el comportamiento de los desembolsos de recursos provenientes de estos empréstitos durante los últimos diez años. En total, se han desembolsado USD 13.851 millones, de los cuales USD 11.246 millones (81%) corresponden a recursos de libre destinación y USD 2.605 millones (19%) a destinación específica. Lo anterior evidencia la creciente participación de los créditos de libre destinación en el programa de financiamiento con las fuentes de financiamiento bilateral y multilateral, a través de los cuales el Gobierno nacional profundiza la cooperación, así como el diálogo y el apoyo técnico con estos organismos o agencias, con miras al desarrollo de agendas de acciones de política pública estratégicas y de alto impacto para el país. 8
Gráfico 3. Desembolsos efectivos por tipo de crédito, 2005-2015 (a) 100% 90% 80% 70% 542 640 Libre destinación 482 696 715 Destinación específica 119 399 888 96 103 100 60% 50% 40% 30% 882 1,433 708 1,110 1,340 1,151 720 671 1,350 2,000 2,500 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (a (a) Proyectado. Fuente: DGCPTN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En términos de gestión de deuda, vale la pena destacar la mayor eficiencia en la contratación de empréstitos de libre destinación que ha logrado el país en los últimos años, como resultado de su desempeño, solidez económica y posicionamiento en los mercados internacionales. En virtud de lo anterior, el país ha podido acceder a mayores montos de financiamiento a través de un menor número de operaciones, reduciendo los costos de transacción asociados (Gráfico 4). Por ejemplo, en 2015 se espera tramitar un monto de USD 2.300 millones en siete operaciones de crédito 4, comparado con USD 882 millones en ocho operaciones de crédito en 2005, pasando de un promedio de USD 110,25 millones por operación en ese año, a USD 328,57 millones por operación este año. 4 Que hace parte de los USD 2.500 proyectados para la vigencia 2015 a través de créditos de libre destinación. 9
Gráfico 4. Número de operaciones de libre destinación y montos desembolsados, 2005-2015 (a) Millones de dólares # Operaciones Libre destinación 10 3,000 2,500 Número de operaciones 8 6 4 2 882 1,433 708 1,110 1,340 1,151 720 671 1,350 2,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 USD millones 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (a) (a) Proyectado. Fuente: DGCPTN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.3. Necesidades de financiamiento El 2 de agosto de 2013, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) aprobó el Documento 3754, Concepto favorable a la nación para contratar empréstitos externos con entidades financieras internacionales, organismos multilaterales, entidades de fomento y gobiernos, hasta por la suma de USD 3.000 millones o su equivalente en otras monedas para financiar apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno nacional. Con cargo a dicha aprobación se han suscrito cinco empréstitos externos por USD 2.290 millones, quedando un saldo disponible de USD 710 millones (Gráfico 5). Estas operaciones contaron con el acompañamiento técnico por parte de los prestamistas en la formulación y ejecución de acciones de política, sectoriales o institucionales, orientadas a apoyar el cumplimiento de las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos, particularmente en programas relacionados con temas de desarrollo urbano, salud, capital humano, crecimiento económico y construcción de paz. 10
Gráfico 5. Préstamos de libre destinación desembolsados CONPES 3754 de 2013 Desembolsados Disponible 800 700 600 USD Millones 500 400 300 200 100 390 700 400 700 710 0 100 Capital Humano (BID) Ciudades (BIRF) Salud (BID) Crecimiento (BIRF) Paz (KfW) Cupo Área de política y prestamista Fuente: DGCPTN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dadas las necesidades de financiamiento que establece el Plan Financiero del Gobierno nacional para el 2015, y suponiendo unas necesidades de financiamiento externo similares a las de los últimos años para las próximas vigencias en línea con el Marco de Gasto de Mediano Plazo vigente, se hace necesario solicitar un nuevo cupo que faculte al Gobierno nacional para contratar operaciones de libre destinación y rápido desembolso, y que le permitan financiar de manera eficaz el PGN. Teniendo en cuenta los tiempos requeridos para la preparación y negociación de esta modalidad de operaciones, es necesario contar con un cupo previamente aprobado, con el fin de no poner en riesgo la posibilidad de suscribir y desembolsar las operaciones de acuerdo con las necesidades del Tesoro Nacional. Este cupo es consistente con las proyecciones de la balanza de pagos y las demás variables macroeconómicas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo vigente. 11
