OBSERVACIONES PARA INDICACIÓN SUSTITUTIVA AL PROYECTO DE LEY DE REFORMA A LA EDUCACIÓN SUPERIOR CONSEJO DE RECTORES DE LAS UNIVERSIDADES CHILENAS OCTUBRE 2016 Introducción El proyecto de reforma a la educación superior ha sido ampliamente debatido desde el inicio de su tramitación, dando lugar, desde ese momento, a un conjunto de críticas. En este contexto, el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCh) ha estimado necesario poner en su conocimiento las principales observaciones y aportes respecto del proyecto, con el propósito que el Gobierno los pueda transformar en indicaciones que mejoren este proyecto de ley. En este orden de ideas hemos de señalar que este Consejo estima que una ley que aborda materias de tanta trascendencia como lo es la educación superior, uno de los pilares fundamentales del desarrollo de un país, debe ser tramitada y discutida con sumo cuidado y especial dedicación. El proyecto de ley debe presentar una visión sistémica y amplia de la Educación Superior de nuestro país, reconociendo las características de su historia, valorando la riqueza y diversidad que le otorgan la provisión mixta, plural y territorial del sistema actual. Uno de los principios que orientan nuestra apreciación crítica es que una simple política de ampliación de la gratuidad por sí misma, no favorece necesariamente un sistema de provisión mixta orientado a fines públicos, y no fortalece a las instituciones ni la calidad del sistema de educación superior en su conjunto. En este sentido, como se sabe, la posibilidad de elegir estudiar en una institución del Consejo de Rectores está fuertemente restringida por las características del sistema y la oferta
desregulada de vacantes universitarias. Muchos jóvenes hoy se ven obligados a matricularse en instituciones privadas creadas después de 1981, aun cuando sus expectativas y postulaciones efectivas privilegian las instituciones del Consejo de Rectores. Esta composición del sistema universitario actual requiere de un cambio sustantivo que sea impulsado tanto por la reforma legislativa, como por los intrumentos de la política pública que se deriven de aquella. Este cambio estructural debe materializarse en el mediano plazo en un fortalecimiento de las instituciones del Consejo de Rectores. En consecuencia, resulta altamente preocupante que contrariamente a lo que se busca, la reforma termine consolidando el predominio de la oferta privada. Por otra parte, el proyecto debe considerar que las instituciones de educación superior están llamadas a generar y difundir el conocimiento avanzado, desarrollar investigación básica y aplicada y, por lo mismo, contribuir al progreso político, social, económico y cultural del país y sus regiones, asumiendo especialmente los desafíos exigidos por la nueva etapa de desarrollo que Chile enfrenta. A partir de estos propósitos fundamentales que atribuimos a la reforma, nos parece indispensable que las indicaciones sustitutivas apunten, al menos, a los siguientes lineamientos y condiciones: 1. El proyecto debe garantizar la existencia de un sistema de provisión mixta que asegure, efectivamente, la oportunidad de estudiar en una institución que forme parte de una oferta pública de calidad, con un régimen jurídico, políticas de financiamiento y responsabilidad con la función educativa definida por la propia legislación.
2. Relevar expresa y concretamente el rol público del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCh), como un referente e interlocutor de la política y los objetivos nacionales en Educación, Ciencia, Arte, Cultura, Patrimonio e Innovación, manteniendo de este modo el rol que desde su creación por ley el país le ha otorgado. El Estado debe velar y tener especial cuidado por fomentar la calidad, el crecimiento y desarrollo de todas las universidades del CRUCh. El Consejo de Rectores, por su parte, manifiesta su disposición a discutir acerca del procedimiento y condiciones para que otras universidades que, cumpliendo con determinados requisitos concordantes con los objetivos nacionales en educación superior y los principios que rigen a este Consejo, pudiesen formar parte de él. 3. El Consejo de Rectores expresa en su composición una valiosa tradición histórica de diversidad y pluralismo intelectual y cultural que es a su vez representación y síntesis de la evolución de la sociedad chilena. Su carácter mixto queda manifiesto al reconocer la diversidad de orígenes y tradiciones de pensamiento que representan las universidades que lo integran. Todas ellas, desde sus propias identidades han contribuido a la función pública en educación, así como al desarrollo de la ciencia y la cultura del país. En consecuencia, el Estado debe garantizar que tales instituciones no se vean amenazadas en su sustentabilidad y desarrollo en la perspectiva del cumplimiento de fines públicos. 4. Mantención de los aportes basales e institucionales directos que actualmente se encuentran vigentes para todas las universidades, estatales y no estatales, pertenecientes al CRUCh, respetando el compromiso de un incremento progresivo del AFD y de los demás fondos basales. 5. Incremento de aportes institucionales para corregir asimetrías en la asignación histórica del Aporte Fiscal Directo. Tal incremento debería otorgarse
conforme a un programa de convenios de desempeño para aquellas instituciones del CRUCh, que se hayan bajo el promedio de asignación del AFD. Sin perjuicio de lo anterior, y en la medida que los indicadores económicos del país lo permitan, el Estado debiera incrementar los aportes basales destinados a fortalecer las capacidades científicas y culturales de todas las instituciones, potenciando de esta manera su progreso hacia estándares académicos del más alto nivel. 6. Debe incorporarse un cambio sustantivo en los indicadores de asignación de recursos institucionales del Estado a las Universidades Regionales, de manera de corregir las desventajas que éstas tienen para acceder a recursos públicos de carácter nacional en docencia, innovación, investigación y vinculación con los entornos productivos, sociales y culturales de sus respectivas regiones. Además resulta imprescindible que la Reforma a la Educación Superior considere una institucionalidad y políticas de Educación Superior que reconozcan la diversidad geográfica y las desigualdades sociales, económicas y territoriales, determinadas por un excesivo centralismo. 7. Establecer un sistema de admisión a la educación superior, que garantice una mayor articulación con los objetivos nacionales de la política pública y que reconozca un rol directivo al Consejo de Rectores, con la participación de la Subsecretaría de Educación Superior y otros actores tales como universidades adscritas al sistema, representantes de la educación media, educación técnico profesional y de los estudiantes. 8. En materia de aseguramiento de la calidad, el proyecto propone una evaluación integral que suma la evaluación de la institución y algunos de sus programas, sin que esté clara la viabilidad de esta propuesta, como lo han planteado destacados especialistas y las agencias a cargo del aseguramiento de la calidad.
