Papel de los reguladores ante Rf Reforma México, D.F., a 13 de noviembre de 2013 Las opiniones expresadas en esta colaboración son a título personal del autor.
I. Regulación Regulación es la mano visible que opera cuando la mano invisible no es capaz de incentivar ciertas conductas en favor del bienestar social. En el sector energético hay al menos cuatro tipos de regulación: o Económica (problemas de falta de competencia) o Técnica (mejor manejo de recursos) o Seguridad o Ambiental A cargo de CRE, CNH, Conasenusa 2
II. Organización industrial: Petróleo Actividad en la cadena Exploración y Producción Transporte Almacenamiento Comercialización Organización industrial en México Monopolio legal: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Monopolio legal: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Monopolio legal: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Monopolio legal Precios de mercado internacional Iniciativa de reforma Contratos con terceros Competencia regulada (SENER /CNH) Actividad regulada Actividad regulada Actividad regulada Propuesta Apertura Competencia regulada por el desarrollo (SENER/CNH) Apertura Monopolios naturales regulados/competenci aelresto Apertura Monopolios naturales regulados/competencia el resto
II. Organización industrial: Gas natural Actividad en la cadena Exploración y Producción Organización industrial en México Monopolio legal: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Iniciativa de reforma Contratos Competencia regulada (SENER/CNH) Propuesta Apertura Competencia regulada por el desarrollo (CNH) Transporte y almacenamiento Distribución Comercialización Apertura regulada Apertura regulada Monopolio legal en venta de primera mano (precio regulado con referencia de mercado) Apertura no regulada en importaciones y mercado secundario Separación estricta de Separación estricta de comercialización comercialización Gestor independiente en Gestor independiente en sistemas integrados (CRE) sistemas integrados (CRE) Separación estricta de comercialización Prevención de descremado (CRE) Separación estricta de comercialización Prevención de descremado (CRE)
II. Organización industrial: Petrolíferos Actividad en la cadena Producción Organización industrial en México Monopolio legal: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Iniciativa de reforma (SENER/CNH) Propuesta Transporte Almacenamiento Comercialización Monopolio legal hasta la venta de primera mano: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Monopolio legal hasta la venta de primera mano: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Monopolio legal en venta de primera mano (precio regulado con diferentes criterios) Mercado secundario inexistente Actividad regulada (CRE) Actividad regulada (CRE) Actividad regulada (CRE) Apertura Monopolios naturales regulados/competencia en el resto (CRE) Apertura Monopolios naturales regulados/competencia en el resto (CRE)
II. Organización industrial: GLP Actividad en la cadena Producción Organización industrial en México Monopolio legal: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Iniciativa de reforma Contratos Propuesta Transporte y almacenamiento Distribución Comercialización Apertura regulada Apertura regulada Monopolio legal en venta de primera mano (precio administrado) Separación estricta de comercialización y obligación de servicio (almacenamiento) (CRE) Separación estricta de comercialización (SENER) regulado Separación estricta de comercialización y obligación de servicio (almacenamiento) (CRE) Separación estricta de comercialización (SENER) regulado
II. Organización industrial: Petroquímicos básicos Actividad en la cadena Producción Organización industrial en México Monopolio legal: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Iniciativa de reforma Propuesta (igual que con secundarios ) Transporte Almacenamiento Monopolio legal hasta la venta de primera mano: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Monopolio legal hasta la venta de primera mano: sólo se permite la participación de terceros a través de contratos de servicios Monopolio legal en venta de primera mano (precio regulado con referencia de Comercialización mercado) Apertura no regulada en importaciones y mercado secundario Actividad regulada (CRE) Actividad regulada (CRE) Actividad regulada (CRE) Apertura Monopolios naturales regulados (CRE)/ competencia el resto Apertura Monopolios naturales regulados (CRE)/ competencia el resto
II. Organización Industrial: Sector eléctrico Actividad en la cadena Generación Transmisión Distribución Comercialización Organización industrial en México Monopolio legal para servicio público Apertura regulada en venta a CFE, autoabasto, exportación y cogeneración Monopolio legal con acceso regulado Monopolio legal con acceso regulado Monopolio legal en servicio público con tarifas determinadas por SHCP Apertura en importación para autoabasto Iniciativa de reforma Operador independiente Separación vertical Monopolio legal (CRE) Regulación de tarifas Expansión competitiva Separación vertical y horizontal Monopolio legal (CRE) Regulación de tarifas Propuesta Operador independiente Separación vertical Regulación de tarifas (CRE) Operador ind. (CENACE) Expansión competitiva Separación vertical y horizontal Regulación de tarifas (CRE) Operador ind. (CENACE) para para usuarios calificados usuarios calificados Mercado regulado para Mercado regulado para pequeños usuarios pequeños usuarios
