STC 106/2004, de 28 de junio: Concepto de interés directo: legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir las resoluciones del TEAR Miguel Pérez de Ayala Becerril USP-CEU I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL La Comunidad Autónoma tiene interés directo en las resoluciones de los Tribunales Económico Administrativos que afecten a los tributos cedidos, por lo que tienen pleno acceso al recurso contencioso-administrativo contra éstas, desde el momento en que dichas resoluciones afectan a la distribución misma del poder territorial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES Sobre el interés directo como una muestra más del derecho a la tutela judicial efectiva: SSTC 60/1982, 24/1987, 93/1990, 97/1991, 192/2000, 175/2001 entre otras muchas; sobre la cuestión más específica de la legitimación de las Comunidades Autónomas, SSTC 63/1986, 192/2000, 176/2002 y 201/2002 III. SUPUESTO DE HECHO En este supuesto, nos encontramos ante un recurso de amparo presentado por la Comunidad Autónoma de Canarias contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria de 14 de abril de 2000, que inadmite el recurso contencioso-administrativo núm. 916/97 seguido contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias de 30 de enero de 1997, dictada en materia de comprobación de valores por el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados al entender el TSJ que la Comunidad de Canarias no tiene interés directo y por tanto legitimación activa para recurrir las resoluciones de los Tribunales Económico Administrativos. IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO Nos encontramos ante un recurso de casación presentado contra la sentencia citada del TSJ de Canarias, que declara la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la Comunidad de Canarias, al entenderse que se ha vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24.1 CE ( todas las personas tiene derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión ). V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS En un pronunciamiento escueto, el TC se remite a una sentencia anterior (201/2002) para interpretar el concepto de interés directo en relación a la tutela judicial efectiva; y así entiende que cuando se trata de la legitimación por parte de los entes públicos, y en este caso la Comunidad de Canarias, para recurrir las resoluciones de los Tribunales
Económico Administrativos dictadas en materia de actos de gestión tributaria sobre tributos cedidos, debe admitirse la posibilidad y el derecho al acceso al artículo 24.1 CE, ya que admitir la falta de legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las decisiones de un órgano administrativo incardinado en la Administración del Estado sobre tributos cedidos sería tanto como permitir un sistema de control por el propio Estado de la gestión de los impuestos cedidos sin contar con las CCAA, lo que supondría un control contrario a los principios de autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas; y por ello se concluye que la interpretación contraria a la admisión de la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las Resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos asumida por el órgano judicial al momento de dictar Sentencia independientemente del problema que suscita desde el plano de la legalidad, es lesiva de intereses más cualificados, en tanto que afecta a la distribución misma del poder territorial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. VI. COMENTARIO CRÍTICO El pronunciamiento contenido en esta sentencia, es idéntico al contenido en resoluciones anteriores, y por tanto vuelve a reafirmar su conclusión: las CC.AA., como titulares directos de la potestad de imposición de los tributos cedidos, tienen pleno interés directo y por tanto, tienen perfecta legitimación para recurrir las resoluciones del TEAR que afecten a los tributos cedidos, al versar la resolución recurrida sobre la distribución del poder territorial entre el Estado y las CC.AA. En el comentario que hicimos a la Sentencia 201/2002 de 28 de octubre, vertíamos el pronunciamiento del Tribunal Constitucional idéntico al actual; y al ser ésta ya una cuestión pacífica, nos permitíamos ir más allá, planteándonos, entonces, si realmente el Estado tiene interés directo, y por tanto legitimación, para recurrir una resolución dictada por un Tribunal Económico-Administrativo en el ámbito de un tributo cedido, y que por tanto, no afecta de una manera directa a sus propios intereses. Desde este punto de vista, introducíamos la cuestión, en base a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, dejando sin embargo el planteamiento abierto. Permítasenos, entonces, seguir adelante con esta cuestión. Debe tenerse en cuenta, que la conclusión a la que pueda llegarse, en caso de mantenerse la falta de legitimación directa del Estado en esta cuestión, en definitiva va a reafirmar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional citados anteriormente, ya que si no es el Estado el que puede recurrir ante la vía contencioso-administrativa los pronunciamientos del TEAR, debemos abrir la puerta a que sea otra Administración, la Administración competente en el tributo analizado, la que ejercite ese acceso a la jurisdicción para así defender sus propios intereses, teóricamente atacados por la resolución del Tribunal Económico-Administrativo en cuestión. Tal y como sostiene la doctrina administrativa, analizando el artículo 18 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la capacidad procesal para poner en marcha la acción de los órganos judiciales, que recibe la denominación de legitimación, consiste en una determinada relación sustantiva con la disposición, el acto, la actuación, o la inactividad objeto del proceso en concreto, la comprobación de cuya concurrencia efectiva, y por tanto, de la correcta constitución de la relación jurídico
