POLÍTICA DE CONTRATACIÓN DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CORDOBA: LA CLAVE DE LA PRESIÓN FISCAL EN MÁXIMOS HISTÓRICOS?

POLÍTICA DE CONTRATACIÓN DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CORDOBA: 1987-2014 LA CLAVE DE LA PRESIÓN FISCAL EN MÁXIMOS HISTÓRICOS? Mayo de 2015 Observatorio de Finanzas Públicas 1

Resumen Ejecutivo Este informe desarrolla un profundo análisis de la política de contratación de empleados públicos en el Gobierno de la Provincia de Córdoba en el periodo de 1987 hasta 2014. Para ello, se utilizaron datos oficiales y públicos, provistos por el Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba y la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal del MECON. La perspectiva de este informe no promueve la idea de un Estado Mínimo, como se pregonaba en la década del 90; si deja en claro que: más gasto público no necesariamente se traduce en más desarrollo de una provincia ni de un país, ni en mejores índices de calidad de prestación de servicios públicos. En este sentido, para poder cumplir con sus objetivos últimos, el estado debe ser eficiente, lo cual incluye la eficiencia de su personal, y las decisiones de política fiscal, incluyendo la política de contratación de empleados públicos, deben ser sustentables fiscalmente en el tiempo. 2 En el año 1987, la Provincia de Córdoba tenía 72.000 empleados públicos. Sin embargo, en años subsiguientes dicha planta aumentó, llegando a 123.259 en el 2014. Actualmente, de los 123.259 empleados públicos provinciales, 55.550 se desempeñan como Docentes (45,1% del total), 23.078 en el escalafón Seguridad (18,72% del total), 20.655 en el escalafón General (16,8% del total), 11.896 en el escalafón Salud (9,65% del total), 7.285 en el escalafón Justicia (5,9% del total), 1.199 en el escalafón Legislativo (0,97% del total), 372 en el escalafón Vial (0,3% del total) y 177 como Autoridades Superiores (0,14 % del total). Si el análisis de la política de contratación de empleados públicos se realizara haciendo una comparación de gobiernos por su signo político, se puede afirmar que el radicalismo

expandió la planta de personal desde 72.000 empleados públicos en el año 1987 a 72.528 en 1999, es decir, un incremento de 528 empleados en 12 años. Unión por Córdoba asume funciones ejecutivas en 1999 con 72.528 empleados llevando esta cifra a 123.259 en 2014, es decir un incremento de 50.731 empleados públicos en 15 años. Si tenemos en cuenta que en el mismo periodo hubo alrededor de 20.000 jubilaciones anticipadas de la administración provincial, Unión por Córdoba habría contratado a más de 70.000 empleados públicos en los últimos 15 años de gestión. Si, en cambio, analizamos cual fue el gobernador que más empleados públicos contrató, en promedio anual, en los últimos 27 años, y sin considerar el efecto de las jubilaciones anticipadas por no contar con información oficial exacta, tenemos que la lista la encabeza Juan Schiaretti, seguido por José Manuel De la Sota y en tercer lugar Eduardo Cesar Angeloz. Ramon Bautista Mestre fue el único gobernador en cuyo mandato cayó la cantidad de empleados públicos. 3 En diciembre de 2007, Juan Schiaretti asume sus funciones de gobernador y éste totaliza un incremento de personal de 17.237 trabajadores a un promedio de 4.309 personas por año, pasando el total de empleados públicos de 101.023 en 2007 a 118.260 en 2011. Durante el ejercicio de su único mandato, el cual se extendió hasta 2011, el personal del Sector Público creció a un promedio del 4% anual, mientras que la economía para el mismo período lo hizo a un 6,4%. Esta gestión indica una conducta pro-cíclica de las contrataciones del sector público. De los 17.237 empleados en que se incrementó la planta de personal del gobierno de Córdoba entre 2011 y 2007, 5.545 pertenecen al escalafón Seguridad y 6.666 al escalafón Educación. Llama la atención el fuerte incremento de número de contrataciones en el escalafón Seguridad, ya que dichas contrataciones implicaron un incremento del 31,7% contra sólo el 14,7% en el escalafón Educación, lo que denota cuales fueron las prioridades del gobierno de Schiaretti.

En las dos primeras gestiones de gobierno, entre 1999 y 2007, José Manuel De La sota incrementó el nivel de la planta de personal público provincial en 28.495 empleados, a un promedio anual de 3.562 agentes públicos, pasando el total de empleados públicos de 72.528 en 1999 a 101.023 en 2007. Esto sin considerar las alrededor de 20.000 jubilaciones anticipadas, por no contar con datos oficiales exactos. Durante este periodo la planta de personal del Sector Público de la provincia de Córdoba creció a un promedio de 4,6%, mientras que la tasa promedio de crecimiento promedio anual de la economía fue tan solo del 3,5%, lo cual también indica un fuerte comportamiento pro-cíclico en la contratación de personal del Sector Público. Un detalle llamativo en la primer gestión de José Manuel De la Sota, es el salto observado en el número de empleados públicos en el año 2001, con un incremento del 25% (19.195 empleados), para luego caer abruptamente en el año 2002 en más de un 9% (8.965 empleados). Estos movimientos abruptos indican una conducta estratégica para maximizar contrataciones mientras que paralelamente se jubiló anticipadamente a gran cantidad de personal, con un costo para la provincia relativamente bajo ya que, por un acuerdo nación/provincias, los déficits de las cajas previsionales no transferidas a las AFJP las debería solventar el Estado Nacional. Si bien no hay datos oficiales, se estima que dichas jubilaciones anticipadas llegaron a más de 20.000. La Provincia debió hacerse cargo nuevamente del déficit de la Caja de Jubilaciones de Córdoba en 2012 ya que el entonces gobernador Schiaretti firmó en 2009 la renuncia de este beneficio. 4 En los primeros 3 años del tercer mandato de Jose Manuel De la Sota, la planta de personal aumentó en 4.999 empleados públicos, es decir un aumento anual promedio de 1.666, pasando el total de empleados públicos de 118.260 en 2011 a 123.259 en 2014. De esta manera, en las tres gestiones de Jose Manuel De la Sota la planta de empleados públicos aumentó en total en 33.494. Si tomamos en cuenta las 20.000 jubilaciones anticipadas, el aumento de empleados públicos seria de al menos 53.494 en estas tres gestiones.

