Comisión Federal de Mejora Regulatoria Febrero, 2012 Gráfica 3. Número de Pantallas en México CASO DE ESTUDIO: REGULACIÓN ÁREAS SERVICIO LOCAL Comisión Federal de Mejora Regulatoria 1
Caso de estudio La pérdida de bienestar atribuida a la disfuncionalidad del sector mexicano de las telecomunicaciones se estima en 129,200 millones de dólares, lo que representa el 1.8% del PIB anual 1. Los precios en telecomunicaciones se encuentran entre los más elevados de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Los precios del roaming en México son muy altos: una llamada local de tres minutos al usar el roaming en los países de la OCDE le costaría al usuario mexicano 8.65 dólares, diversamente del promedio de la OCDE que es 6.76 dólares. El roaming internacional de datos para un usuario mexicano costaría 66 dólares en poder de paridad de compra por descargar 5 Megabyte, diversamente del promedio de la OCDE que es de 41.5 dólares en poder de paridad de compra 2. En la siguiente tabla se puede observar, con base en los datos proporcionados por la OCDE 3, que en el mercado de telefonía móvil, fija y banda ancha los precios en el 2009 son significativamente altos, 39%, 30%, y 27% respectivamente, por arriba del promedio de los países de la OCDE. Servicio México OCDE Dif % Telefonía Fija 837 508 39% Telefonía Móvil 287 202 30% Banda Ancha 714 523 27% Fuente: OCDE (2009b y 2009c). Similarmente a lo que se describió en la lectura 3 del modulo I, el mercado de telecomunicaciones en México presenta características particulares en su estructura de costos, lo que implica que los proveedores de servicios de telecomunicaciones son empresas con economías de escala, la empresa puede producir más bienes o servicios a un menor costo, y de alcance, la empresa ahorra más si produce dos bienes o servicios en conjunto y no por separado, cuyos costos fijos y hundidos, derivados por la infraestructura requerida, son elevados. 1 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, OCDE 2012, OECD Publishing. 2 Ibídem. 3 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos y Comisión Federal de Competencia, Recomendaciones para promover un marco regulatorio más favorable a la competencia en la interconexión entre redes de Telecomunicaciones, 2009. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 2
Lo anterior, conlleva a la presencia de un fallo de competencia, conocido como monopolio natural, en el que es importante la intervención del Estado para corregir dicha problemática. Lo anterior, demuestra la dificultad para otras empresas incursionar en el mercado de telecomunicaciones y poder competir con una empresa que ya está estabilizada en este mercado, toda vez que la empresa dominante en el mercado amortiguó sus costos derivados de la infraestructura y está abasteciendo toda la demanda de mercado con costos menores. La empresa está produciendo eficientemente; sin embargo, derivado de la falta de competencia, se obtiene una significativa pérdida de bienestar social, y lo anterior se traduce en altas tarifas de servicios de telecomunicaciones para los particulares. Al respecto, la Comisión Federal de Telecomunicaciones, con el objeto de lograr mayores niveles de competitividad en el desempeño de la economía y garantizar el acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y de servicio de telecomunicaciones, estableció para todos los operadores que controlan las redes, el arrendar sus redes para permitir a otro operador poder prestar los servicios de telecomunicaciones; estableció la transparencia y ofertas públicas de interconexión, con el objeto de promover un entorno de sana competencia entre los operadores; y estableció tarifas de interconexión basadas en costos, para fomentar la entrada en el mercado de competidores eficientes. La interconexión es un elemento fundamental, en efecto, si los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones no estuviesen obligados a interconectar sus redes, un usuario solamente podría establecer comunicación con aquellos que también hayan contratado los servicios de telecomunicaciones con la red a la que él se encuentre suscrito, por lo que para establecer comunicación con suscriptores de otras redes tendría que contratar necesariamente los servicios de telecomunicaciones con todas las redes que existieran para asegurar que su universo de llamadas llegue a su destino, lo cual iría en contra del desarrollo del sector telecomunicaciones. Asimismo, para el logro de mayores niveles de competitividad en el desempeño de la economía y garantizar el acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y de servicio de telecomunicaciones, además de obligar a la interconexión e interoperabilidad y al establecer los lineamientos que permitan desarrollar los modelos de costos a fin de resolver las tarifas aplicables a la prestación de servicios de interconexión, son necesaria diversas acciones de parte de la autoridad, como lo es también la consolidación de las Áreas del Servicio Local. El territorio nacional se divide, para efectos de la prestación de servicios de telefonía básica, en zonas geográficas denominadas Áreas de Servicio Local (ASL). Cuando un usuario realiza una llamada a otro usuario ubicado dentro de la misma ASL, se aplica la tarifa correspondiente al servicio local, mientras que las llamadas que se realizan entre Comisión Federal de Mejora Regulatoria 3
