RESOLUCIÓN número 01392/14, 06 de mayo de 2014 Visto por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Navarra, integrada por los Vocales que al margen se expresan, el expediente del recurso de alzada número 14-00443, interpuesto por DON..., en nombre y representación de la Delegación en Navarra del SINDICATO DE POLICÍAS MUNICIPALES DE ESPAÑA, contra desestimación tácita, por parte del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, de petición contenida en escrito presentado en fecha 25 de octubre de 2013, sobre solicitud de que se elabore una normativa específica propia en materia de Prevención de Riesgos Laborales para la Policía Municipal de Pamplona. Ha sido Ponente doña María-Jesús Balana Asurmendi. ANTECEDENTES DE HECHO 1º.- Con fecha 15 de octubre de 2012, se reunió el Comité de Seguridad y Salud del Ayuntamiento de Pamplona, en sesión extraordinaria, con asistencia del recurrente, y, acordó trasladar la propuesta presentada por el recurrente, de reglamento sobre prevención de riesgos laborales para la policía municipal, al Área de Seguridad Ciudadana a fin de que fuera tratado en dicha área y posteriormente refrendado en el Comité de Seguridad y Salud. Con fecha 25 de octubre de 2013, el recurrente presentó una solicitud para la elaboración de normativa específica propia en materia de prevención de riesgos laborales para la Policía Municipal de Pamplona. 2º.- Mediante Providencia del Presidente de este Tribunal se dio traslado del recurso al Ayuntamiento de Pamplona para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, remitiera el expediente administrativo o copia diligenciada del mismo, incorporando las notificaciones para emplazamiento efectuadas y presentara, de estimarlo conveniente, informe o alegaciones para justificar la resolución recurrida; extremos ambos que fueron cumplimentados por la referida Corporación. 3º.- Las partes no proponen la realización de diligencias de prueba. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El recurrente alega que presentó una solicitud dirigida a obtener que se elaborara una normativa específica propia en materia de prevención de riesgos laborales para la Policía Municipal de Pamplona que, según el recurrente, fue desestimada por efecto del silencio administrativo negativo. Esta afirmación es negada por el Ayuntamiento al considerar que esta petición ya fue estimada por el Comité de Seguridad y Salud del Ayuntamiento que trasladó la propuesta de reglamento al Área de Seguridad Ciudadana para abordar el asunto de forma conjunta por el Comité de Seguridad y Salud y el Área de Seguridad Ciudadana. El expediente administrativo remitido no acredita que desde la propuesta inicial del recurrente dirigida a la aprobación de un reglamento en materia de prevención de riesgos - Página 1 -
laborales para la Policía Municipal de Pamplona hasta la fecha de interposición del recurso de alzada por el mismo, el Ayuntamiento haya realizado actuación material alguna para aprobar la citada normativa específica. Se aprecia la existencia de inactividad material, por lo que será preciso analizar si el Ayuntamiento de Pamplona está obligado legalmente a la elaboración y aprobación de la normativa especifica solicitada. SEGUNDO.- El recurrente hace referencia a la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, con alusión a sus modificaciones, trayendo a colación, entre otros pasajes, el contenido de su artículo 3 en cuanto al ámbito de aplicación, dejando excluidas las funciones públicas de policía, pero remarcando que la ley inspirará la normativa específica que se dicte para regular la protección de la seguridad y salud de los trabajadores que prestan su servicio en dichas actividades. Se remarca que no existe normativa reglamentaria específica en relación con la policía del Ayuntamiento de Pamplona que regule la protección de la seguridad y salud de los policías municipales, al contrario de lo que sucede con la Policía Foral de Navarra. Alude expresamente al recurso interpuesto contra el Reino de España formulado por la Comisión de las Comunidades Europeas el 11 de marzo de 2004, resuelto por sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de enero de 2006 que declaró al Reino de España incumplidor de las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva 89/391/CEE del Consejo de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, por lo que respecta al personal no civil de las administraciones públicas, al no haber adaptado íntegramente su ordenamiento jurídico a los artículos 2, apartados 1 y 2, y 4 de la Directiva. El recurrente traslada las pautas de la Directiva que señalan que los estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la directiva. El recurso hace precisiones sobre lo que se razonó en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas, para concluir que las medidas adoptadas por el Ayuntamiento de Pamplona en el ámbito que nos interesa, no constituyen medidas apropiadas para la adaptación del ordenamiento jurídico interno, al no referirse al contenido de las normas en materia de protección de la salud y seguridad en el trabajo de la policía municipal, concluyendo por ello en la existencia de vacío jurídico, señalando que para dar cobertura es por lo que se aprobaron normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios de la Policía foral de Navarra. El sindicato recurrente concluye que a través de dichos decretos se ha cubierto la necesidad de que exista regulación particular en el ámbito excluido de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales esto es, Policía Foral, remarcando que dicha necesidad no se había cubierto para el ámbito concreto de la Policía Municipal del Ayuntamiento de Pamplona. El marco normativo queda configurado singularmente por la Directiva 89/391, que es la directiva marco que estableció los principios generales en materia de seguridad y salud de los trabajadores, adoptada sobre la base del artículo 118 A) del Tratado CEE, que en lo que aquí interesa en sus artículos 2, 4 y 18 apartado 1, recogía lo señalado a continuación. El artículo 2 de dicha Directiva define el ámbito de aplicación de ésta como sigue: "1. La presente Directiva se aplicará a todos los sectores de actividades, públicas o - Página 2 -
privadas (actividades industriales, agrícolas, comerciales, administrativas, de servicios, educativas, culturales, de ocio, etc.). 2. La presente Directiva no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil. En este caso, será preciso velar para que la seguridad y la salud de los trabajadores queden aseguradas en la medida de lo posible, habida cuenta los objetivos de la presente Directiva." El artículo 4 de la misma Directiva establece: "1. Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar que los empresarios, los trabajadores y los representantes de los trabajadores estén sujetos a las disposiciones jurídicas necesarias para la aplicación de la presente Directiva. 2. Los Estados miembros garantizarán, en particular, un control y una vigilancia adecuados." El artículo 18, apartado 1, de la Directiva 89/391 dice: "Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva, a más tardar el 31 de diciembre de 1992." En el ámbito constitucional nos encontramos con el artículo 40.2 CE, que va a reconocer como principio rector de la política social y económica, la encomienda a los poderes públicos de velar por las condiciones de trabajo. En el ámbito del ordenamiento jurídico interno relevante es la Ley 31/1995 de 8 de noviembre de Protección de Riesgos Laborales, que se dictó para adaptar el ordenamiento jurídico español a la citada directiva, que, en su art. 3, apartados 1 y 2, señala lo que sigue: "1. Esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo... 2. La presente Ley no será de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de las funciones públicas de: Policía, seguridad y resguardo aduanero. Servicios operativos de protección civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública. Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil. No obstante, esta Ley inspirará la normativa específica que se dicte para regular la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores que prestan sus servicios en las indicadas actividades." Especialmente, la ley traspone al derecho interno la Directiva 89/391/CEE, del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo. Una de las principales innovaciones de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales consiste en su proyección sobre el ámbito administrativo o estatutario del personal civil al servicio de las administraciones públicas (artículo 3.1), lo cual deriva inevitablemente del artículo 2.1 de la Directiva, donde se dispone su aplicación a todos los sectores de actividades, - Página 3 -
públicas o privadas. Sin embargo, esta proyección sobre el sector público no es completa, por cuanto la ley no es de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de las funciones públicas de policía, seguridad y resguardo aduanero, entre otras, rebajando para estos colectivos el carácter de su contenido de "obligatorio" a meramente "inspirador" de su normativa específica. Esta exclusión que la ley proyecta sobre el personal «no civil» de las Administraciones Públicas pretende buscar cobertura en el artículo 2.2 de la Directiva. Sin embargo, nada más lejos de la realidad, por cuanto el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), conforme a reiterada jurisprudencia, afirma que el ámbito de aplicación de esta Directiva debe entenderse de manera amplia, por lo que las excepciones a dicho ámbito deben interpretarse restrictivamente. En lo que aquí interesa, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales expresamente viene a plasmar que no será de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de las funciones públicas, y entre otras en la policía, ley que va a señalar que, no obstante, inspirará la normativa específica que se dicte para regular la protección de la seguridad y salud de los trabajadores que presten sus servicios en las actividades que excluyen, y entre ellos las de policía. TERCERO.