Entre 1987 y 1995, años en que Eduardo Cesar Angeloz gobernó la provincia de Córdoba, la planta de personal aumentó en 11.288 empleados públicos, es decir un aumento de 1.411 empleados públicos por año, pasando el total de empleados públicos de 72.000 en 1987 a 83.288 en 1995. En este mismo periodo, la tasa de crecimiento de la planta de personal fue de 2,6% promedio anual mientras que la economía creció a un promedio de 2,8%, observando una conducta pro-cíclica. Notar que no hemos considerado los años entre 1983 y 1986 por falta de disponibilidad de datos oficiales. En el periodo de Ramón Bautista Mestre, entre 1995 y 1999, la planta de personal cayó en 10.760, es decir 2.690 empleados por año, pasando el total de empleados públicos de 83.288 en 1995 a 72.528 en 1999. La caída promedio anual en el número de empleados públicos fue de 3,2%, mientras que la economía argentina crecía a un promedio del 2,3% anual, mostrando un comportamiento contra-cíclico en esa gestión. 5 Esta exagerada e insostenible política de contratación de personal que se dio en los últimos años, especialmente durante las gestiones de De la Sota y Schiaretti, ha tenido como consecuencia que el gasto en personal ha aumentado a un mayor ritmo que el crecimiento de la economía. Por ello, se puede confirmar que es esta política de contratación de personal la principal responsable del incremento de la presión fiscal provincial que se viene dando en los últimos años, especialmente a partir de 2009. Como fuera detalladamente analizado en un informe anterior del CIPPES 1, la presión fiscal de la Provincia de Córdoba, medido como la suma de recursos tributarios y recursos no tributarios provinciales como porcentaje del producto geográfico bruto, aumentó de 4,48% en 1999 a 8,23% en 2014, lo cual marcó un nivel máximo histórico. 1 http://www.cippes.org/finanzas-publicas.php?pub=346

La participación del gasto de personal en el gasto corriente primario aumentó desde 39,47% el año 2006 a un valor a cierre del año 2014 de 44,83%. Este coeficiente de participación refleja cómo ha ido creciendo el gasto de personal en relación al gasto corriente primario, en detrimento de otros incisos como servicios no personales, bienes de consumo y transferencias corrientes. Esta tendencia concuerda con las complicaciones que existen los últimos años en la provisión de servicios públicos provinciales por falta de insumos. La política de contratación de personal, además de ser la responsable del aumento de la presión fiscal, también ha tenido como consecuencia la necesidad de realizar recortes de otros incisos del gasto corriente primario, como insumos, y de las obras públicas. El desabastecimiento de insumos básicos atenta contra la eficiencia de los empleados públicos y afecta la calidad de la prestación de los servicios públicos. De haber mediado una política de contratación de personal en línea con el espíritu que inspiró la Ley de Responsabilidad Fiscal (es decir, que respete la regla fiscal de crecimiento del gasto corriente primario a no más que el crecimiento del PBI, y que este no crezca en fases recesivas), el Estado provincial contaría sólo en el año 2014 con 5,08 mil millones de pesos más para destinar a otras áreas y/o no elevar la presión tributaria a los niveles record en que se encuentra actualmente. 6 Si el gasto de personal del gobierno provincial hubiera crecido al mismo ritmo que el Producto Bruto Interno Nacional, se habría generado un superávit acumulado de 33 mil millones de pesos en el breve período 2006-2014, un monto que con creces supera el incremento de presión fiscal y los recortes en obras públicas presupuestadas. Dicho monto equivale a la recaudación de 2,3 años de impuesto a los ingresos brutos, a 27 años de recaudación del impuesto inmobiliario, a 55 años de recaudación del impuesto a los automotores, a 589 años de recaudación de fondo del fuego, a 44 años de recaudación de

la Tasa Vial y a 2,23 veces el Stock de Deuda Pública Provincial, entre muchas otras posibles comparaciones. La dimensión de esta cifra muestra los grados de libertad que gozaría (hoy no los tiene) la política fiscal provincial, en el caso de haber ejecutado una política responsable y sostenible de contratación de empleados públicos. 7 Evolución de la Planta de Personal del Sector Público Provincial Un análisis de largo plazo (1987-2014) Desde hace al menos cuatro décadas, en Argentina se discute en ámbitos académicos, políticos, medios de comunicación y en la sociedad en general sobre el nivel de gasto público que debería ser adecuado.

