Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 12 de diciembre de 2016 VISTO: El trámite n 24.656/16, iniciado de oficio por esta Defensoría del Pueblo a fin de recabar información sobre la implementación de la Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Régimen Especial de Boleto Estudiantil. Los trámites nros. 24.693/16, 24.695/16, 24.697/16, 24.699/16, 24.700/16, 24.840/16 y 24.900/16, iniciados por padres y madres de estudiantes de nivel medio/secundario con motivo de la negativa de personal de la empresa Metrovías S.A. y empresas de transporte automotor de pasajeros a permitir el acceso a estudiantes que exhibieron la credencial de Boleto Estudiantil que habían tramitado conforme lo establecido por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Y CONSIDERANDO QUE: Se inició de oficio el trámite n 24.656/16, a fin de recabar información sobre la implementación de la Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Régimen Especial de Boleto Estudiantil. A fs. 2, obra copia de la referida Ley (BOCABA n 5.000 del 03/11/2016) por la que se creó un régimen especial de Boleto Estudiantil para los usuarios de servicios públicos de la Red de Subterráneos de Buenos Aires, Premetro y de Autotransporte Público de pasajeros de carácter urbano y suburbano de Jurisdicción Nacional, destinado a alumnos 1
que se encuentren cursando la educación obligatoria en instituciones educativas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tanto de gestión estatal como de gestión privada con subsidio estatal del cien por ciento (100%), con cuota cero. Comprende los siguientes niveles: a) Inicial. b) Primario c) Secundario. Este beneficio también alcanzará a los alumnos que se encuentren cursando terminalidad secundaria en Centros de Formación Profesional y a la modalidad de Educación Especial. (art. 1 ). El art. 2 de la mencionada Ley establece que Los alumnos que cursen en los niveles detallados en el artículo precedente y que acrediten dicha condición, de acuerdo a lo que establezca la reglamentación de la presente Ley, accederán al Boleto Estudiantil sin costo alguno.. A su vez, en el art. 3 se determina también que El Boleto Estudiantil podrá ser utilizado durante los días hábiles que comprendan el ciclo escolar. A través de la reglamentación se determinará la cantidad de viajes autorizados por usuario, la que no podrá ser superior a cincuenta (50) viajes mensuales y cuyo tope será de cuatro (4) viajes por día.. El art. 4 estipula, por otra parte, que: Las empresas de transporte prestatarias de los servicios mencionados en el art. 1º deberán cubrir el seguro del usuario del Boleto Estudiantil, de igual forma que con el resto de los pasajeros.. Por su parte, el art. 5 establece que El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley y designará a la Autoridad de Aplicación.. A fs. 3/7, obra información publicada con fecha 28 de septiembre de 2016 en el sitio de Internet del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires http://www.buenosaires.gob.ar/noticias/horaciorodriguez-larreta-presento-el-proyecto-de-boleto-estudiantil-muestra-laprioridad bajo el título Cómo hay que inscribirse para acceder al Boleto Estudiantil gratuito. En la misma, se informó que...el Boleto Estudiantil tiene como objeto otorgar a los alumnos de la Ciudad el acceso al transporte público de manera completamente gratuita, por lo que abarca colectivos, subte y premetro, al reemplazar los procedimientos existentes para el acceso a los boletos educativos... (fs. 6, lo resaltado es propio). Asimismo, se transcriben en la mencionada nota expresiones de la Ministra de Educación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, María Soledad Acuña, quien afirmó que Es para todos los chicos que estén matriculados en escuelas públicas de la Ciudad de Buenos Aires, no importa el domicilio de cada uno de ellos..., aclarando que 2
...el beneficio será para alumnos que concurran a establecimientos de la Ciudad, más allá de que vivan en la Provincia (fs. 6, lo resaltado es propio). Por último, se reproducen en la información referida, declaraciones del Secretario de Transporte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Juan José Méndez, quien expresó que Lo estamos implementando en dos fases. El 1º de noviembre ya va a estar disponible para todos los alumnos de escuelas públicas. Van a poder inscribirse a través de la página web y completar un formulario, y luego van a recibir en las comunas la credencial que los va a identificar. A partir de febrero, van a comenzar a identificarse con una tarjeta SUBE, que además va a tener los datos del alumno, la foto y va a poder vincularse con otros servicios de la educación (fs. 7, lo resaltado es