- La Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sección 2ª), de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04), condena a España por incumplir las obligaciones que derivan de la Directiva 89/391/CEE, al no haber adaptado su ordenamiento jurídico interno a los artículos 2, apartados 1 y 2, y 4 de dicha Directiva, por cuanto la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva únicamente puede aplicarse en el supuesto de acontecimientos excepcionales en los cuales el correcto desarrollo de las medidas destinadas a garantizar la protección de la población en situaciones de grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer frente a un suceso de este tipo conceda una prioridad absoluta a la finalidad perseguida por tales medidas con el fin de que ésta pueda alcanzarse. Esta Sentencia reitera que el criterio empleado para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva no está fundado en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores contemplados en su artículo 2, sino exclusivamente en la naturaleza específica de ciertos cometidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos sectores, que justifica una excepción a las normas dictadas por la citada Directiva, en razón de la absoluta necesidad de garantizar una protección eficaz de la colectividad (apartado 24). Por lo tanto, mientras no se vea comprometido el cumplimiento de medidas indispensables para la protección de la vida, de la salud y de la seguridad colectiva, debe prevalecer la observancia de la Directiva para garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores de los cuerpos de policía. Aun así, en esa situación excepcional, las autoridades competentes deben velar para que la seguridad y la salud de los trabajadores queden aseguradas en la medida de lo posible. Por lo tanto, cabe aplicar la Directiva 89/391 a los cuerpos de policía local, dado que dichos cometidos se realizan en condiciones habituales, conforme a la misión encomendada al servicio de que se trata, y ello aún cuando las intervenciones derivadas de dichas actividades sean, por su propia naturaleza, imprevisibles y puedan exponer a los trabajadores que las realicen a algunos riesgos para su seguridad y/o su salud. En cambio, la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva únicamente puede aplicarse en el supuesto de acontecimientos excepcionales en los cuales el - Página 4 -
correcto desarrollo de las medidas destinadas a garantizar la protección de la población en situaciones de grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer frente a un suceso de este tipo conceda una prioridad absoluta a la finalidad perseguida por tales medidas con el fin de que ésta pueda alcanzarse. En consecuencia, tanto la Directiva como la Ley de Prevención de Riesgos Laborales es de aplicación en su totalidad a la policía local, por tanto, todas las obligaciones contempladas en dicha norma, como las evaluaciones de riesgos, la investigación de accidentes, la vigilancia de la salud, entre otras, son de obligado cumplimiento para las administraciones locales. CUARTO.- En el ámbito foral, la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de Policías de Navarra dispone en su Disposición Adicional Cuarta que en lo no previsto en esta Ley Foral, será de aplicación al personal perteneciente a los Cuerpos de Policía de Navarra lo establecido en las normas generales reguladoras del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, siempre que dicha aplicación no sea contraria a sus previsiones o principios generales. Aquí hemos de señalar que el Ayuntamiento de Pamplona debe ejercitar las competencias en materia de prevención de riesgos laborales en los términos que estimó en el ámbito de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales. A tenor de lo expuesto, debemos concluir en relación con las alegaciones del recurrente, que no se aprecia inseguridad jurídica ni vacío normativo respecto a las condiciones de trabajo en materia de prevención de riesgos laborales de los agentes de la Policía Municipal de Pamplona, al ser aplicable no la normativa propia de los funcionarios del citado Ayuntamiento, es decir, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y el protocolo, aprobado el 17 de diciembre de 2013, por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Pamplona, de prevención y actuación ante conductas hostiles en el ámbito laboral. Este documento y las medidas que en él se recogen, así como las acciones de difusión y sensibilización, se aplican a todo el personal que trabaja en el Ayuntamiento de Pamplona, incluyendo a los agentes de la Policía Municipal, por lo que, habida cuenta que dichos cometidos se realizan en condiciones habituales, conforme a la misión encomendada al servicio de que se trata, el Ayuntamiento de Pamplona debe aplicar la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y no tiene ninguna obligación legal de dictar una ordenanza que contenga normativa específica para la Policía Municipal de Pamplona. El recurso ha de ser desestimado. En consecuencia, procede la desestimación del recurso de alzada. Por todo lo expuesto, el Tribunal RESUELVE: Que debe desestimar el recurso de alzada arriba referenciado, interpuesto por don..., en nombre y representación de la Delegación en Navarra del Sindicato de Policías Municipales de España, contra desestimación por el Ayuntamiento de Pamplona de una solicitud dirigida a que se elabore normativa específica propia en materia de prevención de riesgos laborales para la Policía Municipal de Pamplona; acto que se confirma por ser ajustado al ordenamiento jurídico. Así por esta nuestra resolución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Carlos Arroyo.- María-Jesús Moreno.- María-Jesús Balana.- Certifico.- María--Carmen - Página 5 -
Lorente, Secretaria.- - Página 6 -