1.4 LA PRODUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD EN CHILE: RE-INTERPRETANDO EL PAR MODEL CON EL CASO DE CHAITÉN Vicente Sandoval 1 2 e Cristian Albornoz 1 3 1 Centro de Investigación en Vulnerabilidades y Desastres Socio-Naturales (CIVDES). Av. Portugal 84, Santiago-Chile. 2 Univesity College London. Development Planning Unit. 34 Tavistock Square, London-UK (email: vicente.sandoval.11@ucl.ac.uk) 3 Universität Heidelberg. Heidelberg Center Lateinamerika. Las Hortensias 2340, Providencia, Santiago-Chile. PROPÓSITO El presente trabajo tiene como propósito explicar la progresión y producción de la vulnerabilidad, el riesgo y los desastres como construcciones sociales a través de la exploración de diferentes factores socio-económicos y políticos involucrados, a diferentes escalas, en el caso de una erupción volcánica registrada el año 2008 en la localidad de Chaitén, emplazada al sur de Chile. Se reconocen las diferentes fuerzas y procesos socio-económicos y políticos que determinan situaciones de riesgo y desastres Palabras claves: PAR model, Vulnerabilidad, Chaitén Tipo de artículo: Conceptual, Empírico METODOLOGÍA Y ENFOQUES Uno de los principales enfoques utilizados para entender el fenómeno de la vulnerabilidad, así como para explicar el riesgo y los desastres, es el proporcionado por Blaikie et al (1994) y Wisner et al (2004), conocido como el Modelo de Presión y Liberación o PAR model ( Pressure and Release Model ). La metodología empleada corresponde al análisis y deconstrucción de este modelo para facilitar su re-interpretación y aplicación al contexto chileno sobre la base del un análisis cualitativo de diferentes fuentes bibliográficas, revisión de archivos y documentos, así como entrevistas y observaciones en terreno. RESULTADOS Piers Blaikie y sus colegas (1994) abordaron el estudio de los desastres asumiendo una relación intrínseca y preponderante entre riesgo y vulnerabilidad. Su principal aportación al campo de los estudios de desastres, fue la idea de que la vulnerabilidad y las múltiples formas de riesgo son la causa principal de los desastres, alejándose definitivamente de los enfoques tecnocentristas y aquellos orientados a las amenazas como explicación principal. Diez años más tarde, en la segunda edición del libro At Risk, esta vez liderado por Ben Wisner y sus colegas (2004), ésta idea se revalorizó gracias a un decenio cargado de experiencias y casos que, de forma casi indiscutible, reconocieron a las dimensiones sociales, políticas y económicas como las principales responsables de la producción del riesgo y la consecución de desastres. No obstante, a pesar de los avances intelectuales y teóricos, el número de desastres, así como la muerte de personas y costos económicos asociados a éstos, continuó su aumento (Pelling, 2003), lo que alimenta aún más el debate sobre la problemática. El aumento de los impactos de los desastres sería en parte justificado por la brecha existente entre los avances teóricos y la práctica relacionada a la reducción del riesgo practicada principalmente por los gobiernos (Cohen y Werker, 2008). Por otro lado, el PAR model propone que para evaluar correctamente el riesgo de desastre o entender un desastre, la producción social de la vulnerabilidad necesita ser considerada con al menos el mismo nivel de importancia que se le da al estudio de las amenazas naturales (Bankoff
et al, 2004; Cutter, 1996; Oliver-Smith, 1998; Quarantelli, 1987; Wisner et al, 2004). En teoría, no puede existir una situación de desastre si ocurre un evento natural como, por ejemplo, un terremoto, pero la vulnerabilidad de una población dada es cero. Por otro lado, tampoco puede darse un desastre si una población es extremadamente vulnerable, pero no existe ocurrencia de un evento natural amenazante, o sea, amenaza cero (Sandoval, 2013). Así, la combinación vulnerabilidad-amenaza es la que determina la condición o riesgo de desastre y no la amenaza por sí sola (Wisner et al, 2004). La idea central en el PAR model es que un desastre se encuentra en la intersección de dos fuerzas opuestas: los procesos que generan vulnerabilidad por un lado, y el evento natural (o, a veces un proceso natural de desarrollo lento), en el otro (Figura 1). El modelo se asemeja a un cascanueces que presiona desde dos lados (vulnerabilidad y amenaza) a una población determinada y así produce, aumenta o libera su riesgo de desastre. La idea de liberación se incorpora más adelante para conceptualizar la reducción de desastres, es decir, un proceso que alivia o libera la presión de este cascanueces a través de la disminución de la vulnerabilidad o la amenaza, lo que se traduce finalmente en una reducción del riesgo. El presente trabajo se centra en la consideración de la presión dentro del PAR model y en la progresión de la vulnerabilidad. En el PAR model, la progresión de la vulnerabilidad ocurre como cadena causal y principal de los desastres, a través de tres conjuntos de elementos vinculantes que explican la conexión entre un desastre determinado y los procesos y circunstancias socio-económicas y políticas, las cuales por lo general son difíciles de identificar y se encuentran alejadas de la gente afectada. El conjunto más alejado y difícil de identificar se denomina causas raíz o causas de fondo. Las causas raíz corresponden a procesos generales y circunstancias instaladas a un macro nivel, de las cuales pueden incluirse procesos económicos, políticos y demográficos: ideologías y sistemas políticos como el neoliberalismo o comunismo, pero también lo son un limitado acceso a: recursos, poder o estructuras (Cutter, 1996; Wisner et al, 2004). Figura 1. El Modelo de Presión (PAR model) para describir la progresión de la vulnerabilidad Fuente: Blaikie et al (1996)
También, se entiende que las causas raíz pueden estar asociadas a la función (o disfunción) del Estado y al ejercicio y distribución del poder en una sociedad. El segundo conjunto se denomina presiones dinámicas y corresponden a procesos y actividades que traducen los efectos de las causas raíz en condiciones concretas de inseguridad, como aquellas relacionadas con el espacio construido (edificación sin regulación) y ubicación (en zonas amenazadas por procesos naturales). Suelen ser manifestaciones directas o coyunturales de procesos económicos, sociales o políticos subyacentes. Entre estos procesos y circunstancias se podrían señalar la falta de institucionalidad y poder local o comunitario, pero también una alta corrupción o un pobre Estado de Derecho. Por último, el conjunto más cercano e inmediato al lugar y momento del desastre es el de las condiciones de inseguridad, que derivan de las presiones dinámicas, y son entendidas como la forma concreta en que la vulnerabilidad se expresa sobre una población determinada. Entre éstas condiciones de inseguridad se pueden incluir, por ejemplo, comunidades viviendo en una área amenazada, grupos sociales incapaces de construir viviendas seguras, falta del protección efectiva por parte del Estado (por ejemplo, ha sido incapaz de desarrollar códigos de construcción) o comunidades que se han visto forzadas a desarrollar medios de subsistencia peligrosos (por ejemplo, aquellas dedicadas a la pesca en pobres condiciones de seguridad). El caso de Chaitén representa un caso particular sobre cómo éstas fuerzas y procesos que se encuentran en el origen de los desastres (causas raíz) decantan en condiciones concretas de inseguridad. Esta localidad corresponde a una ciudad remota ubicada al sur de Chile (1050 km al sur de Santiago, la capital de Chile y en medio de paisajes patagónicos caracterizados por valles glaciares, montañas, fiordos y canales) que fue afectada por la erupción del volcán Chaitén en Mayo del 2008 (Figura 2). Pese a que la ciudad fue totalmente evacuada días previos a la erupción, lahares (avalanchas de lodo y rocas causadas por el derretimiento súbito de los hielos y nieves que cubren las cimas y laderas de los volcanes), provocaron la destrucción de casi un 70% de la ciudad (MINVU, 2010). Existen documentos y trabajos (MINVU, 2010; Tziboulka, 2012) que rescatan la historia de la evacuación y los procesos de retorno y reconstrucción. Particularmente, se ha destacado en la prensa (Blanco, 2009; Muñoz, 2009; Ramírez, 2010) la falta de coordinación entre los gobiernos nacional, regional y local en la gestión de soluciones concretas para la población. No obstante, poco se ha hablado sobre