Particularmente en el caso de los gobiernos provinciales, el nivel de gasto corriente estará fuertemente relacionado a la política de planta de personal que se decida llevar a cabo, además de las características demográficas, sociales y económicas que cada provincia tenga. 2 Adicionalmente a las necesidades reales 3 de provisión de bienes y servicios públicos que una sociedad experimente, hay que sumar el componente político y/o burocrático que también determina el nivel de gasto de las provincias, si bien este componente es el que necesariamente aleja el gasto efectivamente realizado del que es adecuado 4. Dadas las fuertes y recurrentes crisis fiscales no solo a nivel provincial sino nacional, que nuestro país ha enfrentado en el pasado, es que se instrumenta en el año 2005 el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal 5. Dicho régimen, cuyo objetivo primordial era el de mejorar la transparencia en la exposición a la ciudadanía de las cuentas públicas e implementar reglas de comportamiento fiscal, pretendía evitar en particular, la conducta pro-cíclica que ha desestabilizado anteriormente el equilibrio macroeconómico nacional con los ya consabidos resultados de sobreendeudamiento e instrumentación de cuasi-monedas, acompañados de fuertes procesos inflacionarios y/o endeudamiento público que resultaron finalmente en el incremento de las tasas de pobreza. 8 El principal diagnóstico de este tipo de dinámica de funcionamiento de las finanzas públicas provinciales fue el siguiente: 2 Una provincia puede ser más o menos densamente poblada, tener mayores o menores niveles de pobreza, tener una actividad económica poco desarrollada que impida recaudar impuestos para financiar el gasto público, etc. Todas estas, variables que también influyen sobre el nivel de gasto provincial. 3 La palabra real (como sinónimo de eficiente) hace referencia al nivel de gasto público que una sociedad necesitaría si no existiera comportamiento burocrático por parte de sus representantes, es decir, si no existieran sobre-precios en las compras de bienes y servicios, contrataciones clientelares de personal, obras públicas de mala calidad y/u obras públicas que no tienen un beneficio concreto para la sociedad en su conjunto. 4 La palabra adecuado (además de la discusión sobre si el gasto es asignado de manera eficiente, existe una segunda discusión que es la del alcance del gasto público, es decir, Qué tipo de bienes debe ofrecer un Estado y a quienes?) es expresada entre comillas debido a que no hay un nivel de gasto recomendado que opere como regla de oro ya que éste dependerá de las características culturales, sociales, demográficas e históricas de cada sociedad. 5 Instrumentado a través de la ley nº 25.917. Ver link relacionado: http://www2.mecon.gov.ar/cfrf/

En las fases expansivas en que la economía nacional crece, crece la recaudación más que la actividad económica 6, y los gobernadores expanden sus gastos corrientes, principalmente de personal (en muchos casos de manera clientelar) fijándolo en un nivel rígido más alto, impidiendo la posibilidad de general cualquier tipo de superávit 7. Años más tarde, la economía ingresa en una fase recesiva, la recaudación cae más que la actividad económica 8, los gastos de personal son rígidos a la baja y por ende se acude al endeudamiento, se aumenta la presión fiscal (en el peor momento), se reduce la inversión en infraestructura (en el peor momento) y se recortan otros incisos del gasto corriente (en el peor momento). Como resultado de esta dinámica, luego se observan en los titulares de los diarios: No hay insumos en hospitales No hay vacunas en dispensarios La ruta provincial número x está intransitable No hay tomógrafos en los hospitales o son escasos Aún los chicos tienen clases en aulas container,..etc. La idea central de la Ley de Responsabilidad Fiscal nº 25.917 fue la de eliminar esta dinámica, con resultados relativamente pobres, 9 años después de su sanción existe una modesta mejora en la trasparencia, siguen persistiendo los comportamientos pro cíclicos y burocráticos de gasto, continúan los déficits y la relativa mala calidad de los servicios y obras públicas, con un moderado aumento del endeudamiento, un gran incremento de la presión fiscal, sin acumulación de superávits de los años donde la economía crecía, etc. 9 Una de las reglas fiscales que instrumentó dicho régimen, era la de que el gasto público primario 9 provincial (neto de gastos aplicados a infraestructura básica y de los que están financiados por organismos internacionales) no podía crecer a una velocidad mayor que el Producto Bruto Interno. 6 Porque aumenta el cumplimiento y se reduce la evasión a causa de la mejora en las condiciones de la economía en general y la relativa buena salud de las actividades económicas. 7 Si bien es importante remarcar que las provincias están expuestas a un tipo de externalidad fiscal, la vertical: como las provincias no manejan el nivel de emisión monetaria ni las políticas de estabilización macroeconómica, puede que al desempeñarse en un contexto inflacionario con tasas de interés negativas, su mejor opción sea la de la extinción de sus superávits, que de otro modo serían reducidos por la inflación, he aquí otro ejemplo de la importancia de la coordinación de las relaciones fiscales entre un gobierno nacional y los gobiernos provinciales. 8 Aumenta el incumplimiento y la evasión del pago de impuestos. 9 Gasto público primario es el gasto público total menos los intereses y comisiones por endeudamiento público.