procesal en función de un específico objeto, puede ser realizada con independencia del examen de fondo de las pretensiones ejercitadas. (PAREJO ALFONSO, L. Y OTROS. Manual de Dº Administrativo, Ariel, 5ª edición, Barcelona 1998, págs. 867 y ss). Y particularizando esta legitimación en el ámbito administrativo, es necesario precisar un doble requisito (SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Principios de Dº Administrativo General II, Iustel, 2004, págs. 698 y ss.): 1) De una parte, un requisito positivo, que el interés tenga carácter actual; no otorgan legitimación, por tanto, los intereses futuros, es decir, el temor o la convicción de que la Administración va a causar un daño en la propia esfera jurídica, siendo necesario que tal daño se hay producido ya; por ello ha dicho el Tribunal Supremo, en frase muy repetida, que la jurisdicción no está para prevenir agravios futuros, sino sólo para corregir los ya acaecidos; 2) Y, de otra, un requisito negativo, que no confiere legitimación el mero interés en el respeto a la legalidad, pues el ciudadano aislado (salvo los supuestos excepcionales de acción popular a que después aludiremos) no ostenta, pro naturaleza, una función de control del respeto al ordenamiento jurídico por parte de la Administración. De hecho, dentro de la regla general de legitimación, y según el último autor citado, para abordar la legitimación de las Administraciones Públicas como demandantes, hay que distinguir: a) La Administración del Estado, que está legitimada para impugnar los actos y disposiciones de cualesquiera otras Administraciones Públicas, territoriales o no, en el mismo régimen que los particulares: esto es, cuanto ostente un derecho o interés legítimo; y b) las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, que gozan de legitimación sólo en la medida en que la actividad impugnada afecte a su ámbito de autonomía. (pág. 699). La jurisprudencia se ha pronunciado en estos términos, y así, permítasenos traer la ya clásica sentencia de 5 de julio de 1972, citada por GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ. (Curso de Dº Administrativo II, 9ª edición, Civitas, Madrid, 2004, págs. 629 y ss): Partiendo de los principios generales expuestos, la jurisprudencia se ha visto precisada a realizar una labor conceptual y casuística al mismo tiempo por imperativo de su propia función; si, pro un lado, ha tenido que cortar abusos y extralimitaciones, declarando que las meras expectativas no bastan ni legitiman para plantear un recurso (S. de 13 de marzo de 1958) con el fin de contener el contenido expansivo del concepto, no basta esgrimir un deseo o aspiración a una actuación administrativa exenta de máculas; por otra parte, esta misma jurisprudencia ha proclamado que para reputar que (existe) el interés legitimador basta con que la declaración jurídica pretendida coloque al accionante en condiciones naturales y legales de consecución de un determinado beneficio, sin que simultáneamente quede asegurado que forzosamente le haya de obtener (S. de 22 de noviembre de 1965), pues este concepto del interés, se dice en otra Sentencia (la de 12 de noviembre de 1965), ha de aplicarse con un criterio laxo, con el fin de que en situaciones dudosas se evite el cerrar el acceso del administrado a la revisión jurisdiccional del acto, hasta el punto de haber estimado como interés legitimador el llamado interés competitivo, el profesional, o de carrera, el interés por razón de vecindad y tantos otros, que permite llegar a la conclusión de que cuando se trata de intereses económicos no cabe negar a los
recurrentes la legitimación activa por ellos alegada (S. de 23 de febrero de 1965). En definitiva, la jurisprudencia, aun moviéndose con propósito de prudencia, no ha podido sustraerse a la tendencia de guiar este problema de la legitimación activa, con criterio más bien amplio y progresivo que restrictivo, viniendo proclamando con reiteración que el concepto de interés no consiente una interpretación angosta, tal y como se ha dicho, entre otras, en las Sentencias de 21 de junio de 1963, 18 de marzo y 19 de diciembre de 1968, 13 y 23 de octubre de 1969, 2 de diciembre de 1969 y 19 de enero de 1970. La Sentencia de 15 de septiembre de 1997 dice, a su vez, que para que exista legitimación activa será necesario que la declaración pretendida por el actor del órgano jurisdiccional suponga para él un beneficio, siguiera sea instrumental o de efecto indirecto, sin que sea suficiente el mero interés por la legalidad, salvo en los casos muy limitados en que se admite la acción popular ; y la S. de 6 de marzo de 1997: abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada. Y ya en el ámbito tributario, la reciente Sentencia del TS de 9 de Diciembre de 2004 por la que se anulan determinados preceptos de la normativa foral vasca entra a conocer sobre la legitimación de la Federación de Empresarios de la Rioja para la impugnación de determinadas normas, y concluye afirmativamente en este sentido (reiterando doctrina establecida en sentencias anteriores como las más recientes de 3 de noviembre de 2004 (rec. cas. 8648/2004), de 26 de julio de 2003 (rec. de cas. 10581/1998) y 11 de febrero de 2004 (rec. cas. 10590/98) que reconocen legitimación a la Cámara Oficial Comercio e Industria de La Rioja, a la Comunidad Autónoma de La Rioja y a la Comunidad Autónoma de Cantabria para impugnar, precisamente, Normas Forales reguladoras del Impuesto de Sociedades), al decir que la legitimación activa implica una especial relación del demandante con el objeto del proceso por la que se otorga una capacidad de reacción procesal para la defensa y efectiva reintegración o preservación de un derecho o interés legítimo que forma parte del ámbito jurídico de quien aduce su titularidad. Y, especialmente, después de la Constitución el concepto de ese interés legitimador que antes había ser directo y ahora simplemente legítimo, se extiende a todos aquellos supuestos en los que el accionante puede conseguir cualquier clase de beneficio (material o jurídico) como consecuencia de una sentencia estimatoria de su pretensión. En definitiva, el interés legítimo requerido para la legitimación de que se trata, que abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de "personal y directo", pues tanto la Jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en sentencias, entre otras, 60/1982, 62/1983, 160/1985, 24/1987, 257/1988, 93/1990, 32 y 97/1991 y 195/1992, y autos 139/1985, 27.2, 520/1987 y 356/1989) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superador y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o la disposición general impugnada ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien formula la demanda.