propio). A fs. 8/vta., obra copia de información publicada en el sitio de Internet del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires https://boletoestudiantil.buenosaires.gob.ar/ en la que se informa acerca del alcance y la modalidad de tramitación del boleto estudiantil. Cabe mencionar, que en ese contexto, se recibieron en esta Defensoría del Pueblo reclamos que originaron los trámites nros. 24.693/16, 24.695/16, 24.697/16, 24.699/16, 24.700/16, 24.840/16 y 24.900/16, iniciados por padres y madres de estudiantes de nivel medio/secundario con motivo de la negativa de personal de la empresa Metrovías S.A. y empresas de transporte automotor de pasajeros a permitir el acceso a estudiantes que exhibieron la credencial de Boleto Estudiantil que habían tramitado conforme lo establecido por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. A fs. 9, se incorporó copia de la información publicada en el sitio de Internet de la empresa Metrovías S.A. www.metrovias.com.ar/metrovias/home/article/31 por la que la empresa señaló que:...a partir del martes 1 de noviembre entró en vigencia el nuevo PASE ESTUDIANTIL GRATUITO, el cual beneficia a todos los estudiantes que concurren a escuelas públicas o privadas con subvención del 100% de la Ciudad de Buenos Aires. Para obtener el PASE ESTUDIANTIL GRATUITO, el interesado deberá ingresar en la página web del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y completar el formulario correspondiente. Luego, deberá continuar el trámite según los pasos que allí se informan, para finalmente retirar una Credencial Identificatoria habilitante, que le servirá para viajar en las seis líneas de Subte y el Premetro. Para poder utilizar este beneficio en el Subte, el estudiante debe acercarse a cualquiera de los Centros de Servicios al Usuario con original y copia del DNI y la Credencial Identificatoria a los fines de tramitar la Tarjeta Magnética 3
(Pase Estudiantil de Nivel Inicial, Primario, Secundario, Educación Especial y centros de Formación Técnica) con la que ingresará por los molinetes en los horarios y días establecidos. Esta franquicia podrá ser utilizada de Lunes a Viernes, y permite realizar hasta 50 viajes mensuales y 4 viajes diarios dentro del horario del servicio. Ubicación de los Centros de Servicios al Usuario: Av. de Mayo-Línea C (...) Federico Lacroze-Línea B (...) 9 de Julio-Línea D (...) Independencia-Línea C. Para mayor información, los usuarios podrán comunicarse con el Centro de Atención al Usuario, al 0800-555-1616.... Marco Normativo: El derecho a la educación se encuentra ampliamente reconocido en diversos instrumentos internacionales y locales. Así lo hace por ejemplo la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la cual estipula que toda persona tiene derecho a la educación, derecho que comprende el de igualdad de oportunidades en todos los casos, de acuerdo con las dotes naturales, los méritos y el deseo de aprovechar los recursos que puedan proporcionar la comunidad y el Estado (art. 12). En la misma línea, la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a la educación, la que tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales (arts. 26.1. y 26.2). Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, reconoce el derecho de toda persona a la educación, la que debe orientarse al pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de la dignidad (art. 13). En igual sentido se expresa la Convención de los Derechos del Niño (arts. 23, 28, 29, y 33, entre otros). El art. 14 de la Constitución Nacional y los tratados internacionales incorporados a ella, conforme lo dispone en el art. 75, inciso 22, establecen que la educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado. Asimismo, la Ley de Educación Nacional n 26.206 sancionada el 14 de diciembre de 2006, promulgada por Decreto n 1938/2006 del 27 de diciembre de 2006 (Boletín Oficial del 28/12/06) establece en su art. 2 que La educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado. Por otra parte, debe contemplarse que desde el año 1989 se encuentra vigente la Ley n 23.673 (fs. 11), reglamentada por 4