suscriptores ubicados en diferentes ASL, son cobradas conforme a las tarifas del servicio de larga distancia nacional. Con el objetivo de promover el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones en el país, y a fin de generar ahorros en el gasto destinado al pago del servicio telefónico al pasar de un cobro de llamadas de larga distancia a llamadas locales, la COFETEL persigue el objetivo de reducir el número de Áreas de Servicio Local, generando importantes ahorros tarifarios para la población en general. Los grupos de centrales de servicio local, también denominados Áreas de Servicio Local, se definen como una delimitación geográfica en la cual se presta el servicio local entre usuarios ubicados en cualquier punto dentro de ella. Al respecto, en 1999 existían 1,464 Áreas de Servicio Local, lo que implicaba que todas las llamadas entre éstas se hacían de larga distancia. Con el objeto de lograr una mayor cobertura y penetración del servicio telefónico para aumentar la productividad de la economía en su conjunto, brindar más oportunidades de desarrollo en el país, elevar la calidad y aumentar la diversidad de los servicios, con precios más accesibles, en beneficio de un mayor número de usuarios, en 1997 la Comisión Federal de Telecomunicaciones, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, emitió, de acuerdo a la Ley Federal de Telecomunicaciones, las Reglas del Servicio Local, cuyo objeto es regular la instalación, operación y explotación de las redes públicas de telecomunicaciones de los concesionarios autorizados para prestar el servicio local fijo o móvil, y establecen los lineamientos aplicables a la interconexión e interoperabilidad entre concesionarios del servicio local o con concesionarios autorizados para prestar el servicio de larga distancia. Al respecto, la regla Sexta Transitoria de las Reglas del Servicio Local, dispone que la Comisión debe publicar las disposiciones administrativas que deberán observar los concesionarios del servicio local para la consolidación de los grupos de centrales de servicio local existentes. Derivado de lo anterior, el proceso de consolidación de áreas locales se ha desarrollado de manera gradual. En 1998, tras la emisión de la Resolución administrativa mediante la cual se establecen los lineamientos para llevar a cabo la consolidación de los grupos de centrales de servicio local existentes en áreas de servicio local, así como el calendario de consolidación respectivo, se determinó la consolidación relativa a 1,464 grupos de centrales existentes en 406 Áreas de Servicio Local. Al día de hoy, derivado de que la Comisión Federal de Telecomunicaciones se reserva el derecho de modificar los grupos de centrales de servicio local cuando así lo exija el interés público y para promover una sana competencia entre los diferentes prestadores de Comisión Federal de Mejora Regulatoria 4
servicios de telecomunicaciones, a fin de que éstos se presten con mejores condiciones en beneficio de los usuarios, el territorio nacional se encuentra dividido en 397 Áreas de Servicio Local, respecto de las cuales: 198 se constituyeron como Áreas abiertas a la competencia (en las que todos los operadores pueden ofrecer el servicio de telefonía de larga distancia) y 199 quedaron cerradas a la competencia (en las que sólo el operador que ya se encuentra operando en el mercado puede ofrecer servicios de larga distancia). Por ejemplo, las localidades de Abasolo, Canatlán, Coneto de Comonfort, Diez de Octubre, Donato Guerra, Francisco I. Madero, Guatimape, Nicolás Bravo, Nuevo Ideal, Rodeo, San Juan del Río y Venustiano Carranza, en el estado de Durango, formarán una sola área de servicio telefónico, por lo que las llamadas telefónicas entre estas poblaciones se marcarán y serán cobradas como locales, es decir, marcando únicamente los siete dígitos con los que se componen sus números telefónicos. Sin embargo, de las 198 ASL que están abiertas a la competencia se paga una tarifa de interconexión igual a 0.039 pesos por minuto; de las 199 ASL que no están abiertas a la competencia se paga una tarifa de reventa (tarifa por terminar la llamada en otra área) igual a 0.75 pesos por minuto. Contar con menos Áreas de Servicio Local en la medida de lo posible- y con más competencia en ellas disminuye el gasto de los hogares en telefonía y se disminuyen los costos para las empresas, ya que los servicios de larga distancia serían menores. Esto también disminuye los costos de transporte de las empresas y por tanto los precios para los consumidores. Además, fomentar la competencia en cada una de las ASL se refleja en menores tarifas para los usuarios y mejores servicios. Lo anterior, significa que si las áreas que existen actualmente aumentaran su cobertura, las llamadas locales que hasta hoy se vienen realizando sólo dentro de un mismo poblado, ahora se podrán efectuar hacia varias localidades que formen una misma Área de Servicio telefónico Local, eliminando con ello los cargos de larga distancia generados por estas llamadas. Asimismo, este proceso de consolidación contribuirá a brindar certidumbre a los concesionarios, en virtud de que ahora contarán con Áreas de Servicio telefónico de mayor cobertura y claramente definidas, alentando con ello la inversión y la competencia en la telefonía local. La consolidación de las Áreas de Servicio Local que determine la Comisión Federal de Telecomunicaciones estará dirigida a la consecución de los objetivos y prioridades en materia de densidad telefónica y calidad de servicio establecidos en el Programa de Comisión Federal de Mejora Regulatoria 5
