La gestión documental en el contexto de la administración electrónica Vicente Calzado Requena [vicente_calzado@ieci.es] Director de la División de CRM/ECM Informática El Corte Inglés Resumen: Si bien la necesidad de organizar, controlar y disponer de los documentos producidos por las organizaciones ha sido una constante de la producción administrativa a lo largo de los años, y la gestión documental de apoyo ofimático cuenta con gran tradición y madurez, el avance de las tecnologías de la información y la comunicación, y especialmente Internet, la evolución del concepto de administración al servicio del ciudadano y la reciente ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, hacen que la tecnología de gestión documental adquiera una mayor complejidad, en la que intervienen una serie de herramientas, aplicaciones y componentes tecnológicos de cuya integración depende el éxito o el fracaso de la implantación de la administración electrónica. La definición de una metodología específica para su implantación, con la visión total del ciclo de vida de los procesos administrativos, la priorización de los procesos a acometer, y las fases del proceso, se revelan como elementos fundamentales. Palabras clave: administración electrónica, producción administrativa, gestión documental, archivo unificado, seguridad, firma electrónica, integración de aplicaciones, normalización, estándares. 1. Introducción Informática El Corte Inglés es actualmente la tercera empresa del sector informático en España por volumen de facturación y la primera de capital íntegramente español. En un mercado tan competitivo y en evolución continua como es el sector informático la excelencia es una de las máximas que conforman su estrategia. Para ello cuenta con una plantilla de 2.200 profesionales, altamente especializados. Informática El Corte Inglés se estructura en una serie de divisiones y Centros expertos, siendo el de CRM/ECM el que representa una línea de negocio estratégica, por la amplia experiencia que tiene la compañía en los sectores de Administración Pública, entidades financieras y aseguradoras, industria, telecomunicaciones y servicios, por los recursos de que dispone, con 150 personas altamente cualificadas, que cuentan con una media de 8 ó 9 años de experiencia en la implantación de aplicaciones de gestión documental, y por el importante número de sistemas implantados, en definitiva por la buena acogida que sus soluciones y su buen hacer tienen en el mercado, y que representan una importante mejora de los procesos administrativos así como de la gestión de los documentos resultantes. Si en los inicios de su andadura Informática El Corte Inglés se centró en el desarrollo de un back-office potente, con soluciones propias para el registro de entrada y salida de documentos, la gestión ofimática de los documentos, la tramitación electrónica de los procesos administrativos y la gestión integral de los archivos, a medida que han evolucionado tanto las tecnologías de la información y la comunicación como la sociedad, ha evolucionado y adaptado sus soluciones para dar respuesta a los nuevos retos, especialmente al mundo Internet, y al desarrollo del front-office, con el registro de entrada y salida telemático, la consulta de expedientes por Internet, la notificación telemática, la certificación electrónica y, en general, facilitando el acceso a los servicios de tramitación electrónica a través de Internet.
En el sector privado las herramientas que ofrece e implanta están orientadas al aumento de la competitividad de las organizaciones de forma que puedan dedicarse a los procesos de negocio y reducir los procesos administrativos, obteniendo un rápido retorno de la inversión realizada, el R.O.I. Así mismo, para poder ofrecer la solución mas adecuada a cada proyecto, no se limita a la implantación de soluciones con producto propio, sino que se ha creado un grupo especializado en la integración de soluciones de otros fabricantes, lo que si a primera vista puede resultar sorprendente, se ha demostrado una decisión muy acertada. Por otra parte, ante la demanda existente actualmente de externalización de los servicios documentales, Informática El Corte Inglés ha creado una unidad especializada, en el outsourcing documental, responsabilizándose de todos los procesos documentales de las organizaciones, cubriendo el ciclo de vida documental en su totalidad, desde la entrada de los documentos, la tramitación y digitalización de documentos físicos, el desarrollo de interfaces con las aplicaciones de tramitación de los clientes, y la gestión del archivo en una nueva visión integradora, unificando la gestión de los documentos físicos y los electrónicos resultantes del nuevo modelo de administración. Para dar una idea del volumen de trabajo realizado por esta unidad de la División de CRM/ECM, basta decir que se tratan al año más de 300 millones de documentos de la mas diversa tipología, y se trabaja con más de 30.000 usuarios de distintos ámbitos de la Administración