III. Mayores Facultades para la CRE Autoridad en materia de competencia. Facultades para poner límites a la concentración. Facultades para desincorporar. Mayores facultades para hacer requerimientos de información. Mayores facultades de supervisión. Mayor capacidad sancionatoria. Instrumentos jurídicos que puede expedir la Comisión (NOMs, directivas, resoluciones, convenios, etc.). 9
III. Facultades en materia de Hidrocarburos Metodología tarifaria y de precios de venta de primera mano. Autorización del gestor independiente del sistema y de sus reglas de operación. Desarrollo eficiente de la distribución de gas por ductos. Régimen de permisos para petrolíferos y PQ. 10
III. Facultades en materia de Electricidad id d Metodología de tarifas eléctricas y condiciones generales para la prestación del servicio. Imposición de sanciones (parámetros mínimos y máximos). Autorización del operador del sistema y del mercado, así como de sus reglas de operación. Regulación de redes inteligentes (Smart grids). 11
III. Más Facultades a la CRE para qué? Para garantizar: Seguridad de Suministro Reducir alertas críticas Competitividad Ajustar elevadas tarifas eléctricas en el sector industrial Sostenibilidad (ambiental, social, fiscal) Revertir la baja penetración de renovables, subsidios generalizados y elevados costos fiscales 12
III. Mayores facultades para la CNH Autosuficiencia presupuestaria vía el cobro de derechos y cuotas. Mayores atribuciones para: 1) Crear del Banco de Datos con la información geológica y petrofísica de la industria petrolera del país. 2) Regular los permisos para llevar a cabo estudios de exploración superficial, como los estudios de sísmica. 3) Evaluar y cuantificar el potencial de recursos petroleros del país (recursos prospectivos). 4) Administrar los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos. 5) Regular la perforación de pozos. 13
IV. Alternativas de naturaleza jurídica de los reguladores Tipo de órgano Ventajas Desventajas Organismo descentralizado ado Órgano desconcentrado Cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios Goza de autonomía de gestión Marco regulatorio conocido Experiencia acumulada Riesgo de excesos políticos sobre criterios citeiostécnicos Autoridad sancionatoria débil Relaciones laborales al amparo dla del Apartado A del dl Artículo 123 constitucional Falta de personalidad jurídica y patrimonio propios Contradicción jurídica inherente (LOAPF y LCRE) 14
IV. Alternativas de naturaleza jurídica de los reguladores Tipo de órgano Ventajas Desventajas Órgano de Regulación Económica (art. 90 Constitución) Órgano Constitucional Autónomo Categoría ad hoc constitucional Permanece en la esfera del Ejecutivo Federal (se equipara a una dependencia) Fortalecimiento frente a regulados Plena autonomía Coherencia con reforma en telecomunicaciones y competencia Naturaleza jurídica no correspondiente a reguladores fortalecidos (IFETEL y COFECOE) Riesgo de falta de rendición de cuentas Riesgo de excesos tecnocráticos alejados de la planeación energética 15
V. Experiencia Internacional País Autoridad Principales Actividades Brasil ANEEL Electricidad (metodología de tarifas, licitaciones y supervisión de concesionarios de generación, transmisión y distribución, coordinación para fijación de precios de combustibles insumos insumos para la generación, límites a la concentración, sanciones, normas, garantizar suministro en zonas marginadas). ANP Pré sal Petróleo SA Ministerio/ Consejo de Ministros Gas y petróleo (realizan las licitaciones para concesiones o contratos de producción, administran los contratos, administrar la información geológica y petrofísica de la Nación ). Supervisión de costos (con funcionarios de Petrobras y una agencia de investigación del Estado). Administración de ritmos de inversión en exploración y extracción; i.e., el patrimonio. Definición de áreas de trabajo. Suscripción de contratos. 16
V. Experiencia Internacional País Autoridad Principales Actividades Colombia CREG Electricidad y gas (tarifas, contratos, normas, desintegración ió vertical, desarrollo de competencia, subsidios focalizados, actividades reguladas, operación del sistema, proceso de liberación de mercados). ANH Hidrocarburos (suscripción y administración de los contratos o concesiones, administrar la información geológica y petrofísica de la Nación). 17
VI. Consideraciones Finales Dientes Composición del órgano Autosuficiencia i i financiera (recursos humanos y materiales) Naturaleza jurídica adecuada Regulador Eficiente Autonomía Técnica y de Operativa 18