El objetivo de este informe es el de analizar, para la Provincia de Córdoba, el comportamiento del principal rubro del gasto corriente provincial, el gasto de personal, y la política de contratación de empleados públicos utilizando los datos oficiales y públicos provistos por el Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba y la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal del MECON desde el año 1987 hasta el 2014. Planta de personal del Sector Público Provincial (2014-1987) En el gráfico nº 1 está expuesta la evolución de largo plazo de la planta de personal desde el año 1987 10, último dato disponible, hasta el año 2014 en base a información publicada por el Ministerio de Finanzas de la provincia de Córdoba 11 y la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con Provincias. Dicho gráfico se puede dividir en etapas en función al ciclo económico que operaba como contexto y de acuerdo al gobernador que gestionó las finanzas públicas provinciales desde 1987, último año para el que se poseen datos. 10 Gráfico nº 1 10 Ver link relacionado: http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/gasto_medio.php 11 Ver link relacionado: http://www.cba.gov.ar/ley-de-responsabilidad-fiscal-2/anexo/planta-de-personalocupado-del-sector-publico-no-financiero/

Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con Provincias. Contexto Macroeconómico 11 En los últimos 27 años la economía argentina experimentó cuatro recesiones de diversa intensidad, la primera en el período 1987-1990, la segunda en 1995, la tercera y más profunda 1998-2002 y por último, la de menor intensidad, que tuvo lugar en el año 2009 12. En el gráfico nº 1 se muestra el nivel de planta de personal del Sector Público Provincial 13 desde el año 1987 hasta el año 2014, dicho nivel está representado en barras color bordó en el eje izquierdo, mientras que en el eje derecho (línea de color rosa) se muestra la tasa de crecimiento interanual de dicha planta. 12 En base a información oficial, ya que según estudios privados, la economía Argentina está en recesión desde el segundo trimestre de 2014. Ver link: http://www.ojf.com/images/documents/ultimo_iga.pdf 13 Definiendo estrictamente el universo institucional es la Administración Pública Provincial No Financiera, pero con el objeto de ser más gráficos en la exposición lo tomaremos como una definición similar de aquí en adelante.

Desde el año 1987, el nivel de planta de personal del Sector Público Provincial presenta una trayectoria oscilante en torno a los 70 mil empleados hasta el año 1999, año en que el nivel de personal ascendía a 72,5 mil empleados públicos provinciales. Desde 1987 a 1999, la economía argentina transitó tres recesiones (en color naranja se indican los años recesivos) con una tasa de crecimiento promedio anual de 2,6%, con una fuerte volatilidad de la actividad y una tasa promedio de crecimiento de la planta de personal de 0,1%. En el segundo período que va desde el año 2000 a 2002 en que la planta de personal del Sector Público Provincial crece al 7,1% promedio anual a pesar de que la economía se contraía a un promedio de -5,3% anual. En este sub-período (al igual que en 1990-1987) existe una correlación negativa en la contratación y el ciclo económico. Mientras la economía se contraía fuertemente, el Sector Público Provincial sumó no menos de 19 mil trabajadores del sector público 14. El tercer período va desde el año 2003 al año 2011 donde la economía creció a un promedio anual de 7,7%, mientras que la planta de personal creció a un promedio de 3,6% y por último el período 2012-2014 donde la economía creció a un promedio anual de 1,6% y la planta de personal lo hizo al 1,4% promedio anual. 12 En estos últimos dos casos, se observa una correlación positiva mostrando el nivel de contrataciones un comportamiento pro-cíclico por parte del sector público provincial. Otro dato llamativo del gráfico nº 1 es que desde 1999 el nivel de empleados públicos provinciales no ha parado de crecer, comenzando en el período 1999 con 72.528 empleados y alcanzando en 2014 los 123.259, es decir 50.731 empleados más que en el año 1999. 14 Recordar que el régimen de jubilaciones anticipadas operó como un factor de contracción importante en la planta de personal, por lo que puede que el incremento de personal se encuentre significativamente por arriba de la suba de la planta de personal en este subperíodo.

Mientras que la planta de personal creció en el período 1999-2014 a un promedio de 5% promedio anual desde 1999 hasta 2014, en el mismo período la economía nacional lo hizo a un promedio anual de 3,3%. Es llamativo el fuerte crecimiento de la planta de personal en el año 2001, el cual llega al 25,2% mientras que en el año 2002 cae en más de 9%, lo cual sugiere una estrategia de traslado de gasto al gobierno nacional vía regímenes anticipados de jubilación, ya que existía un compromiso 15 por parte del Estado Nacional de financiar los déficits de las cajas de jubilación no transferidas 16. Descripción por Gestión de Gobierno Si el análisis se hace ahora por gestión de gobierno se puede observar gran heterogeneidad en los comportamientos frente a la política de planta de personal, si bien es importante recalcar que los contextos socioeconómicos no han sido los mismos y por ende no se pueden realizar afirmaciones taxativas. De todos modos, se pretende obtener algunas características distintivas básicas de cada gestión. 13 En el gráfico nº2 se expone la evolución de la planta de personal pero discriminado por período de gobierno y se infiere un comportamiento heterogéneo de cada gestión. En primer lugar se observa la gestión de Angeloz 17, en la cual se registra un incremento de planta de 1987-1995 de 11.288 empleados con un promedio anual (línea naranja medida en el eje derecho) de 1.411. En el lapso de tiempo en que Angeloz gobernó la provincia de Córdoba y para los cuales existen datos públicos (desde el año 1987 en adelante), la tasa de crecimiento de la planta de personal se 15 Ver artículo nº 12 de la ley nº 25.235 de diciembre de 1999: http://www.infoleg.gob.ar/infoleginternet/anexos/60000-64999/61898/norma.htm 16 Si bien es razonable que extender la edad jubilatoria es un resultado de las mayores expectativas de vida que las sociedades contemporáneas experimentan, no pareciera que el mejor momento de otorgar jubilaciones anticipadas fuera en medio de una de las peores crisis socioeconómicas de la historia argentina. 17 Para el período en que existen datos publicados ya que la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal publica la serie de empleo público por provincia desde el año 1987.