y del sector privado, en una gran variedad de proyectos entre los que cabe destacar los dirigidos a la digitalización y control de las recetas médicas dispensadas en una serie de Comunidades Autónomas, los dirigidos a la digitalización de documentos físicos para su integración en repositorios de documentos electrónicos, como es el caso de las facturas, o los orientados a la gestión total del Archivo, como es el caso de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, incluida la custodia y el servicio a las unidades de gestión de los expedientes que necesitan para la gestión, o el de la Consejería de Cultura, Juventud y Deporte de la Región Autónoma de Murcia, en la que nos han confiado la tarea de transferir al Archivo General de la Región de Murcia y tratar 10 Km. de documentos dispersos en una serie de depósitos de las distintas Consejerías del Gobierno Autónomo. Últimamente estamos trabajando en el proyecto promovido por Red.es y el Ministerio de Justicia, para la digitalización masiva de los Registros Civiles de un número importante de poblaciones, proyecto de gran complejidad por la dispersión geográfica de los Registros, y las características físicas y estado de conservación de los Libros de Registro. 2. La gestión documental La Gestión de los documentos resultantes de la actuación de las Administraciones es una necesidad que se ha mantenido constante a lo largo de la Historia hasta la actualidad, al ser éstos el soporte de la información producida y utilizada por las Administraciones. Su importancia se deriva del hecho de que la seguridad jurídica no sólo de las administraciones sino también de los ciudadanos se basa en la información contenida en los documentos administrativos. Si la adecuada gestión de los documentos es una necesidad en cualquier organización, en una administración como la nuestra, basada en la tradición garantista del S.XIX, y en la que la producción documental se duplica cada tres o cinco años, la gestión de la masa de documentos producidos se convierte en un problema acuciante que necesita de una solución. Es obvio que los procesos administrativos se plasman en documentos y que tanto las administraciones públicas como las empresas privadas requieren en el desarrollo de su actividad de procesos documentales, tanto por su
valor como prueba, como por ser un medio eficaz para el intercambio de información. Pero también es cierto que los documentos reúnen una serie de características que dificultan su gestión y determinan el problema documental: o La información que contienen en su gran mayoría no está estructurada, o El soporte físico en el que se sustentan dificulta su flujo y acceso, o Deben conservarse durante largos períodos de tiempo, en tanto que son prueba de las actuaciones de las organizaciones. Se trata, en definitiva, de un problema de seguridad jurídica de las organizaciones y de los ciudadanos, así como de calidad y eficiencia del servicio. Pero no sólo esto, también supone un problema de coste económico: una masa de documentos desorganizados, de difícil acceso, exigen la dedicación de un importante número de horas de personal administrativo a su organización, conservación y localización. La aplicación de la tecnología de gestión documental contribuye, sin lugar a duda, de forma importante a la solución de este problema, habiendo alcanzado en la actualidad un grado de madurez que las convierte en aliadas indispensables de las organizaciones para resolver el problema documental. En sus inicios la gestión documental se concebía como una herramienta de ayuda ofimática, que facilitaba la organización lógica de los documentos en un sistema de información que permitía su control, al tiempo que mediante su digitalización se podía sustituir el documento físico por su imagen electrónica, con lo que se lograba reducir enormemente el espacio necesario para su conservación en las propias oficinas. Sin embargo, esta solución no suponía una solución definitiva, ya que se mantenía la necesidad de conservar los documentos originales, por su valor administrativo y legal. Suponía un ahorro económico ya que los documentos originales se conservaban en edificios de la periferia de las ciudades donde el espacio es más barato que en las oficinas, al tiempo que se lograba una mayor eficiencia al tener el control de los documentos y poder recuperarlos y disponer de ellos siempre que era necesario. Con el paso del tiempo los sistemas de workflow y las herramientas de gestión de contenidos supusieron una importante ayuda para la gestión administrativa, ya que facilitaban enormemente la tramitación de los procesos al automatizar las tareas propias del proceso administrativo y permitir la explotación de la información residente en la organización, reportando un importante beneficio al suponer un ahorro de costes, un mejor control y seguridad de los documentos y la optimización de la información y el conocimiento corporativo, mejorando los procesos internos y un mejor servicio al acortar los tiempos