Resolución n 2/89 de la Secretaría de Transporte de la Nación (fs. 12/13), que creó:...el boleto para estudiantes de enseñanza media terciaria no universitaria, que asisten a instituciones y/o colegios públicos y/o instituciones privadas que perciban aporte estatal. (art. 1 ) y establece en su art. 2 que El valor de dicho boleto será de hasta el cincuenta por ciento (50%), del valor del boleto mínimo vigente para los servicios de transporte público de pasajeros por automotor en el ámbito de la Capital Federal. Al respecto, las empresas de transporte automotor o ferroviario de Jurisdicción nacional, en sus modalidades urbanas y suburbanas, debieron ajustarse a lo dispuesto en la mencionada norma, así como también la Empresa Subterráneos de Buenos Aires, ya sea de transporte subterráneo o de superficie, conforme lo establecido en los arts. 3 y 4 de la referida Ley, por lo que deben adoptarse los recaudos tendientes a armonizar el descuento instituido en la mencionada norma con el derecho consagrado por Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el ámbito local, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, señala en su art. 23: La Ciudad reconoce y garantiza un sistema educativo inspirado en los principios de libertad, la ética y la solidaridad, tendiente a un desarrollo integral de la persona en una sociedad justa y democrática. Asegura la igualdad de oportunidades y posibilidades para el acceso, permanencia, reinserción y egreso del sistema educativo. Respeta el derecho individual de los educandos, de los padres o tutores, a la elección de la orientación educativa según sus convicciones y preferencias.... Además, en su art. 24, establece que la Ciudad...asume la responsabilidad indelegable de asegurar y financiar la educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el período mayor que la legislación determine. Asimismo, el art. 39, dispone que la Ciudad...reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujetos activos de sus derechos, les garantiza su protección integral y deben ser informados, consultados y escuchados. Se respeta su intimidad y privacidad. Cuando se hallen afectados o amenazados pueden por sí requerir intervención de los organismos competentes..., y les otorga prioridad dentro de las políticas públicas, a las destinadas a las niñas, niños y adolescentes. Por su parte, la Ley n 114 (en concordancia con la Ley Nacional n 26.061 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño) tiene por objeto la protección integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes (art. 1º) y establece que la familia, la sociedad y el Gobierno de la Ciudad, tienen el deber de asegurarles, con absoluta prioridad, la efectivización de sus derechos, entre los que se enumera la 5
educación (cfme. art. 6 ). A su vez, la Ley n 898 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en su art. 2 del texto consolidado establece que: El Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desarrolla con carácter prioritario programas sectoriales e intersectoriales que garanticen la igualdad de oportunidades en el acceso, la permanencia y el logro académicos de los alumnos en el sistema educativo, a través de: a) Programas de promoción y apoyo a la escolaridad, que concurran a la consecución de dichos objetivos, destinados a estudiantes cuya situación socioeconómica lo justifique. b) Asistencia técnica y pedagógica a los efectos de aumentar la retención y reducir la tasa de repitencia. c) Reformas curriculares y procesos de formación continua del personal docente para mejorar la calidad educativa del nivel medio. En igual sentido, debe señalarse que el Reglamento Escolar -aprobado por Resolución n 4776-MEGC-2006- dispuso en su art. 1 : En cumplimiento de lo establecido en los artículos 23 y 24 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires este reglamento reconoce y garantiza a través de los establecimientos educativos de todos los niveles dependientes del Ministerio de Educación un sistema educativo inspirado en los principios de la libertad, de la ética y de la solidaridad, teniendo como finalidad la formación integral del individuo en los valores de una sociedad justa, equitativa, inclusiva, participativa y democrática. Finalmente, cabe mencionar que, tal como fuera mencionado, la Ley n 5656 creó un régimen especial de Boleto Estudiantil para los usuarios de servicios públicos de la Red de Subterráneos de Buenos Aires, Premetro y de Autotransporte Público de pasajeros de carácter urbano y suburbano de Jurisdicción Nacional, destinado a alumnos que se encuentren cursando la educación obligatoria en instituciones educativas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tanto de gestión estatal como de gestión privada con subsidio estatal del cien por ciento (100%), con cuota cero. Comprende los siguientes niveles: a) Inicial. b) Primario c) Secundario. Este beneficio también alcanzará a los alumnos que se encuentren cursando terminalidad secundaria en Centros de Formación Profesional y a la modalidad de Educación Especial (art. 1 ). El art. 2 de la mencionada Ley establece que Los alumnos que cursen en los niveles detallados en el artículo precedente y que acrediten dicha condición, de acuerdo a lo que establezca la reglamentación de la presente Ley, accederán al Boleto Estudiantil sin costo alguno. A su vez, en el art. 3 se determina también que El Boleto Estudiantil podrá ser utilizado durante los días hábiles que 6