3. DESCRIPCIÓN DE LA SOLICITUD 3.1. Objetivo general El objetivo del presente documento es emitir concepto favorable a la nación para contratar empréstitos externos de libre destinación y rápido desembolso con entidades financieras internacionales, organismos multilaterales, entidades de fomento o gobiernos hasta por la suma de USD 5.500 millones, o su equivalente en otras monedas, para financiar apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno nacional, que apoyen acciones de política pública estratégicas y de alto impacto para el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país. 3.2. Objetivos específicos La estrategia de deuda del Gobierno nacional busca reducir los costos financieros asociados con su financiamiento, disminuir los riesgos y diversificar las fuentes. Adicionalmente, y teniendo en cuenta las necesidades de recursos por parte del Gobierno nacional para las próximas vigencias, se busca contar con mecanismos flexibles y de rápido desembolso que permitan responder de manera eficiente y eficaz a dichas necesidades, contando con el acompañamiento y apoyo técnico de los Organismos Multilaterales y Agencias de Desarrollo Gubernamentales en la implementación de políticas públicas estratégicas y de alto impacto para el desarrollo del país. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación han trabajado conjuntamente en la consecución de recursos de la Banca Multilateral y Bilateral, en condiciones financieras favorables y competitivas respecto del costo de fondeo de la nación en los mercados de capitales internacionales. El Gráfico 6, que ilustra el costo de financiamiento actual de las principales fuentes con respecto a la curva de rendimientos en dólares del 1 de junio de 2015, mostrando las ventajas y complementariedad que estas operaciones de crédito representan para la nación. En otras palabras, el Gráfico 6 permite concluir que, en las condiciones de mercado actuales, el costo de financiamiento de las fuentes multilaterales y bilaterales está en niveles muy similares (en la mayoría de los casos inferior) a los que podría obtener la nación si optara por acudir a los mercados de capitales externos a través de emisiones de bonos para obtener los mismos recursos. 12
Gráfico 6. Costos de empréstitos con multilaterales y bilaterales frente a la curva de rendimientos de bonos en dólares, 2015 (a) Tasa equivalente "todo costo inlcuido" (b) 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% AFD 4,04% KfW 2,91% CAF 4,46% BIRF 3,09% BID 3,34% 0 5 10 15 20 25 30 Vida media en años Curva de rendimientos en dólares (a) 1 de junio de 2015. (b) Se calcula una tasa equivalente todo costo incluido debido a que los costos de los organismos multilaterales y bilaterales equivalen a las tasas de interés con margen fijo o variable, más otras comisiones propias de estas fuentes como son las comisiones de inspección y vigilancia y las comisiones de compromiso. Fuente: DGCPTN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las principales ventajas de los créditos de libre destinación son: Permiten fortalecer el programa de operaciones que conforman la cooperación financiera reembolsable del país, en la medida que facilitan la construcción y profundización del diálogo técnico con los bancos y agencias de desarrollo. El proceso de preparación trae consigo apoyo técnico importante para el diseño e implementación de acciones de política pública a través de especialistas o recursos no reembolsables. Son instrumentos que responden de manera ágil y eficiente a las contingencias que enfrente el país por emergencias económicas o derivadas de desastres naturales. Proporcionan recursos de rápido desembolso y libre destinación para el financiamiento del PGN. Sus condiciones financieras son acordes con la Estrategia de Gestión de Deuda de la nación. 13