Desde esta perspectiva, debemos entonces volver a plantearnos, si el Estado se encuentra legitimado directamente para recurrir las resoluciones del TEAR en materia de tributos cedidos; y, para responder afirmativamente se plantean diversas posturas, que básicamente se centran en el hecho de que el órgano revisor cuya resolución se recurre, pertenece a la propia Administración estatal, el hecho de que la normativa discutida es, en la mayoría de los casos, normativa dictada por el Estado en ejercicio de su potestad tributaria, y por último, el riesgo de que la doctrina sentada por el órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa que conozca del recurso pudiera afectar a la propia normativa culminando en una anulación de esta, o en todo caso en unos criterios jurisprudenciales nocivos para el Estado. Pues bien; ninguno de estos argumentos parece, en vista de la doctrina administrativa y jurisprudencial antes citada, que pueda englobarse dentro del concepto de interés directo, que es el que sustenta la legitimación, tal y como la regula la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Fíjese que el propio Tribunal Supremo ha incidido, en que este interés directo, debe tener carácter actual, y no debe basarse en un mero interés en el respeto a la legalidad. (Vid. supra las palabras de SANTAMARÍA PASTOR, muy expresivas a este respecto). De hecho, en el comentario a la STC 201/2002, veníamos, incluso, a plantear una posible situación en la cual, ante una resolución de un TEAR sobre un tributo cedido, la Comunidad Autónoma titular de la potestad de imposición asumiese el fallo, pero sin embargo el Estado, disconforme con él, lo recurriese. En este caso, incluso, si el Tribunal aceptase el recurso del Estado, el sujeto pasivo, y el ente titular de la potestad de imposición, se encontrarían con un fallo que ordenaría la práctica de una nueva liquidación, pero no conforme a sus propias directrices, sino únicamente a las del Estado a través de ese fallo del órgano contencioso-administrativo. En definitiva, nos parece que esta cuestión, en la que entra la STC que hoy analizamos, no sólo debe entenderse como pacífica, sino incluso con arreglo a la legalidad no debiera plantearse en un futuro; y el debate, debiera desviarse hacia otra cuestión conexa, cual es la propia legitimación del Estado, ente que en su momento ejercitó la potestad tributaria, pero que cedió absolutamente la potestad de imposición, para poder recurrir resoluciones dictadas por los Tribunales Económico- Administrativos, que, en definitiva, nada le afectan directamente. VII. RELEVANCIA JURÍDICA En todo caso, hay que tener en cuenta que la cuestión analizada ya ha pedido toda su vigencia, desde el momento que la propia jurisprudencia del TS (amén de la constitucional) a través de la Sentencia de 22 de Septiembre de 2001, y la legislación, a través del art. 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, han atribuido a las Comunidades Autónomas legitimación para recurrir ante los Tribunales contencioso-administrativos las resoluciones de los Tribunales económicoadministrativos. Sin embargo, las conclusiones que podemos extraer del análisis de esta resolución pueden ser de importancia para otros supuestos similares con dualidad de Administraciones frente a un sujeto pasivo no reguladas expresamente (tributos locales, por ejemplo).
VIII. BIBLIOGRAFÍA GONZÁLEZ GARCÍA, E. Tres resoluciones en materia de interpretación de exenciones: una de ellas favorable a las entidades religiosas recurrentes y las otras dos, en alzada para la unificación de criterio, favorables al Director General de Tributos, Jurisprudencia Tributaria nº 2, 2001, MARTÍN QUERALT, J. «Hasta cuándo la legitimación de los Directores Generales del Ministerio de Hacienda para interponer alzadas ordinarias ante el TEAC?», Tribuna Fiscal. 98, 1998.; JIMÉNEZ MEZA, M. La legitimación administrativa para la defensa de los intereses legítimos y los derechos subjetivos (Procedimiento administrativo, tributario y contencioso-administrativo), Ed. Corporación Jime, San José de Costa Rica, 1998