incrementó un 2,6% promedio anual mientras que la economía creció a un promedio de 2,8%, observando una conducta pro-cíclica 18. Gráfico nº2 14 Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con Provincias. En el año 1995 asume el Gobernador Mestre, el cual redujo la planta de personal en 10.760 agentes públicos, significando una reducción del nivel anual de planta a razón de 2.690 trabajadores públicos. Mientras que la planta cayó a un promedio del 3,2% anual la economía argentina crecía a un promedio del 2,3% anual, mostrando un comportamiento contra-cíclico. En el año 1999 el Gobernador De La Sota inicia su primera gestión de gobierno, la cual se extiende hasta el año 2007, en dicho período la planta de personal del Sector Público de la provincia de 18 Si bien es necesario recordar que en el año 1992 el Estado Nacional transfirió los servicios educativos y de salud a las provincias, por lo que esto podría actuar como atenuante de tal conducta.

Córdoba creció a un promedio de 4,6%, mientras que la tasa promedio de crecimiento promedio anual de la economía fue de 3,5%, lo cual también indica un fuerte comportamiento pro-cíclico en la contratación de personal del Sector Público. En las sus primeras dos gestiones, el Gobernador De La sota incrementó el nivel de la planta de personal público provincial en 28.495 empleados a un promedio anual de 3.562. Un detalle llamativo en esta gestión, es el salto observado en el gráfico nº1 donde el número de empleados públicos provinciales se incrementan un 25% y luego cae abruptamente al año siguiente a más de un 9%, lo que sugiere una conducta estratégica para maximizar contrataciones mientras que paralelamente se jubila a muchas personas, con un costo relativamente bajo ya que los déficits de las cajas previsionales no transferidas los debería pagar el Estado Nacional. En diciembre de 2007 el Gobernador Schiaretti asume sus funciones y éste totaliza un incremento de personal de 17.237 trabajadores a un promedio de 4.309 personas por año. Durante el ejercicio de su gobierno, el cual se extendió hasta 2011 el personal del Sector Público creció a un promedio del 4% anual mientras que la economía para el mismo período lo hizo a un 6,4%. 15 Esta gestión también indica una conducta pro-cíclica de las contrataciones del sector público y se ubica como el gobernador que más empleados públicos contrató en promedio anual a lo largo de los últimos 27 años llegando a un incremento promedio anual de la planta de personal de 4.309 trabajadores. Por último, se exponen los datos de la tercera gestión del Gobernador De La Sota, el cual asumió sus funciones en diciembre de 2011. A la fecha ha incrementado la planta de personal en 4.999 trabajadores a un promedio anual de 1.666 agentes públicos, muy por debajo de los niveles anteriores de su gestión, probablemente condicionado por el fuerte incremento de planta efectuado por su propio régimen y el del Gobernador Schiaretti, ya que en estos últimos 4 años se ha requerido hacer fuertes recortes en algunas áreas de gobierno como así también efectuar un gran incremento de la presión fiscal para poder mantener relativamente equilibradas las cuentas públicas o que los déficits obtenidos no sean mayores.

Del gráfico nº 2 se infieren varios rasgos relevantes: 1. El gobernador Schiaretti fue el mayor impulsor del empleo público de los últimos 27 años. 2. Salvo la gestión del gobernador Mestre, el resto de las gestiones muestra un manejo procíclico de la política de personal. 3. Los gobiernos radicales (al menos desde el año 1987) no incrementaron la planta de personal, mientras que la tasa de crecimiento de la economía fue de un 2,6% anual. En este caso hay que aclarar que, existe una diferencia significativa entre el gobierno de Angeloz y el de Mestre, siendo el segundo fuertemente restrictivo en este tipo de gasto. Por el contrario, los gobiernos peronistas incrementaron la planta de personal a un promedio del 4,4% anual en un contexto de un crecimiento promedio anual de la economía de 3,9%. Con un marcado comportamiento pro-cíclico, particularmente en la gestión del Gobernador Schiaretti. La historia reciente (2006-2014) 16 A partir de la información publicada por el gobierno provincial, exigido por la Ley de Responsabilidad Fiscal nº 25.917, se puede acceder a información detallada sobre el gasto en personal y el número de la planta de personal entre los años 2006 y 2014. Como se puede observar en el gráfico nº 3, la participación del gasto de personal en el gasto corriente aumentó desde 39,47 % el año 2006 a un valor a cierre del año 2014 de 44,83% del gasto corriente. Este coeficiente de participación refleja cómo ha ido creciendo en relación al gasto corriente primario, en detrimento de otros incisos como servicios no personales, bienes de consumo y transferencias corrientes. Esta tendencia concuerda con las complicaciones que existen los últimos años en la provisión de servicios públicos provinciales por falta de insumos.

Gráfico nº 3 Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba e INDEC. 17 El gráfico nº 4 muestra el crecimiento del gasto de personal por habitante a precios constantes contra la tasa de crecimiento del producto bruto interno por habitante. Todos los valores están expresados en pesos constantes del año 2006, es decir que se trabaja con variables en términos reales (no incluyen el efecto de la inflación) lo cual los transforma en unidades comparables, particularmente en contextos inflacionarios como los que se dan en Argentina desde el año 2007. El objetivo de analizar este gráfico es inferir el grado de responsabilidad fiscal en el rubro de gastos de personal. Esto ya que el gasto corriente está compuesto por gastos de personal y que el espíritu de la Ley de Responsabilidad Fiscal pretendía restringir principalmente el crecimiento del gasto corriente a no más que el crecimiento del PBI. Asegurando de esa manera resultados corrientes positivos que posibiliten acumular fondos anti cíclicos, e impedir la posibilidad de que una provincia se endeude para financiar gastos corrientes, trasladando la carga de la deuda a las generaciones futuras de un gasto que beneficia a las generaciones actuales.