de tramitación. A pesar de que hoy día nadie discute los beneficios que estas tecnologías aportan, el hecho es que su grado de implantación dista todavía de ser el que debiera corresponder a este tipo de soluciones. De la amplia experiencia con la que cuenta Informática El Corte Inglés, tras mas de 20 años implantando este tipo de soluciones, hemos visto que hay que vencer una serie de obstáculos que pueden agruparse en tres categorías: Obstáculos tecnológicos, obstáculos organizativos, obstáculos económicos y por encima de todos, el no reconocimiento de valor legal de los documentos producidos electrónicamente. En relación con los obstáculos tecnológicos, los sistemas de gestión documental aún se perciben como una tecnología nueva, suscitándose dudas sobre el dimensionamiento o escalabilidad de la solución adoptada o sobre si la aplicación o herramienta elegida es la más adecuada a las necesidades que se plantean en cada momento. El impacto que deberán soportar las comunicaciones o la estructura técnica necesaria para mantener la implantación, la dificultad para definir la estrategia de integración con los sistemas de información ya
existentes en la organización, o no tener suficiente garantía de su posibilidad de evolución o continuidad, son algunas de las preocupaciones que frenan el avance de esta tecnología. Dentro del grupo de obstáculos organizativos hay que vencer desde el rechazo de los usuarios, hasta las dudas que se plantean acerca de la necesidad de acometer una reingeniería de procesos, o de cual es la estructura organizativa necesaria para administrar los sistemas de gestión documental, así como de cual es el área de la organización mas adecuada para acometer e impulsar la implantación de un proyecto de gestión documental corporativo, o de cómo coordinar la organización de los documentos físicos con los documentos electrónicos. Con respecto a los obstáculos económicos, se hace necesario justificar las inversiones en este tipo de tecnología. En los últimos años las inversiones en tecnologías de la información han estado orientadas a dar solución al problema que planteaba el paso al año 2000, a la adaptación al euro, a la implantación de soluciones e-business y ERPs, quedando en segundo término las inversiones en tecnología documental y workflow. En este último grupo, la dificultad para tomar decisiones que atañen a la vez al ámbito departamental y corporativo y poder garantizar un presupuesto para la fase final de de expansión, constituyen algunas de las claves para desvelar el retraso en la implantación de sistemas de gestión documental y workflow. Por último, el obstáculo de mayor calado es el hecho de que no se hubiera determinado de forma clara el que los documentos electrónicos son equiparables a los documentos físicos en cuanto a su originalidad y autenticidad, o dicho de otra forma, que no se reconociera su valor legal. Ello ha constituido el obstáculo mayor para la implantación masiva de la tecnología de gestión documental. La Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común, a pesar de lo avanzado de su concepción no llegó a resolver este aspecto fundamental en una administración como la nuestra, tan apegada a una tradición burocrática y garantista que viene desde el nacimiento del estado moderno creado por Felipe II. 3. La gestión documental en el ámbito de la e-administración Si bien la Ley 30/1992, antes mencionada, tenía una concepción moderna de las administraciones públicas, y pretendía la plena incorporación de la tecnología informática a su gestión, con el objetivo de lograr una administración eficiente y eficaz, al servicio del ciudadano, posiblemente en el momento de su aprobación la tecnología, a pesar de haber alcanzado un importante grado de madurez, todavía no estaba lo suficientemente madura y extendida para permitir cubrir las expectativas creadas por la ley. Quedaban por resolver aspectos tan importantes como el de la autenticación de los documentos, o el de la identificación de los interesados. De una parte la consolidación de Internet supone una nueva etapa en las tendencias de la tecnología documental y workflow. Aparece la necesidad de publicación de documentos, lo que da pie a lo que se ha venido en llamar Content Management como solución de gestión documental específica para publicar documentos en la red. En el mundo Internet la siguiente faceta es extender los procesos en la red, es decir, permitir que las personas externas a la organización, bien sean clientes, proveedores, o los ciudadanos, participen en los procesos a través de la red, esto es, que puedan ver una factura, consultar un albarán, hacer un pedido, o presentar una solicitud o una reclamación, desde su domicilio, lo que implica la necesidad de extremar los requisitos de seguridad y la incorporación del concepto de firma electrónica, normalmente soportados por infraestructuras de PKI y un marco legal que de cobertura a esta nueva forma de entender tanto los procesos administrativos como los negocios.
