EL NUEVO PROCESO PENAL PERUANO TEORÍA Y PRÁCTICA DE SU IMPLEMENTACIÓN. SEGUNDA EDICIÓN PALESTRA EDITORES. VÍCTOR CUBAS VILLANUEVA. CAPÍTULO OCTAVO 4. EL PROCESO POR RAZÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA En la configuración de nuestro sistema constitucional se ha optado por brindarle al alto dignatario prerrogativas de carácter sustantivo (inviolabilidad) y procesal (el antejuicio político, la inmunidad, etc.) de modo que el mayor nivel de protección que ostenta está en función de la mayor envergadura de la función pública desempeñada por su condición de alto dignatario. Desde esta óptica, puede hacerse una clasificación de tres niveles, en función al grado de protección que goza el alto funcionario. En primer lugar una protección casi absoluta, la cual impide el procesamiento penal del funcionario público durante todo el ejercicio de su cargo, por casi todo hecho salvo los previstos en el artículo 117 de la Constitución Política del Estado, siendo el único funcionario que goza de esta garantía el Presidente de la República. En segundo lugar, se brinda una protección intermedia que impide el procesamiento penal por toda clase de delitos, con la previa autorización del órgano competente y bajo los procedimientos fijados por nuestra Constitución Política, la cual gozan los congresistas, los miembros del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo. En tercer lugar existe una protección menor, aunque no menos importante, que impide el enjuiciamiento criminal del alto dignatario cuando el hecho que le es imputado fue realizado en el ejercicio de su función, la cual corresponde a todos los funcionarios previstos en el artículo 99 de la Constitución Política del Perú. 1 1 HUAMÁN CASTELARES, Daniel, Notas sobre el procesamiento penal de Altos Dignatarios por la comisión de delitos sin ejercicio de la función pública. En Gaceta Penal & Procesal Penal, Tomo 13, julio de 2010, pp. 308-309 1
Los altos dignatarios son aquellas personas situadas en lo más alto de la dirección estatal las que finalmente tienen la posibilidad de tomar decisiones que indudablemente afectaran el desarrollo de la sociedad y de los diversos grupos al interior de esta, por tales razones se ha implementado normas especiales de procedimiento para los casos en que estén involucrados en un proceso penal. 4.1. El Proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios públicos El artículo 449 del NCPP establece las normas que regulan el procesamiento contra los altos funcionarios públicos taxativamente designados en el artículo 99 de la Constitución por los delitos que cometen en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de haber cesado en él. El artículo 99 de la Constitución establece que: Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas. Hay que tomar en cuenta que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 93 de la Constitución Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento. De iguales prerrogativas gozan el Defensor del Pueblo y los integrantes del Tribunal Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los Artículos 161 y 201 de la Ley Fundamental, que disponen: El Defensor de Pueblo goza de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas de los congresistas y Los miembros del Tribunal Constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas que los congresistas. Los funcionarios antes citados gozan de prerrogativas denominadas: la inviolabilidad y la inmunidad, para que puedan ejercer su labor sin sufrir el riesgo de una persecución penal irrazonada; se busca evitar con ello que mediante el 2
abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por parte que quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la nación. Por tales razones el proceso se regirá por las reglas del proceso común y las que prevé el Código en este Título. Reglas específicas para la incoación del proceso penal De conformidad con lo dispuesto por el artículo 450 de CPP la incoación del proceso penal requiere la previa interposición de una Denuncia Constitucional en las condiciones establecidas por el Reglamento del Congreso y la Ley, por el Fiscal de la Nación, el agraviado por el delito o los congresistas y luego del antejuicio constitucional, si el pleno del Congreso aprueba el procesamiento del funcionario debe emitir la resolución acusatoria de contenido penal que será remitida al Fiscal de la Nación. El fiscal de la nación, en el plazo de cinco días de recibida la resolución acusatoria y los recaudos correspondientes, emitirá la