1 BREVE RESEÑA ACERCA DE LA PROBLEMÁTICA DESAPARICIÓN/REFORMA DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES En el actual contexto de crisis económica en el que nos encontramos se vienen escuchando desde hace algún tiempo, y últimamente con bastante frecuencia, voces (algunas de ellas emitidas tras la elaboración de extensos y documentados trabajos) que propugnan lisa y llanamente la desaparición de las Diputaciones Provinciales. A nuestro juicio tales opiniones, muy respetables por otra parte, no reparan lo suficiente en la situación jurídico- institucional de estas Entidades y que a continuación resumiremos. La Provincia se encuentra regulada en nuestra Constitución Española (CE), en el artículo 137, que establece la organización territorial del Estado en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, así como otorga autonomía a todas estas Entidades. Y en concreto en el artículo 141, expresamente dedicado a la misma, que literalmente indica que: 1. La Provincia es una Entidad Local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de Municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica. 2. El gobierno y la administración autónoma de la Provincias estarán encomendadas a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. 3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la Provincia. 4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos. Respecto a los anteriores preceptos, la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 32/1981, estableció que los mismos contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es solo circunscripción electoral (artículos 68.2 y 69.2 de la CE), entidad titular de la iniciativa para la constitución de Comunidades Autónomas (artículos 143.1 CE) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (artículo 141.1 CE) sino un ente local que goza de autonomía para la gestión de sus intereses. De este modo, el reconocimiento de esta garantía institucional entraña que la autonomía provincial se halla protegida en cuanto reducto indisponible o núcleo esencial que ha de ser respetado tanto por el Estado como por los poderes autonómicos. De ahí que, esta misma Sentencia (reiterada por la STC 214/1989) ya advirtiese al futuro legislador básico que estaba a su alcance disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero; y, lo que es más el debilitamiento de su contenido solo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución.
2 Es posible inferir con claridad de lo expuesto que las Provincias con su gobierno y administración (ya se encuentre encomendado a Diputaciones o a otros órganos representativos) se contemplan en la CE como órganos territoriales del Estado y gozan de autonomía plena para la gestión de los intereses que le son propios. Autonomía garantizada institucionalmente de modo que no pueda resultar menoscabado o vulnerado su núcleo esencial e indisponible sin el cual no presentaría los caracteres que la hacen reconocible como institución. En los mismos términos, como no podía ser de otra forma, se manifiesta el artículo 47.1 del actual Estatuto de Autonomía de Castilla y León (2007), al indicar que la Provincia, como entidad local, tiene personalidad jurídica propia y capacidad plena para la gestión de sus intereses. Constituye también división territorial para el cumplimiento de los fines de la Comunidad Autónoma. Por todo ello, la radical desaparición, como por algunos se propone, de las Diputaciones, mejor sería decir de la Provincia como entidad local territorial, conlleva necesariamente, dado que, como hemos visto, la garantía institucional que la Constitución le otorga impide su ataque por el legislador ordinario (estatal y autonómico), la reforma de la Constitución por el procedimiento contemplado en su Título X, en concreto en el artículo 167 de la misma 1. Este es en realidad el camino que debe seguirse para hacer desaparecer las Diputaciones y así debe tenerse en cuenta y explicarse con total claridad y transparencia por quienes, espero que siendo conscientes de la magnitud de la tarea, de alguna forma propugnan este cambio de la organización estatal. Sin embargo, dadas las dificultades que objetivamente presenta este proceso de reforma de nuestra Carta Magna y correlativo Estatuto de Autonomía (existencia de voluntad política para llevarlo a cabo -en concreto por parte de la mayoría gobernante-, necesidad de consenso para obtener las mayorías necesarias para ello etc.), en mi opinión no parece muy fácil que vaya a producirse en este momento ni tampoco previsiblemente en un futuro cercano; por lo que considero que resultaría mucho más productivo ahora centrarse en participar de forma activa y en la medida en que sea posible, en la reforma de las Diputaciones, para la que sí parece existir un amplio acuerdo entre las diversas fuerzas políticas y ciudadanía en general. De esta forma, ciñéndonos pues a la posible reforma de las Diputaciones Provinciales que se pretende, no podemos dejar de apuntar, de manera muy breve y resumida, algunas cuestiones que entendemos básicas y esenciales sobre este asunto de actualidad. 1 Que exige una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión paritaria Diputados/Senadores, que presentará un texto que, si no obtuviese el anterior quórum, podrá aprobarse, siempre que el texto hubiere obtenido la mayoría absoluta del Senado, por mayoría de dos tercios en el Congreso. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, deberá someterse a referendum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, la décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.