De otra parte la recientemente aprobada Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, LAECSP, supone un impulso definitivo en la implantación de la administración electrónica y, como resultado, de la tecnología documental, ya que está claramente orientada a mejorar la calidad de los servicios que presta y lograr una mayor eficiencia de la gestión para mejorar los procesos internos. La ley garantiza que el ciudadano podrá: Acceder a los servicios públicos a través de Internet, el teléfono móvil, la televisión o cualquier otro medio electrónico que pueda aparecer en el futuro. Poder consultar el estado de tramitación de los procedimientos que se tengan en marcha. No tener que presentar papeles que ya estén en poder de las administraciones. Las comunicaciones electrónicas tendrán la misma validez jurídica que las que se realizan en papel. Realizar un trámite o recibir información a través de Internet o un teléfono tendrá la misma validez que de la forma tradicional. Todas las garantías de seguridad y confidencialidad en las comunicaciones Garantía de la autenticidad, originalidad e integridad de la información contenida en los documentos. Que se puedan utilizar los idiomas cooficiales para comunicarse con las administraciones. En este modelo de Administración se pueden distinguir tres aspectos claramente diferenciables: Aspectos de Gestión interna de las organizaciones, de áreas tales como la gestión económica financiera, recursos humanos, o las específicas de la organización, como puede ser en el caso de las Universidades las encargadas de la gestión de la matrículación de alumnos, de las actividades académicas, etc. para cuya gestión se utilizan aplicaciones específicas orientadas a la gestión de cada una de éstas, Aspectos de tramitación ordinaria como son el Registro presencial de Entrada/ Salida de documentos, la Gestión de expedientes y el Archivo unificado, encargado este último de gestionar tanto los documentos físicos como los electrónicos resultantes de todo el proceso administrativo, con el repositorio de expedientes electrónicos, garantizando su autenticidad, originalidad, integridad y disponibilidad a largo plazo. Aspectos de relación o comunicación de los ciudadanos con la administraciones por vía telemática y mediante los dispositivos de comunicación existentes, para el envío o recepción de documentos a través del registro telemático, la consulta de expedientes que permita conocer en todo momento el estado en que se encuentran los asuntos pendientes de resolución, la tramitación y la notificación telemáticas, el pago electrónico y el certificado electrónico que permita la identificación de los ciudadanos, y todo ello permitiendo la atención multicanal tal y como se especifica en la Ley de Acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos: presencial, mediante un canal asistido oun canal de autoservicio indistintamente. A ello hay que añadir la necesidad de interoperabilidad de los sistemas, sin la cual no se lograría hacer realidad el espíritu de esta Ley. Todo ello sustentado y apoyado en las infraestructuras tecnológicas y de comunicación corporativas de las administraciones públicas, definidas y dimensionadas para soportar los servicios ofrecidos por la administración.