correspondiente Disposición, mediante la cual formaliza la investigación preparatoria y se dirigirá a la Sala Penal de la Corte Suprema a fin de que nombre, entre sus miembros, al juez supremo que actuará como juez de la investigación preparatoria y a los integrantes de la Sala Penal Especial que se encargaran del Juzgamiento y del conocimiento del recurso de apelación contra las decisiones emitidas por el primero. Además el Fiscal de la Nación designará al fiscal supremo que dirigirá la etapa de investigación preparatoria y al fiscal supremo que intervendrá en la etapa de enjuiciamiento. Del mismo modo, el juez supremo de la investigación preparatoria, con los actuados remitidos por la fiscalía de la nación, dictará el auto motivado aprobando la formalización de la investigación preparatoria, con citación del fiscal supremo encargado y del imputado. Tanto la disposición del fiscal de la nación, como el auto del vocal supremo de la investigación preparatoria respetarán los hechos atribuidos al funcionario y la tipificación señalada en la resolución acusatoria del Congreso. El fiscal supremo designado asumirá la dirección de la investigación preparatoria, disponiendo las diligencias que deban actuarse, sin perjuicio de solicitar al juez supremo de la investigación preparatoria las medidas de coerción que correspondan y los demás actos que requieran intervención jurisdiccional. La necesidad de ampliar el objeto de la investigación por nuevos hechos delictivos cometidos por el alto funcionario en el ejercicio de sus funciones 3
públicas, requiere resolución acusatoria del Congreso, a cuyo efecto el fiscal de la investigación preparatoria se dirigirá al fiscal de la nación para que formule la denuncia constitucional respectiva. Si de la investigación se advierte que la tipificación de los hechos es diferente a la señalada en la resolución acusatoria del Congreso, el fiscal emitirá una disposición al respecto y requerirá al juez supremo de la investigación preparatoria para que emita la resolución aprobatoria correspondiente, dicho juez se pronunciará, previa audiencia con la concurrencia de las partes. En este caso no se requiere la intervención del Congreso. La etapa de juzgamiento en este proceso estará a cargo de la Sala Penal Especial integrada por tres Jueces Supremos y contra la sentencia emitida por este órgano jurisdiccional procede recurso de apelación, el cual será conocido por la Sala Suprema prevista en la LOPJ. Contra la sentencia de vista no procede recurso alguno. Por otro lado, el auto de sobreseimiento o el que ampara una excepción u otro medio de defensa que enerve la pretensión acusatoria, así como la sentencia absolutoria, en tanto adquieran firmeza, devuelve al procesado sus derechos políticos, sin que sea necesario acuerdo de Congreso en este sentido. Vencido el plazo de cinco años, previsto en el artículo 99 de la Constitución, siempre que no se haya incoado el proceso penal, el ex alto funcionario público estará sometido a las reglas del proceso penal común. 4.2. El proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros altos funcionarios Según lo dispuesto por el artículo 452 del CPP los delitos comunes atribuidos a los Congresistas, al Defensor del Pueblo y a los Magistrados del Tribunal Constitucional, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, no pueden ser objeto de investigación preparatoria y enjuiciamiento hasta que el Congreso, siguiendo el procedimiento parlamentario, o el Pleno del Tribunal Constitucional en el caso de sus miembros, siguiendo el procedimiento administrativo que corresponda, lo autorice expresamente. Sin embargo, si el funcionario ha sido detenido en flagrante delito deberá ser puesto a disposición del Congreso o del Tribunal Constitucional en el plazo de veinticuatro horas, a fin de que inmediatamente autorice o no la privación de libertad y el enjuiciamiento. 4