comprendan el ciclo escolar. A través de la reglamentación se determinará la cantidad de viajes autorizados por usuario, la que no podrá ser superior a cincuenta (50) viajes mensuales y cuyo tope será de cuatro (4) viajes por día. El art. 4 estipula, por otra parte, que Las empresas de transporte prestatarias de los servicios mencionados en el art. 1 deberán cubrir el seguro del usuario del Boleto Estudiantil, de igual forma que con el resto de los pasajeros. Y conforme lo establece el art. 5 : El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley y designará a la Autoridad de Aplicación. Análisis: Corresponde efectuar algunas consideraciones que esta Defensoría del Pueblo entiende necesarias al momento de la reglamentación de la mencionada norma. El requisito de tramitación impuesto por Metrovías S.A. para efectivizar el derecho instituido por la Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no está previsto en la mencionada norma, toda vez que contradice lo informado por los funcionarios del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con relación a que el boleto estudiantil reemplaza los procedimientos existentes para el acceso a los boletos educativos e importa un avance de hecho por parte de la empresa en aspectos de exclusiva incumbencia del Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia de reglamentación de la Ley que consagró el derecho para los/as estudiantes de esta jurisdicción. Como fuera expresado por los funcionarios de la Administración, a partir del mes de febrero del año 2017, se garantizará a los/as estudiantes el acceso al beneficio de la Ley n 5656 por medio de la tarjeta SUBE, por lo que imponer el requisito de una nueva tramitación a semanas de concluir el ciclo lectivo en curso importa un dispendio de tiempos y de recursos para las familias y los/as estudiantes, que contradice la letra y el espíritu de la norma sancionada y lo expresado por los funcionarios de la Administración. Las empresas alcanzadas por la Ley n 5656 deben arbitrar las medidas a fin de facilitar a todos/as los/as estudiantes que exhiban la credencial tramitada conforme los procedimientos establecidos por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el acceso al servicio de 7
transporte. En el caso de la empresa Metrovías S.A., podría evitar a los/as estudiantes esta doble tramitación con la habilitación del acceso a quienes exhiban la credencial y, en caso de no contar la estación con personal a cargo del control del ingreso a andenes, otorgar a aquéllos/as que presenten en ventanilla la credencial tarjetas Subtepass Sin valor comercial como las que dispensa en ocasiones de interrupción del servicio (fs. 10). Al respecto, la Ley n 5656 establece que el régimen especial de Boleto Estudiantil está destinado a alumnos que se encuentren cursando la educación obligatoria ( ) Comprende los siguientes niveles: a) Inicial b) Primario c) Secundario ( ). De lo expuesto, surge que la norma establece taxativamente los niveles de la educación obligatoria comprendidos (inicial, primario y secundario). Sin embargo, debiera explicitarse en la reglamentación que están incluidas las distintas modalidades de los niveles primario y secundario, a fin de prevenir y/o evitar equívocos con relación a su alcance. Ello, atento a que la Ley citada subsume al universo de beneficiarios/as del boleto escolar gratuito contemplado en la Resolución n 106/2003-ST (fs. 14/16) de la Secretaría de Transporte de la Nación (B.O. n 2003 del 20/08/2003), es decir, alumnos/as de preescolar, ciclo primario y primer y segundo año de la escuelas secundarias de gestión estatal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 1º) e incorpora, a su vez, a los/as niños/as que asisten a salas de 4 años de nivel inicial y a los/as estudiantes de 3º a 5º/6º año de nivel medio/secundario de escuelas de gestión estatal o de gestión privada subvencionadas al 100% con cuota cero. Por lo expuesto, deben adoptarse los recaudos tendientes a que las empresas de transporte que operan en el ámbito de esta jurisdicción y permanecen alcanzadas por la Ley n 23.673 continúen garantizando en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el descuento del boleto estudiantil consagrado en la mencionada norma a las poblaciones escolares no incluidas en el régimen especial creado por Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, específicamente: estudiantes de establecimientos educativos de nivel terciario no universitario de gestión estatal y estudiantes de nivel secundario y de nivel terciario no universitario de escuelas de gestión privada que perciban aporte estatal menor al 100%. Por último, debe tenerse en consideración que dicha ley contempla el acceso al beneficio del boleto estudiantil diferenciado para los/as estudiantes que utilicen el servicio de transporte ferroviario de jurisdicción nacional, en sus modalidades urbanas y suburbanas. Atento a que esa población escolar no está contemplada en la Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que, de acuerdo a lo reseñado, la Ministra de Educación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 8