Gráfico nº 4 18 Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba, INDEC y Dirección de Estadística de la Provincia de San Luis. De los 8 años en análisis, sólo en 2, la tasa de crecimiento del gasto de personal per cápita es menor a la tasa de crecimiento del PBI por habitante. Esto sugiere las falencias de La Ley de Responsabilidad Fiscal 19 en inducir conductas anti-cíclicas que permitan afrontar los momentos donde la actividad económica es recesiva sin que los gobernadores se vean inclinados a tomar deuda y/o incrementar la presión fiscal, como es el caso de Córdoba en los últimos 4 años. 19 Y sus sucesivas y desopilantes modificaciones para que la mayoría de las provincias cumplan con ésta.

A modo de conclusión, dado que el gasto de personal es rígido y que no ha existido una conducta prudente de acumulación de superávits, la política de contratación de empleados públicos que se dio en los últimos años, especialmente durante las gestiones de De la Sota y Schiaretti, ha implicado los siguientes ajustes fiscales: 1. La primera consiste en incrementar la presión fiscal para poder financiar mayores gastos. Como fuera detalladamente analizado en un informe anterior del CIPPES 20, la presión fiscal de la Provincia de Córdoba, medido como la suma de recursos tributarios y recursos no tributarios provinciales como porcentaje del producto geográfico bruto, aumentó de 4,48% en 1999 a 8,23% en 2014, lo cual marcó un nivel máximo histórico. 2. Y la segunda medida, opera vía recortes proporcionales de otros incisos del gasto corriente primario, como insumos, y de las obras públicas, que si bien son útiles para reducir el déficit esperado o una mayor carga impositiva, terminan afectando la calidad de la prestación de los servicios. El desabastecimiento de insumos básicos atenta contra la eficiencia de los empleados públicos y afecta la calidad de la prestación de los servicios públicos. 19 Desagregación de la planta de personal por escalafones en el periodo 2006 y 2014 La información disponible permite también analizar cómo se divide y evolucionó el nivel de personal del Sector Público Provincial por escalafones para el periodo 2006 y 2014. En este sentido se clasifica a la planta en ocho escalafones: Docente, Autoridades Superiores, Legislativo, General, Vial, Salud, Seguridad y Justicia. En el año 2014, de los 123.259 empleados públicos provinciales, 55.550 se desempeñan como Docentes (45,1% del total), 23.078 en el escalafón Seguridad (18,72% del total), 20.655 en el escalafón General (16,8% del total), 11.896 en el escalafón Salud (9,65% del total), 7.285 en el escalafón Justicia (5,9% del total), 1.199 en el escalafón Legislativo (0,97% del total), 372 en el escalafón Vial (0,3% del total) y 177 como Autoridades Superiores (0,14% del total). 20 http://www.cippes.org/finanzas-publicas.php?pub=346

En la tabla nº1 se expone la evolución y nivel del número de empleados de cada uno de los escalafones expuestos en función a los requerimientos de la Ley de Responsabilidad Fiscal nº 25.917 para el período 2006-2014. Tabla nº 1 Escalafón 2006 2014 Var. nº de Empleados Var % 2014/2006 Planta Total 95,409 123,259 27,850 29.2% Justicia 5,086 7,285 2,199 43.2% Seguridad 15,852 23,078 7,226 45.6% Salud 8,254 11,896 3,642 44.1% Vial 263 372 109 41.4% General 18,088 20,655 2,567 14.2% Legislativo 1,160 1,199 39 3.4% Autoridades Superiores 106 177 71 67.0% Resto 2,918 3,047 129 4.4% Docente 43,682 55,550 11,868 27.2% Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia. (Planillas requeridas por la de Ley de Responsabilidad Fiscal nº 25.917) 20 De los 9 años de información expuesta, se infiere que el escalafón que más se expandió en términos porcentuales fue el de Autoridades Superiores, pasando de 106 funcionarios en 2006 a 177 en 2014, es decir, 71 empleados más, lo que significa un crecimiento del 67%. El escalafón Seguridad, en el año 2006 contaba con 15.852 policías y trabajadores del servicio penitenciario, mientras que en 2014 la cantidad de empleados ascendía a 23.078, es decir, un incremento de 7.226 empleados, lo que representó un incremento porcentual del 45,6%. Por otro lado, los empleados del escalafón Salud eran 8.254 en 2006, mientras que 8 años más tarde ascendían a 11.896, significando esto 3.642 ocupados más, es decir, un crecimiento porcentual del 44,1% en el período 2014-2006.