la condición actual de la producción o reproducción de la vulnerabilidad social. Con posterioridad a la evacuación, la ciudad fue repoblada, no por orden del Estado, sino por sus propios habitantes, cansados de erráticas soluciones y maniobras dilatantes de las autoridades (Paz, 2011; Sáez, 2009), incluida una fallida refundación de la ciudad en un sitio más seguro. Los pobladores regresaron a sus viviendas para retomar sus formas de vida y medios de subsistencia, pese a la prominente amenaza de nuevas erupciones volcánicas. Debido a la presión desencadenada por el retorno espontáneo de los pobladores, el gobierno central no tuvo otra alternativa que declarar habitable nuevamente a la localidad, aunque restringiendo la habilitación de los servicios públicos a su sector norte. Esto ha abierto el debate sobre la falta de coherencia entre las informaciones que declaran a la localidad bajo riesgo de desastre y las decisiones políticas adoptadas por las autoridades. Si bien la mayor parte de la población originaria ha retornado a la fecha al lugar devastado por el desastre, no existe consenso respecto a las causas de éste proceso. Algunas evidencias (Paz, 2011; Sáez, 2009) permiten señalar que ello se ha debido a que a la mayoría de las personas les fue imposible reinsertarse en las ciudades y comunidades donde fueron re-ubicadas, por diversos motivos: falta de apoyo institucional post-desastre, pobre planificación de la re-inserción, falta de recursos, problemas psicológicos y económicos, entre otros. Chaitén hoy en día es una ciudad dividida. En el sector norte se concentra la mayor parte de la población y las inversiones en habilitación de servicios públicos, mientras que en el sector sur, habitado por unas 160 familias según diversas fuentes, carece de casi todos los servicios básicos y atención del Estado. De igual forma, la distribución espacial de la vulnerabilidad y los
riesgos se encuentra desproporcionada. La población del sector norte cuenta con vías de evacuación claras y demarcadas, sistemas de alerta, y también poseen mayores oportunidades para desarrollar medios de subsistencia y generar recursos económicos y ahorros, a diferencia de la población del sector sur, que con una mayor exposición a los posibles efectos de una nueva erupción, debe sobrevivir en condiciones de marginalidad y alta exposición a las amenazas. Figura 2: Localización de Chaitén con respecto al Volcán de Chaitén. Fuente: Elaboración propia. Se puede indicar que la ciudad de Chaitén tiene actualmente unas condiciones de vida inferiores a las encontradas antes de la erupción del volcán del 2008. Pese a que el sector norte manifiesta una rehabilitación mayor de sus condiciones urbanas, el hecho de que haya población viviendo en el sector sur, bajo las condiciones de riesgo antes descritas, aumenta y concentra la vulnerabilidad sobre grupos marginados y desprotegidos en función de la exposición espacial, clase social y falta de atención por parte del gobierno regional y comunal. Este proceso de reinstalación desigual, que determina la distribución socioespacial de la vulnerabilidad y el riesgo, no se ha producido solamente por procesos o circunstancias locales, sino que es el resultado de una serie de decisiones políticas y también omisiones que están anidadas a escalas superiores. Entre ellas, haciendo referencia a las causas raíces del PAR model, se podría mencionar el cambio de Gobierno a nivel nacional (que obligó dar un giro a los planes de reconstrucción en Chaitén, que implicaban altas inversiones públicas en sector de Santa Bárbara), la competencia causada por los impactos económicos, sociales y políticos del terremoto del 27 de Febrero de