3.3. Programación de desembolsos Estos recursos requieren ser gestionados y contratados para cumplir con las necesidades de financiamiento del Gobierno nacional previstas en el Plan Financiero vigente y el estimado para las próximas vigencias, de manera que permitan financiar ágilmente apropiaciones presupuestales prioritarias. Como se puede observar en el Plan Financiero 2015, para esta vigencia se proyectan necesidades de financiamiento de la nación con organismos multilaterales y otros por USD 2.600 millones (Tabla 1), requiriendo disponer del cupo solicitado para contratar operaciones de crédito. Tabla 1. Fuentes y usos del GNC 2015 Fuentes COP MM COP MM Usos 51.357 51.357 Desembolsos 43.492 Déficit a financiar 22.977 Externos (USD Mill. 5.100) 11.730 Del cual: Bonos (USD Mill. 2.500) 5.750 Pago intereses internos 14.700 Multilaterales y otros (USD Mill. 2.600) 5.980 Pago intereses externos (USD Mill. 2.390) 5.498 Internos 31.762 Gastos en dólares (USD Mill. 942) 2.167 TES 31.752 Subastas 22.650 Amortizaciones 23.601 Entidades públicas 7.550 Externas (USD Mill. 2.632) 6.053 Otros 1.552 Internas 17.547 Otros 10 Deuda flotante 1.368 Pérdidas Banco República 511 Ajustes por causación 386 Sentencias 235 Operaciones de tesorería 0 FEPC 806 Disponibilidad inicial 6.111 Disponibilidad final 3.227 En pesos 3.715 En pesos 2.820 En dólares (USD Mill. 1.042) 2.396 En dólares (USD Mill. 177) 407 Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 14
2. La distribución estimada de los empréstitos a gestionar en 2015 se ilustra en la Tabla Tabla 2. Programación estimada de desembolsos, 2015 Créditos de libre destinación Fuente de financiamiento Millones de dólares BIRF 1.000 BID 800 AFD 300 KfW 200 Total 2.300 Nota: Para cumplir con los USD 2.600 millones de dólares del Plan Financiero 2015: (i) USD 200 millones ya fueron desembolsados con cargo al saldo de un crédito de libre destinación negociado en 2014; (ii) USD 100 millones se cubrirán a través de créditos de destinación específica. Fuente: DGCPTN, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La programación de desembolsos se hará de conformidad con las necesidades de recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público requiera para la financiación de las apropiaciones presupuestales, siempre que cumplan con los siguientes requisitos del artículo 2.2.1.6. del Decreto 1068 de 2015: i) la adecuación de las respectivas a la política de gobierno en materia de crédito público; y ii) la conformidad de la operación con el programa macroeconómico y el plan financiero. 15
4. RECOMENDACIONES El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES: 1. Emitir concepto favorable para que la nación contrate empréstitos externos de libre destinación y rápido desembolso con entidades financieras internacionales, organismos multilaterales, entidades de fomento y gobiernos hasta por USD 5.500 millones o su equivalente en otras monedas para financiar apropiaciones presupuestales prioritarias del Gobierno Nacional. 2. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la estructuración técnica de los empréstitos externos, siguiendo las metas y lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo vigente. 3. Solicitar a los ministerios y entidades del orden nacional y territorial apoyar a la nación en la estructuración técnica de las operaciones, cuando estas incluyan la formulación o implementación de políticas y reformas de sus respectivos sectores. 16
5. BIBLIOGRAFÍA Normas legales Ley 80 de 1993 (28 de octubre), por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Recuperado de: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/norma1.jsp?i=304 Decreto 2681 de 1993 (29 de diciembre), por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crédito público, las de manejo de la deuda pública, sus asimiladas y conexas y la contratación directa de las mismas. Recuperado de: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/norma1.jsp?i=1190 Decreto 1068 de 2015 (26 de mayo de 2015), por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. 17