Desarrollo del Sector Comunicaciones y Transportes 1995-2000, así como a fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, tal y como lo establece la Ley. Un tema relacionado y vinculado estrechamente a los objetivos de la sana competencia y el desarrollo eficiente del sector de las telecomunicaciones se refiere a la posibilidad de instrumentar un esquema que permita a los operadores móviles que no tienen cobertura en una zona geográfica determinada, utilizar la infraestructura de los operadores que sí operan en el área a fin de que todos los usuarios puedan comunicarse en todo el territorio nacional sin importar quién es su prestador de servicios. La instrumentación de regulación pro-competitiva comprende también la promoción y el fortalecimiento de esquemas regulatorios que fomente la entrada de nuevos operadores en el mercado, promoviendo el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones en el país, fomentando la sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promoviendo una adecuada cobertura social. Para que la Comisión Federal de Telecomunicaciones valore los beneficios que se derivan de la consolidación de algunas Áreas de Servicio Local, debe realizar un estudio costo-beneficio, necesario para calcular una serie de indicadores que muestren los patrones de comportamiento de tráfico de la región en donde se esté solicitando la modificación. Los indicadores serán los siguientes: Tráfico de larga distancia entre las ASL que se desean consolidar, con respecto al total de tráfico de larga distancia que cursan dichas ASL al resto del país; Tráfico local con respecto al total de tráfico generado en las ASL en cuestión y, Llamadas locales por línea telefónica. Los indicadores de tráfico anteriores permitirán a la Comisión determinar las necesidades de comunicación entre las ASL involucradas. Una vez que la Comisión haya calculado los patrones de tráfico de las ASL en cuestión, estará en condiciones de determinar los beneficios que traería consigo la modificación, los cuales se expresarán de la siguiente forma: Variación del gasto de los usuarios en el consumo de larga distancia; Comisión Federal de Mejora Regulatoria 6
La variación de ingresos de los concesionarios locales que se deriva del cambio en la demanda del servicio telefónico por parte de los usuarios. La variación de ingresos de los operadores de larga distancia ante un cambio en el tráfico de larga distancia que antes de la modificación era considerado como tráfico local. Los costos de la modificación a la definición de ASL provienen básicamente de la siguiente serie de indicadores: En su caso, incremento comprobable de gastos por parte de los usuarios en virtud de que el tráfico que era considerado local será considerado de larga distancia; La pérdida comprobable de ingresos de los concesionarios de larga distancia y, Los costos comprobables en que incurrirían los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones para llevar a cabo las modificaciones a sus redes para realizar la modificación. La Comisión deberá analizar el impacto de la medida a la competencia, la cual permite que los usuarios tengan mayor diversidad de servicios en mejores condiciones de calidad y precio. Si bien la tarifa de interconexión, es decir la tarifa de terminación en ASL abiertas a la competencia, ha bajado en los años, la tarifa de reventa, es decir la tarifa para terminar el tráfico en otras áreas, se ha mantenido muy por encima de la tarifa de interconexión. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 7
Actividades: 4 1. Haga un resumen de los beneficios que se obtendrían de una consolidación de las 397 ASL existentes en territorio nacional, agrupándolos en disminución de costos, fomento a la competencia, incremento en la densidad telefónica y mayor bienestar social. 2. Encuentre la Ley Federal de Telecomunicaciones, en que artículo se establece el objetivo de promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; y, en particular, el programa de consolidación de las Áreas de Servicio Local? En este artículo, qué tipo de falla de mercado intenta resolver el Estado? 3. En México, el servicio de terminación en las Áreas de Servicio Local no abiertas a la competencia no se considera un servicio de interconexión, lo que significa que la autoridad no determina el nivel de esta tarifa cuando existen controversias entre operadores, por lo que es el operador que posee más redes que la determina. De acuerdo a la Ley Federal de Telecomunicaciones, cuál es el artículo que establece la intervención de la autoridad cuando los prestadores de servicios de telecomunicaciones no se ponen de acuerdo en la tarifa de interconexión? 4. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones Qué tipo de regulación es: social o económica? Cuál es la falla de mercado que se intenta corregir? 5. De acuerdo a la definición de economía de red citada en la lectura 3 del modulo I, en la problemática de las Áreas de Servicio Local estamos en presencia de una economía de red? En caso afirmativo Existe la falla de mercado conocida como externalidad? 6. De acuerdo a la Ley Federal de Telecomunicaciones, cuál es el artículo que describe las atribuciones de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL)? Qué tipo de órgano es y cuales son sus atribuciones principales? 4 La contestación de las preguntas planteadas en esta sección es voluntaria (no serán calificadas) pero muy recomendable, ya que puede ayudarle significativamente como guía de estudios. Las respuestas se enviarán la próxima semana. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 8