Reglas del proceso y elevación del requerimiento de autorización de procesamiento El proceso penal, en estos casos, conforme a lo dispuesto en el Artículo 453 se seguirá bajo las reglas del proceso común; en la etapa de enjuiciamiento intervendrá un juzgado colegiado y el recurso de casación procederá según las disposiciones comunes que lo rigen. Esta disposición prevé que si al calificar la denuncia, el informe policial o las diligencias preliminares, o si en curso del proceso se advierte que el imputado está incurso en las disposiciones del artículo anterior, el Juez de oficio o a petición de parte y previa audiencia, elevará los actuados al Presidente de la Corte Superior para que por su conducto se eleven las actuaciones al Congreso o al Tribunal Constitucional a fin de que se expida la resolución de autorización de procesamiento. En este caso se reservará lo actuado en el extremo correspondiente al Alto Funcionario Público a la espera de la decisión de la autoridad competente, sin perjuicio de continuar la causa si existen otros procesados. 4.3. El proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios públicos Es necesario recordar que la Ley Orgánica del Ministerio Público 2 al regular las atribuciones del Fiscal de la Nación, establece en los apartados 4 y 5 del artículo 66 que le corresponde Decidir el ejercicio de la acción penal contra los jueces y fiscales de segunda y primera instancia por los delitos cometidos en su actuación judicial o fiscal, cuando media denuncia o queja del Ministro de Justicia, de una Junta de Fiscales o del agraviado. Todo ello en virtud de la facultad exclusiva de persecución penal conferida por el artículo 159 de la Constitución. Por lo demás la actuación de los jueces y los fiscales está sujeta a la responsabilidad disciplinaria, civil y penal. La responsabilidad de naturaleza disciplinaria se determina a través del procedimiento administrativo sancionador conforme a los Reglamentos de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial y de la Fiscalía Suprema de Control Interno, en concordancia con la Ley de Procedimiento Administrativo General N 27444. La responsabilidad civil se determina a través del proceso abreviado de responsabilidad civil de los jueces, conforme a lo dispuesto en el Código Procesal Civil; en estos casos el Estado responde solidariamente por los daños y perjuicios causados por los magistrados al actuar con dolo o con culpa inexcusable. Y la 2 Ley Orgánica del Ministerio Público, aprobada por Decreto Legislativo 052 del 18 de marzo de 1981. 5
responsabilidad penal se determina conforme al procedimiento preestablecido que está revestido de especiales garantías en la investigación y juzgamiento. El Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de Control Interno regula el procedimiento de investigación de denuncias por delitos cometidos en el ejercicio de la función tanto por jueces como por fiscales de todas las instancias, a excepción de los jueces y fiscales supremos que gozan de la prerrogativa del antejuicio. En estos casos la investigación preliminar tiene por objeto reunir los elementos de prueba que acrediten la comisión del hecho denunciado y la presunta responsabilidad del investigado y sobre esa base el Fiscal de la Nación decidirá si se debe ejercer o no la acción penal. Esta investigación preliminar forma parte del procedimiento con garantías reforzadas que corresponde a la persecución penal contra jueces y fiscales 3. Del artículo 58 del reglamento, concordante con el artículo 27 se desprende que las investigaciones contra los Fiscales Adjuntos Supremos y los Fiscales Superiores y, por equivalencia de grado, los Jueces Superiores de toda la Republica, serán de conocimiento de la Fiscalía Suprema de Control Interno; en tanto que las investigaciones contra los Fiscales Provinciales, Fiscales Adjuntos Superiores y Fiscales Adjuntos Provinciales, así como contra los Jueces Especializados o Mixtos y Jueces de Paz Letrados, serán conocidas por las Oficinas Desconcentradas de Control Interno de los correspondientes distritos fiscales, que están a cargo de un Fiscal Superior 4 En cuanto al trámite, se establece que presentada la denuncia y realizada la calificación, el órgano de control puede alternativamente: a. Rechazar la denuncia y disponer su archivo, cuando los hechos denunciados no constituyan delito o no sean justiciables penalmente o cuando la acción penal haya prescrito. Esta decisión es apelable dentro del plazo de cinco días hábiles de notificada y será de conocimiento del superior jerárquico, esto es, del Fiscal de la Nación cuando la decisión ha sido adoptada por el Fiscal Supremo de Control Interno; o por éste cuando la decisión ha sido adoptada por una Oficina Desconcentrada de Control Interno. 3 SILVA ESCUDERO Mónica Paola. El procedimiento con garantías reforzadas por delitos cometidos por jueces y fiscales en el ejercicio de su función. En, Gaceta Penal & Procesal Penal. Tomo 10 Abril 2010, p. 195. 4 Ibidem, p. 197 6