María Soledad Acuña, expresó que el beneficio será para alumnos que concurran a establecimientos de la Ciudad, más allá de que vivan en la Provincia (lo resaltado es propio) debe articularse con la jurisdicción nacional a fin de incorporar al régimen de la Ley n 5656 a los/as estudiantes que asistan a escuelas de la Ciudad y utilicen el transporte ferroviario. Conclusiones: En atención que las denuncias recibidas en este Órgano Constitucional, dan cuenta de la inobservancia de la Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por parte de algunas empresas de transporte alcanzadas por la misma, lo avanzado del año escolar y el proceso en curso de reglamentación de la mencionada norma, corresponde sin más trámite poner la presente en conocimiento de las dependencias competentes de la Administración y de los entes de control a los fines de que se adopten los recaudos tendientes a garantizar a todos/as los/as estudiantes el goce efectivo del derecho instituido por la mencionada Ley, al tiempo que se establezcan articulaciones con las dependencias y organismos de control de jurisdicción nacional y provincial tendientes a armonizar las mencionadas normas según su alcance y ampliar el universo de beneficiarios en concordancia con el principio pro hominis. La presente se dicta de acuerdo a las facultades otorgadas a esta Defensoría del Pueblo por el art. 137 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como por el art. 36 y concordantes de la Ley n 3 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. POR TODO ELLO: EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES R E S U E L V E : 1) Recomendar al Secretario de Transporte del Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, señor Juan José Méndez, que tenga a bien: a) adoptar las medidas y acciones tendientes a que las empresas de transporte den cumplimiento a lo establecido en la Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, absteniéndose de implementar procedimientos y 9
requisitos no contemplados en la mencionada norma; b) adoptar los recaudos tendientes a armonizar el descuento instituido en la Ley n 23.673 con el derecho consagrado por Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; c) articular con las dependencias competentes de jurisdicción nacional, a fin de incorporar al régimen de la Ley n 5656 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a los/as estudiantes que asistan a escuelas de la Ciudad y se movilicen a través del transporte ferroviario. 2) Poner la presente en conocimiento de la Ministra de Educación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, señora María Soledad Acuña. 3) Poner la presente en conocimiento de la Presidenta del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, doctora Paola Vanessa Michielotto. 4) Poner la presente en conocimiento del Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, ingeniero Roberto Domecq. 5) Poner la presente en conocimiento de la empresa Subterráneos de Buenos Aires S.E. (SBASE). 6) Fijar en diez (10) días el plazo previsto en el art. 36 de la Ley nº 3 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 1 7) Notificar, registrar, reservar en la Dirección para su seguimiento y oportunamente, archivar. Código 441 Gfl/DECCT/GL/SsDS RDB/DCF/DAL/DGAL Mlm/MAER/DMESA 1 Ley 3, art. 36: Con motivo de sus investigaciones, el Defensor o Defensora del Pueblo puede formular advertencias, recomendaciones, recordatorios de los deberes de los funcionarios, y propuestas para la adopción de nuevas medidas. Las recomendaciones no son vinculantes, pero si dentro del plazo fijado la autoridad administrativa afectada no produce una medida adecuada, o no informa de las razones que estime para no adoptarla, el Defensor o Defensora del Pueblo puede poner en conocimiento del ministro o secretario del área, o de la máxima autoridad de la entidad involucrada, los antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas. Si tampoco así obtiene una justificación adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial a la Legislatura, con mención de los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud. 10
RESOLUCIÓN N 1370/16 11