2010 que afectó al centro del país distrayendo la atención de las autoridades nacionales y regionales, el centralismo político y fiscal, entre otros. Respecto a las presiones dinámicas que han traducido estos procesos y circunstancias de macro escala en condiciones de inseguridad a la escala local, cabría mencionar: la mala gestión del sistema de incentivos y bonos para la relocalización de la población, un pobre sistema de asistencia social y laboral, exacerbado paternalismo que reduce el potencial de la población a generar participación y el clientelismo político que controla las demandas ciudadanas, entre otros. ORIGINALIDAD Y VALOR Este trabajo aplica el PAR model, enfatizando el aumento de la vulnerabilidad social causado por decisiones políticas, adoptadas en los niveles centrales. regionales y locales, que han generado segregación-socio espacial como un proceso nuevo, desconocido en gran medida en el poblamiento previo de la ciudad, a partir de la inadecuada forma de abordar el proceso de recuperación y reconstrucción de la ciudad. Esto ha ocurrido principalmente porque la mayoría de los estudios sobre riesgo, desastres y amenazas en Chile se han planteado desde una perspectiva tecno-centrista (Sandoval y Boano, 2012), es decir, considerando sólo las causas físicas y las amenazas naturales para explicar los desastres, ignorando casi por completo los procesos y circunstancias socio-económicas y políticas que participan, y son determinantes, para la construcción del riesgo, el desastre y la vulnerabilidad. En este sentido, el re-interpretar el PAR model desde una perspectiva multi-escalar también puede ser considerado una aportación al estudio de las causas sociales de los desastres, ya que no existe evidencia sobre experiencias similares. REFERENCIAS Bankoff, G., Frerks, G. y Hilhorst, T. (2004) Mapping vulnerability : disasters, development, and people, London ; Sterling, VA: Earthscan Publications. Blaikie, P. M., Cannon, T., Davis, I. y Wisner, B. (1994) At risk: natural hazards, people's vulnerability, and disasters, London: Routledge. Blaikie, P., Cannon, T., Davis, I. y Wisner, B. (1996) Vulnerabilidad. El entorno social, político y económico de los desastres. Colombia: Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED). Blanco, B. (2009) Comienzan los trabajos para la construcción de centro cívico de nueva Chaitén[press release], 02 Mar, available: http://latercera.com/contenido/654_105748_9.shtml [accessed 10 Mar 2012]. Cohen, C. and Werker, E. D. (2008) The Political Economy of "Natural" Disasters, Journal of Conflict Resolution, 52 (6), 795-819. Cutter, S. L. (1996) Vulnerability to environmental hazards, Progress in Human Geography, 20 (4), 529-539. Ministerio de Vivienda y Urbanismo MINVU (2010) Plan Maestro Ciudad de Chaitén: Informe Final, Santiago de Chile: MINVU. Muñoz, L. (2009) Gobierno no reconstruirá Chaitén y prepara relocalización [press release], 30 Jan, available: http://goo.gl/vauwx [accessed 10 Mar 2012]. Oliver-Smith, A. (1998) 'Global Changes And the Definition of Disaster', in Quarantelli, E. L. (Ed.) What is a disaster? perspectives on the question, London: Routledge, 177-194. Paz, V. (2011) Deudas, miedo y abandono, la otra cara del Chaitén [press release], 11 Jan, available: http://www.revistamilcaos.cl/articulo-deudas-miedo-y-abandono-la-otra-cara-delchaiten [accessed 11 Mar 2012]. Pelling, M. (2003) Natural Disasters and Development in a Globalizing World, London: Routledge.
Quarantelli, E. L. (1987) Disaster studies: An analysis of the social historical factors affecting the development of research in the area., International Journal of Mass Emergencies and Disasters, 5 (1), 285-310. Ramirez, N. (2010) Alcalde de Chaitén: En Talcahuano sabrán que nosotros llevamos dos años sin agua! [press release], 10 May, available: http://goo.gl/nyd0m [accessed 11 Mar 2012]. Sáez, M. E. (2009) 'Chaitén: Por qué resistimos? Un testimonio de las familias que permanecen en Chaitén', Part 1 of 11 [Ethnographic documentary], available: http://youtu.be/x70jivhsimq [30 Apr 2012]. Sandoval H., V. (2013) ' Qué tan naturales son los desastres?', UNISDR [online], available: http://preventionweb.net/go/31796 [accessed 3 Apr 2013]. Sandoval H., V. y Boano, C. (2012) 'Discussing disaster risk discourses: The case of Santiago de Chile' accepted for 6th Encuentros Conference - Paris 2012: Knowledge for Economic and Social Development: Paris, France, 4-6 July. Tziboulka, I. (2012) 'Las Huellas de Chaitén', [Documentary], available: http://www.youtube.com/watch?v=ho2usv1gloe extract [24 Sep 2012]. Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T. y Davis, I. (2004) At risk : natural hazards, people's vulnerability, and disasters, 2nd ed., London ; New York: Routledge.