Los empleados del escalafón Justicia ascendían a 5.086 en 2006, mientras que en 2014 eran 7.285, representando un crecimiento de la planta de 2.199 personas, es decir, un 43,2% más que en el año 2006. Otro escalafón que aumentó el nivel de contratación por sobre la media, fue el Vial, el cual en el año 2006 contaba con 263 empleados y en el año 2014 sumaban 372 trabajadores, mostrando un incremento de la planta para 2014-2006 de 109 empleados, es decir, un aumento porcentual del 41,4%. El escalafón Docente muestra una expansión porcentual de la planta del 27,2% (por debajo del promedio de crecimiento de la planta de personal total), disponiendo éste en el año 2006 de 43.682 docentes, mientras que en el año 2014 el número de trabajadores ascendían a 55.550, significando esto un incremento de 11.868 trabajadores. El escalafón General contaba con 18.088 empleados en el año 2006, mientras que en 2014 el número de trabajadores había ascendido a 20.655 empleados, resultando en una expansión de la planta de 2.567 empleados, es decir, 14,2% más (este escalafón también por debajo del crecimiento de la planta total, que fue de 29,2%). 21 Por último, el escalafón Legislativo el cual tenía 1.160 empleados en el año 2006 y en el año 2014 contaba con 1.199 trabajadores, es decir, 39 empleados más, significando un 3,4% de incremento en el período en análisis en la tabla nº 1. Lo más destacado de la información que brindan las planillas del Régimen de Responsabilidad Fiscal para el período 2014-2006, es que los escalafones que más crecieron en términos porcentuales fueron Autoridades Superiores (67%) y Seguridad (45,6%), luego se muestra un apreciable crecimiento de los empleados de la Salud (44,1%) y bastante atrás, por debajo del crecimiento promedio, el escalafón Educación (27,2%), el cual no parece ser prioritario en función a las tasas de crecimiento observadas. Si en cambio relevamos cuales son los escalafones que han mostrado mayor cantidad de incorporaciones por gestión de gobierno, obtenemos los siguientes resultados.

En total Schiaretti incrementó la planta de personal del Sector Público Provincial en 17.237 trabajadores mientras que la gestión de De La Sota lo incrementó en 10.613, prácticamente para la misma cantidad de años de gestión cada uno (4 años). 21 Del gráfico nº 5, se desprende que Schiaretti expandió en mayor medida las contrataciones en prácticamente todos los escalafones y particularmente en Seguridad, ya que el nivel de la planta del escalafón seguridad subió en 5.545 agentes, casi el doble de los que se contrataron en el escalafón salud para el mismo período. Gráfico nº 5 22 Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia. (Planillas requeridas por la de Ley de Responsabilidad Fiscal nº 25.917) Análisis de escenarios alternativos de la política salarial A la luz de los datos recabados, se observa que los sucesivos gobiernos provinciales se han caracterizado por conductas de contratación de personal en permanente aumento, a excepción de la gestión de Mestre, y gastos de personal pro cíclicos, lo cual sugiere una fuerte conducta burocrática de asignación del gasto de personal. 21 Los cálculos se computan desde diciembre de 2006 para la gestión de De La Sota.

A continuación se exponen diversos escenarios de la evolución del gasto de personal con respecto al gasto efectivamente realizado en este inciso del gasto corriente en los últimos 8 años. El gráfico nº 6 expone tres tendencias del gasto de personal a precios constantes del año de 2014. Las barras color amarillo indican el gasto de personal efectivamente realizado por el Sector Público Provincial Cordobés desde el año 2006 hasta el año 2014 22, en azul se muestra la trayectoria de gasto de personal si hubiera crecido a la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno Per Cápita (o por habitante) y en barras color naranja el escenario donde el gasto de personal hubiera crecido a la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno. Gráfico nº 6 23 Fuente: Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba, INDEC y Dirección provincial de Estadística de la Provincia de San Luis. Podemos suponer que el gasto de personal crezca a la tasa de crecimiento del producto bruto per cápita, lo cual es un supuesto más exigente, pero se puede hacer la comparación con el supuesto 22 Valor estimado a cierre del año 2014.

de que el gasto de personal hubiera crecido a la misma tasa que el Producto Bruto Interno, es decir, a la tasa a la que creció el PBI de la economía nacional. En este último escenario, el gasto de personal devengado a fines de 2014 hubiera ascendido a 21.340 millones de pesos, contra los 26.423 23 millones de pesos estimados a cierre de 2014. Esto significa que, de haber mediado una política en línea con el espíritu que inspiró la Ley de Responsabilidad Fiscal, el Estado provincial contaría sólo en el año 2014 con 5,08 mil millones de pesos más para destinar a otras áreas y/o no elevar la presión tributaria a los niveles record en que se encuentra actualmente. De haber crecido el gasto de personal al mismo ritmo que el Producto Bruto Interno Nacional, se habría generado un superávit acumulado de 33 mil millones de pesos de 2014, un monto que con creces supera el incremento de presión fiscal y los recortes en obras públicas presupuestadas. Si la norma de comparación fuera un poco más estricta, pero no menos razonable 24, con el gasto de personal creciendo al ritmo del producto bruto interno per cápita nacional del período (2014-2006), el gasto de personal habría ascendido 19.410 millones de pesos, que en comparación con los 26.423 millones significaría unos 7 mil millones de pesos más que lo efectivamente gastado en 2014. 24 Si el gasto de personal del Sector Público Provincial, hubiera crecido al ritmo del Producto Bruto Interno per cápita, el superávit acumulado en este rubro en el período (2014-2006) habría ascendido a 41.226 millones de pesos del año 2014. Dada la dimensión de esta cifra, cualquier discusión referida a la relación con la Nación, la presión fiscal, la restricción a los recursos de los Municipios, parece insignificante y da una medida de la 23 Valor de gasto de personal proyectado a cierre de 2014. 24 No es menos razonable en el sentido de que el gasto de personal podría crecer al ritmo del incremento de la productividad del trabajador promedio (público y privado), sin que esto signifique una fuerte restricción a las posibilidades de incremento salarial de los agentes públicos, sobre todo por las condiciones técnicas de provisión de algunos tipos de bienes provistos, que tienen fuertes economías de escala y no están sujetos a congestión.