b. Abrir investigación preliminar para practicar las diligencias necesarias para reunir los elementos de prueba que acrediten la comisión del hecho denunciado y la presunta responsabilidad del investigado. Esta investigación es de naturaleza netamente penal y los órganos de control harán uso de las atribuciones y facultades que les confieren la Ley Orgánica del Ministerio Público, el Código Penal y el Código Procesal Penal. La Fiscalía de Control Interno al concluir la investigación preliminar, si considera que existen indicios razonables de la comisión del delito y de la responsabilidad penal del denunciado, emitirá un informe opinando se declare fundada la denuncia; dicho informe es inimpugnable, sin embargo no es vinculante para la Fiscalía de la Nación, la que evaluando sus argumentos puede acogerlos y declarar fundada la denuncia o, por el contrario desestimarlo y declarar infundada la denuncia, disponiendo su archivo. En ambos casos la decisión del Fiscal de la Nación es inimpugnable, porque cuando el Fiscal de la Nación declara fundada la denuncia ejerce la facultad de imputar a una persona, la presunta comisión de un delito y cuando declara infundada la denuncia, la ley no ha previsto recurso, ni órgano competente para conocerlo. Practicada la investigación preliminar por los órganos de control del Ministerio Publico y decidido el ejercicio de la acción penal por el Fiscal de la Nación, el NCPP en los artículos 454 y 455 regula el desarrollo del proceso por los delitos atribuidos, en el ejercicio de sus funciones, a los jueces y fiscales superiores, a los miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar, al Procurador Público, y a todos los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, esto es Jueces Especializados y Mixtos, Jueces de Paz Letrados. Fiscales Adjuntos Supremos, Fiscales Provinciales, Fiscales Adjuntos Superiores y Fiscales Adjuntos Provinciales. En todos estos casos luego de la investigación preliminar, practicada por la Fiscalía Suprema de Control Interno o por la Oficina Desconcentrada de Control Interno se requiere que el Fiscal de la Nación emita una Disposición declarando fundada la denuncia y ordenará al fiscal respectivo la formalización de la investigación preparatoria correspondiente. La Disposición del Fiscal de la Nación no será necesaria cuando el funcionario ha sido sorprendido en flagrante delito. En este supuesto, en el plazo de veinticuatro horas el funcionario será conducido al despacho del fiscal supremo o del fiscal superior correspondiente, según el caso, para la formalización de la investigación preparatoria. 7
Corresponde a un Fiscal Supremo y a la Corte Suprema el conocimiento de los delitos de función atribuidos a los miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar, a los jueces y fiscales superiores, los fiscales adjuntos supremos y al procurador público, así como a otros funcionarios que señale la Ley. En estos casos la Sala Penal de la Corte Suprema designará, entre sus miembros, al juez que intervenga en la investigación preparatoria y a los tres integrantes de la Sala Penal Especial, que se encargará del juzgamiento y del conocimiento del recurso de apelación contra las decisiones emitidas por el primero. El Fiscal de la Nación hará lo propio respecto a los fiscales supremos que conocerán de la etapa de investigación preparatoria y de la etapa de enjuiciamiento. Contra la sentencia emitida por la Sala Penal Especial Suprema procede recurso de apelación, que conocerá la Sala Suprema prevista en la LOPJ. Contra la sentencia de vista no procede recurso alguno. Por otro lado, corresponde a un Fiscal Superior y a la Corte Superior competente el conocimiento de los delitos de función atribuidos al juez de primera instancia, al juez de paz letrado, al fiscal provincial, al fiscal adjunto superior y al fiscal adjunto provincial, así como a otros funcionarios que señale la ley. En estos casos, la Presidencia de la Corte Superior designará, entre los miembros de la Sala Penal competente, al juez para la investigación preparatoria y a los tres integrantes de la Sala Penal Especial que se encargará del juzgamiento y del conocimiento del recurso de apelación contra las decisiones emitidas por el primero. El Presidente de la Junta de Fiscales Superiores hará lo propio respecto a los fiscales superiores que conocerán de las etapas de investigación preparatoria y de enjuiciamiento respectivamente. Contra la sentencia emitida por la Sala Penal Especial Superior procede recurso de apelación, que conocerá la Sala Penal de la Corte Suprema. Contra esta última sentencia no procede recurso alguno. El proceso penal en estos casos se regirá por las reglas del proceso común, con las excepciones antes anotadas. 8