3.1 La integración clave del éxito En este contexto los sistemas de información se hacen más complejos, deben dar solución al ciclo completo de la gestión administrativa, permitiendo la comunicación entre los ciudadanos y los agentes externos a las organizaciones y éstas, tanto de forma presencial como por vía telemática, lo que hace necesario disponer de una serie de aplicaciones y componentes tecnológicos debidamente integrados que permitan gestionar adecuadamente tanto el back office como el front office adaptado a los distintos dispositivos y componentes tecnológicos existentes en el mercado. En lo referente al back office no basta con disponer de una serie de herramientas y aplicaciones, por muy buenas que éstas sean, tanto sean aplicaciones de workflow que den solución a la producción administrativa, de gestión documental, de gestión de contenidos, herramientas de full text retrieval, de OCR, de Procesamiento de formularios, es fundamental que sean las más adecuadas para dar solución a los objetivos que se quieren obtener, tanto por las funcionalidades que permiten realizar, como por el coste de las licencias y por el número y especialización de personal necesario para su administración y mantenimiento. En el caso de las administraciones públicas este conjunto de aplicaciones y componentes tecnológicos deben dar solución a la totalidad de los procesos administrativos, esto es desde el sistema de Registro de Entrada y Salida de los documentos, entre los que tiene especial importancia la notificación, la tramitación y gestión de expedientes en que se sustancia la producción administrativa, y la gestión del archivo de los expedientes resultantes en función de su valor administrativo, jurídico e informativo, lo que determinará la necesidad de conservarlos a corto, medio o largo plazo., teniendo en cuenta que estos expedientes pueden estar formados por documentos electrónicos y documentos físicos a un mismo tiempo. También hay que tener en cuenta otros dispositivos necesarios, como son los de digitalización de aquellos documentos que lleguen a la administración en formato físico, los dispositivos de almacenamiento y los de P.K.I. o firma electrónica, elemento fundamental para que se reconozca el valor legal y probatorio de los documentos electrónicos. En cuanto al front office se debe permitir la comunicación multicanal entre ciudadanos y administración por medio de los distintos dispositivos tecnológicos actualmente existentes y que cada vez se encuentran mas extendidos entre la población. En este entorno merece especial atención el aspecto de la seguridad, en el que intervienen los sistemas de certificación e identificación electrónica, fundamentales tanto para la autenticación de los documentos como para la identificación de los usuarios y dar cumplimiento a la Ley Orgánica de Protección de Datos. En este sentido la implantación y generalización del DNI electrónico como sistema de firma electrónica, va a suponer un incremento en la utilización de la comunicación telemática con la administración por parte de los ciudadanos y un incremento en la producción de documentos electrónicos. A la vista del conjunto de herramientas y componentes que participan en esta nueva concepción de administración, orientada a facilitar el acceso de los ciudadanos a los servicios, la integración de los distintos componentes necesarios se convierte en un aspecto fundamental para el éxito final. Igualmente importante es lograr la interoperabilidad de los sistemas si se quiere lograr una auténtica administración electrónica en la que la ubicación geográfica de los ciudadanos no sea un obstáculo para su comunicación con las distintas administraciones públicas.
3.2 Metodología de implantación Para lograr una administración electrónica eficiente y eficaz no basta con la selección adecuada de las aplicaciones y componentes tecnológicos mencionados ni con la integración adecuada de todos ellos, es fundamental seguir una metodología para su implantación, que debe cubrir los siguientes pasos: la definición precisa de los objetivos, el análisis de los procesos de la organización que son susceptibles de ser automatizados, el establecimiento de prioridades en la forma de acometer su automatización, y el plan de expansión de la implantación, la visión global del problema, dando solución a la totalidad de los procesos de la gestión administrativa, incluido el frecuentemente olvidado del archivo a largo plazo de los documentos, y la definición de los formatos de los documentos de archivo, para facilitar su disponibilidad así como su conservación a largo plazo, y la definición de las políticas de selección, conservación y accesibilidad a los documentos. la selección de las herramientas y componentes más adecuados, así como el o los formatos de los documentos y ficheros la adecuación a los estándares y normas existentes, como son las Normas ATRIO aprobadas por Consejo Superior de Informática del Ministerio de las Administraciones Públicas para las aplicaciones de ofimática: la normativa SICRES para las aplicaciones de Registro de Entrada y Salida de documentos, ESTROFA para los sistemas de workflow. Así mismo es fundamental que las aplicaciones se adecuen a las normas existentes Modelo de requerimientos de las Aplicaciones para la gestión de los documentos electrónicos de Archivo, MoReq en sus versiones 1 y 2, esta última versión en desarrollo, definido por la Dirección General IDA de la U.E., así como a las normas ISO existentes para la producción y gestión de documentos electrónicos, así como las mas recientes para el diseño e implementación de Sistemas de Gestión Documental, las normas ISO 15489 e ISO 14721. la evaluación del equipo humano y su especialización necesarios para la administración y mantenimiento del sistema, la valoración de costes y de la conveniencia de externalizar algunos de los procesos necesarios para facilitar el servicio, como pueden ser el proceso de digitalización de aquellos expedientes y documentos que deban ser accesibles por vía telemática y que resulte mas rentable en coste y en eficacia externalizar, o para la administración y mantenimiento del sistema, la gestión del cambio, para romper la tendencia continuista y mantenerse en la forma tradicional de trabajo, y lograr la aceptación de la nueva forma de trabajo por los usuarios finales de los sistemas. 4. Conclusión A modo de conclusión podemos decir que en la actualidad la tecnología de gestión documental es una tecnología madura, capaz de dar solución al reto planteado por la administración electrónica. La forma de abordar los proyectos para su implantación debe ser desde una visión global de la producción administrativa, desde el registro de entrada y salida de los documentos hasta su archivo definitivo de conservación a largo plazo, acometiendo su implantación de forma paulatina, después de un análisis detallado de los objetivos a obtener, los medios disponibles, tanto presupuestarios como de recursos humanos, y una cuidadosa planificación y estrategia de implantación, acometiendo la automatización de procesos concretos en el inicio, sin olvidar la planificación y la estrategia para su expansión corporativa.