conducta burocrática del gobierno provincial y de los grados de libertad que poseería la política fiscal provincial en el caso de haber ejecutado una política de recursos humanos responsable. Cabe aclarar que este artículo no pretende promover la idea de un Estado Mínimo, como se proclamaba en los discursos políticos de inicios de la década del 90, pero tiene la meta de dejar claro que más gasto no necesariamente se traduce en más desarrollo de una provincia ni de un país, ni en mejores índices de calidad de prestación de servicios públicos. En este sentido, para poder cumplir con sus objetivos últimos, el estado debe ser eficiente, lo cual incluye la eficiencia de su personal, y las decisiones de política fiscal, incluyendo la política de contratación de empleados públicos, deben ser sustentables fiscalmente en el tiempo. Es por ello que los ciudadanos deben exigir mayores niveles de transparencia particularmente en el establecimiento de metas concretas de política y de las relaciones físicas 25 de insumos y productos que obtienen los gobernantes de turno. Comentarios Finales 25 En función de la disponibilidad de datos de planta de personal (desde el año 1987), se observa que todos los gobiernos han expandido la planta de personal, salvo en la gestión del gobernador Mestre. Si el análisis se efectúa por pertenencia partidaria, los gobiernos peronistas han expandido las contrataciones mientras que los gobiernos radicales no presentaron una expansión del empleo público provincial para el período con el que se cuentan datos (1987-2014). Llama la atención la fuerte expansión de la planta de personal en la primera gestión del Gobierno de De La Sota a pesar de que el contexto económico era el de una de las más fuertes recesiones de la historia argentina. 25 Con el término físico, nos referimos al hecho de la necesidad de ejecutar presupuestos con medidas concretas de metas de programas en unidades físicas (cantidad de niños vacunados, cantidad de vacunas compradas, cantidad de enfermeras asignadas al programa etc., además del monto gastado en todo el programa. Con este tipo de presupuestación, si bien es más compleja, sería más dificultoso para los funcionarios con conductas burocráticas poder comprar servicios con sobreprecios o ejecutar recursos financieros en programas que no obtienen resultado alguno.

Para el período 2006-2014, sólo en dos períodos el gasto de personal por habitante creció menos que el PBI per cápita, lo cual insinúa una conducta fiscal irresponsable e insostenible del manejo de la política de contratación de empleados públicos. Un dato más que habla del potencial resentimiento de los servicios públicos provinciales es la fuerte tendencia alcista de la participación de los gastos de personal en el gasto corriente primario, lo cual puede explicar una política de incremento de la presión fiscal y reducción de la participación de otros incisos del gasto corriente, como insumos, y obras públicas. Sería bueno contar con presupuestos físicos y una buena presupuestación por resultados por área para poder estimar de una manera más precisa la eficiencia de la asignación del gasto público provincial. Cuando el análisis de expansión de la planta de personal se observa que la gestión del Gobernador Schiaretti aumentó un 70% más las contrataciones que el Gobernador De La Sota prácticamente para la misma cantidad de años de gestión. Los escalafones que más crecieron fueron el docente y el seguridad, este último particularmente en la gestión de Schiaretti. Esta falta de responsabilidad en la gestión de los recursos de los cordobeses, se puede inferir si calculamos lo que hubiera sucedido en el caso de que el gasto de personal hubiera crecido en términos reales al mismo ritmo que el producto bruto interno. En este escenario, se hubieran ahorrado 5 mil millones de pesos en 2014 y un acumulado de 33 mil millones de pesos para el período 2006-2014. Estas cifras siempre expresadas en pesos constantes de 2014. 26

ANEXO I: Fuentes Oficiales de Información Pública Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con Provincias (MECON): http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/gasto_medio.php Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba: http://www.cba.gov.ar/ley-de-responsabilidad-fiscal-2/anexo/planta-de-personal-ocupado-delsector-publico-no-financiero/ ANEXO II: Planta de personal del Sector Público Provincial Planta de Personal del Sector Público No Financiero de la provincia de Córdoba 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 72,000 76,143 79,036 84,075 79,923 80,224 87,176 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 85,479 83,288 76,893 75,731 74,369 72,528 76,079 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 95,274 86,309 88,914 89,782 95,723 95,409 101,023 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 107,446 110,611 115,165 118,260 119,967 121,246 123,259 27 ANEXO III: Evolución de la Planta de Personal por Escalafón del Sector Público No Financiero Provincial

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Planta Total 95,409 101,023 107,446 110,611 115,165 118,260 119,967 121,246 123,259 Justicia 5,086 5,480 5,644 5,749 6,039 6,612 6,923 7,174 7,285 Seguridad 15,852 17,498 19,934 22,118 23,401 23,043 23,519 22,952 23,078 Salud 8,254 8,577 9,327 9,428 10,045 10,631 10,925 11,754 11,896 Vial 263 314 311 344 358 355 348 373 372 General 18,088 19,382 20,712 20,995 21,030 21,205 20,772 20,653 20,655 Legislativo 1,160 1,038 1,143 1,179 1,204 1,222 1,168 1,177 1,199 Autoridades Superiores 106 157 168 170 171 162 165 179 177 Resto 2,918 3,289 3,184 3,150 3,127 3,076 3,103 3,063 3,047 Docente 43,682 45,288 47,023 47,478 49,790 51,954 53,044 53,921 55,550 28