3 En este momento las Diputaciones Provinciales tienen en todo caso atribuidas como competencias propias por el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LBRL- (no vamos a entrar a tratar ahora otras competencias propias que eventualmente les puedan ser atribuidas por el legislador sectorial estatal o autonómico o de las que les puedan ser delegadas por la Comunidad Autónoma o el Estado), las siguientes: a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal. b) La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión. c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso supracomarcal. d) En general el fomento y la administración de los intereses de la Provincia. El paso del tiempo y la experiencia han ido mostrando que estas competencias, por otra parte bastante amplias y genéricas para poder ser consideradas todas ellas como genuinamente provinciales, deben reconducirse a fin de que las Diputaciones encuentren por fin su verdadero acomodo en la estructura jurídico-política del Estado (STC 32/1981). Reorientación de las Diputaciones Provinciales que, como ya indicaba el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno local (Madrid, 2005), es precisa para que ejerzan de auténticos espacios intermedios obligatorios de cooperación dentro del sistema local...las Diputaciones han de ser eficaces instrumentos al servicio de los municipios para aquellas actuaciones para las que estos no tengan capacidad suficiente o en aquellos otros casos en que quieran mejorar la calidad de los servicios que están prestando... La función central de la Diputaciones debe ser, por lo tanto, la cooperación local... La asistencia y cooperación con los municipios a fin de compensar la posible falta de capacidad de gestión de éstos ha de constituir pues el núcleo central, obligatorio y necesario de competencias propias que en la remodelación que a este efecto se lleve a cabo por el legislador ordinario estatal/autonómico debe atribuirse a las Diputaciones Provinciales; disponiendo lo necesario también para que estas atribuciones se ejerzan en todo caso de manera obligatoria y suficiente. Así lo apunta por otra parte el artículo 47.2 de nuestro Estatuto de Autonomía de Castilla y León, al regular que en todo caso las Diputaciones, cuyas competencias se fijarán por la legislación básica del Estado y de la Comunidad Autónoma, ejercerán competencias en el ámbito de la cooperación, asesoramiento y asistencia a municipios y otras entidades locales. Prestando también servicios supramunicipales de carácter provincial en el ámbito de las competencias locales, sin perjuicio de las que puedan delegarle o encomendarle las entidades locales de su ámbito territorial o la Comunidad Autónoma. En este proceso podría llegarse, como así se propuso en el documento elaborado por el INAP, MAP y FEMP para el Pacto Local (año 2001) a conseguir la existencia de una sola comunidad política local constitucionalmente garantizada e integrada por municipios y provincias. En
4 este caso las competencias son de titularidad municipal pero su ejercicio está garantizado a través de las competencias funcionales de la provincia, precisamente configurada en el artículo 141 de la CE como agrupación de municipios, de manera que, como dice el citado documento, en lo que al ámbito local se refiere, desde el propio Parlamento se ha instado a la redefinición del marco competencial en base al principio de subsidiariedad, que dada la configuración del mapa municipal español deberá ser garantizado mediante el correcto funcionamiento de las dos instituciones locales básicas en todo el Estado: Municipio-Provincia/ Isla. Precisamente la reforma delimitadora de las competencias de las Diputaciones Provinciales basada en la integración de los municipios y provincias en una sola comunidad política que engloba tanto la autonomía municipal como la provincial, se ha positivizado legalmente en la reciente Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía. Considera esta Ley a la provincia como entidad local determinada por la agrupación de municipios 2, cuya principal función, de conformidad con los mismos es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulación de los municipios entre sí y con la Comunidad Autónoma. Legalmente podrán crearse otras entidades locales complementarias que no alterarán la estructura territorial existente y estarán dirigidas a favorecer el ejercicio de las competencias municipales y provinciales. En coherencia con lo anterior, la norma que ahora comentamos considera como competencias propias de las provincias las siguientes: A) Competencias de asistencia a los municipios, con la citada finalidad de garantizar el ejercicio íntegro de las competencias municipales que a su vez se subdividen en las siguientes: a) Asistencia técnica de información, asesoramiento, realización de estudios, elaboración de planes y disposiciones, formación y apoyo tecnológico. b) Asistencia económica para la financiación de inversiones, actividades y servicios municipales. c) Asistencia material de prestación de servicios municipales (pudiendo llegar a prestar obligatoriamente alguno de ellos a solicitud de los Ayuntamientos y creando redes intermunicipales para la prestación de otros). B) Competencias materiales. a. Carreteras Provinciales. b. Los archivos de interés provincial. c. Los museos e instituciones de interés provincial El sistema de fijación de la organización territorial de su Comunidad, así como de la atribución competencial entre los órganos territoriales existentes en su ámbito, escogido por el legislador autonómico andaluz nos parece, de acuerdo a lo que venimos expresando, sustancialmente adecuado 3 pues en el mismo se garantiza, como indica la STC 109/1998, que el núcleo competencial de la Provincia en cuanto entidad local sea el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial. Por ello, creo que debería tomarse en cuenta, al menos 2 Entidades territoriales básicas que integran junto a las provincias el nivel de gobierno denominado comunidad política local. 3 No podemos mostrarnos de acuerdo, sin embargo, con una determinación de las competencias provinciales a parte de las de asistencia a municipios tan restrictiva, pues, tanto la prestación de los servicios de carácter supramunicipal de carácter provincial como el fomento de los intereses provinciales pueden requerir la atribución de las necesarias competencias para su efectividad.
5 en sus grandes líneas, para inspirar y orientar correctamente la reforma que ahora se plantea de las competencias de las Provincias/ Diputaciones Provinciales, tanto lo sea por el legislador estatal como por el autonómico. No queremos concluir esta breve exposición sin decir que reforma y potenciación de las Diputaciones sí, pero buscando claramente delimitar su papel y espacio en la organización territorial del Estado como entidad local unida indisolublemente a los municipios y con competencias propias de carácter funcional al servicio de éstos; de esta manera la autonomía local en sentido amplio se mantendrá en este ámbito favoreciendo el principio de subsidiariedad y especialidad sin requerir mayor intervención de la Comunidad Autónoma. En cuanto a las competencias de prestación de los servicios de carácter supramunicipal y fomento del interés provincial, deberán venir definidas con fundamento claro en el carácter netamente provincial de estos servicios e intereses y con carácter siempre supeditado al posible cumplimiento y efectividad plena y satisfactoria de las competencias de asistencia y coordinación a los municipios atribuidas en todo caso a las Diputaciones, como hemos visto. En Salamanca a 17 de abril de 2012 Fdo. Francisco Sánchez Moretón (Secretario-Interventor adscrito al Servicio Jurídico de ATM de la Diputación Provincial de Salamanca)