Si bien la elección de las aplicaciones y herramientas es un punto clave en la implantación de la e- administración, el conocimiento y la experiencia en integración de los distintos componentes que intervienen en una administración tan compleja es esencial para el éxito del proyecto. De igual importancia es el diseño de la gestión del cambio, orientada a romper barreras asentadas en la tradición que puedan encontrarse en los usuarios finales, que en definitiva son los artífices del funcionamiento adecuado de las administraciones. Como hemos dicho anteriormente la División de CRM/ECM de Informática El Corte Inglés, tiene una larga experiencia en la implantación de sistemas de gestión documental. Un caso paradigmático de lo que es nuestra División es el de la informatización del Archivo General de Indias, para el que se llevó a cabo el desarrollo de una aplicación adaptada a las necesidades de la gestión de un Archivo histórico, incorporando por primera vez en España, y diríamos sin temor a equivocarnos que a nivel internacional, la digitalización masiva de documentos históricos para facilitar su conservación y accesibilidad, incorporando herramientas de restauración electrónica de los documentos que presentaban problemas para su lectura, y en el que, además, se llevó a cabo una importante operación de outsourcing documental, al encargarse de la digitalizaciónde 10 millones de documentos de los Ss.XVI al XIX. La División tiene una gran experiencia en el ámbito de las administraciones públicas, sin duda nuestros clientes mayoritarios, habiendo participado estrechamente con el Ministerio para las Administraciones Públicas en el desarrollo de la Normativa ATRIO y sus derivadas SICRES, y ESTROFA, por la que se deben regir los sistemas automatizados de Registros de entrada salida de documentos y para los sistemas de tramitación y seguimiento de expedients. Ambas normas establecen las especificaciones que deben cumplir las aplicaciones, los soportes, y los tipos de ficheros por los que se crean los documentos resultantes de la actividad registral y de la tramitación automatizada. Así mismo, hemos colaborado activamente con este Ministerio en el desarrollo de uno de los proyectos derivados de la Ley 30/92, el Proyecto PISTA, (Promoción e Identificación de Servicios Emergentes de Telecomunicaciones Avanzadas) al haber sido adjudicatarios a partir de este proyecto, de los proyectos Ventanilla Única I y II, desarrollando los sistemas de Registro electrónico y Registro telemático. Como fabricantes de software hemos desarrollado una suite completa de software para la gestión documental del ciclo completo de la producción documental, como es la suite de invesdoc corporate, que incluye las aplicaciones invesicres de registro de entrada y salida de documentos, en sus versiones de Registro presencial, electrónico y telemático; invesdoc, como gestor documental, invesflow para la tramitación y gestión de flujos de trabajo y Archidoc-ArchiGés, para la gestión unificada de los archivos, contemplando la gestión de los documentos físicos y los documentos electrónicos de archivo de acuerdo con la normativa existente para el caso. Estas aplicaciones se mantienen actualizadas con nuevas versiones adecuándose a la tecnología más puntera, contando con versiones desarrolladas bajo Windows,.Net, y J2EE. A nuestra tradición como desarrolladores de software tenemos que añadir nuestra experiencia como integradores de software de otros fabricantes, siendo partners preferentes de fabricantes tales como SAP, Documentum, ORACLE, o Vignette, entre otros, para la implantación e integración de sus aplicaciones, siempre con el objetivo de dar la mejor solución al proyecto planteado por nuestros clientes.
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