Por lo anterior, es indispensable un mayor desarrollo de las bases conceptuales y normativas del Sistema de Aseguramiento de la Calidad, sumado a la redefinición metodológica de sus procesos de evaluación y acreditación. Asimismo se debe revisar la forma de designación de los integrantes del Consejo de la Calidad. 9. Con respecto al marco regulatorio y los sistemas de fiscalización y control, consideramos necesario evitar la superposición de atribuciones de las instituciones públicas responsables, así como delimitar con mayor claridad sus competencias. 10. En el caso de las universidades del Estado se requiere superar sustancialmente las desventajas administrativas que las afectan, debiendo ser consideradas como servicios públicos especiales, conforme al principio de coordinación que rige entre los organismos del Estado. 11. El Marco Nacional de Cualificaciones es un instrumento imprescindible para velar por la calidad del sistema de educación superior. Por esta misma razón, consideramos necesario que el proyecto contenga un mayor desarrollo de los conceptos, orientaciones sustantivas y objetivos de dicho marco. 12. Prohibición efectiva del lucro. Esto debería traducirse, al menos, en la tipificación de conductas de carácter penal y de acción penal pública, sin perjuicio de las resposabilidades sujetas al procedimiento administrativo correspondiente 13. El proyecto debe elevar las exigencias a las instituciones privadas que quieran incorporarse al financiamiento público, tanto para la gratuidad de la docencia de pregrado o para participar de cualquier otro instrumento de financiamiento que, directa o indirectamente, implique disponer de recursos públicos o de su garantía por parte del Estado. Tales exigencias deben estar dirigidas a garantizar que los recursos sean destinados a fines públicos de corto y largo plazo.
En consecuencia, debería establecerse por ley como estructura jurídica necesaria el carácter de fundación o de corporación de las instituciones privadas y que su patrimonio quede afecto al cumplimiento de fines estatutarios exclusivamente educacionales. Junto con lo anterior, deberían establecerse exigencias de estándares comunes de administración y gobierno, controles y fiscalización, así como de transparencia y rendición de cuentas en la gestión de los recursos públicos. 14. Eliminación del Crédito con Aval del Estado, sustituyéndolo por uno de carácter solidario, sin intermediación de los bancos. La continuidad del actual Crédito con Aval del Estado genera un régimen económico paralelo, ventajoso especialmente para la oferta privada, financiado mayoritariamente con recursos públicos. 15. Apoyo a la Educación Técnico Profesional. Sin perjuicio de la regulación contenida en el proyecto de ley, es necesario fortalecer la formación técnico profesional pertinente enfocada en el desarrollo productivo, condición fundamental para alcanzar de manera sostenida el crecimiento económico que el país se ha propuesto. 16. Regulación y Autonomía. El Consejo de Rectores valora el fortalecimiento de la institucionalidad pública mediante la creación de la Superintendencia, Subsecretaría y Consejo de la Calidad. Con todo el proyecto no salvaguarda de manera adecuada el debido equilibrio que debe haber entre las competencias de fiscalización y control y los imprescindibles ámbitos de la autonomía universitaria. 17. Ciencia y Tecnología. La creación de una masa crítica de investigadores es esencial para el desarrollo del país y, por tanto, es una de las grandes contribuciones que realizan las universidades del Consejo de Rectores. Sin embargo, una de las omisiones más llamativas del proyecto es la escasa referencia a los programas de postgrado, y en ningún caso estructura un régimen capaz de impulsar su desarrollo.
18. En cuanto a la determinación de aranceles regulados para el cálculo de las asignaciones por gratuidad, se debe considerar la territorialidad, la vulnerabilidad socioeconómica de los estudiantes y las brechas financieras basales que existen entre las instituciones del Consejo de Rectores. Particular relevancia debiese adquirir en este contexto la definición de aranceles de las carreras de pedagogía que, de acuerdo a los estándares existentes hoy, no permiten solventar satisfactoriamente las exigencias que la Ley 20.903 establece para la Formación Inicial Docente. En todo caso se debe establecer aranceles regulados a toda institución que reciba aportes públicos, sea mediante fondos institucionales, becas o créditos, con financiamiento público directo o mediante garantía estatal. 19. Presupuesto 2017: a. Glosa sobre gratuidad. En atención a que el actual proyecto de educación superior en trámite no verá la luz antes del presente año y deberá regularse nuevamente la gratuidad vía glosa presupuestaria, estimamos que la misma debe contener condiciones y estándares más exigentes para acceder al sistema de gratuidad. En consecuencia, se deberá fijar, al menos, las condiciones académicas adicionales a la acreditación, como también los puntajes mínimos de selección a los estudiantes. Del mismo modo, resulta imprescindible que los aranceles regulados se reajusten, como ha sido hasta ahora, del acuerdo al índice de reajuste del sector público. b. Plan de apoyo a las universidades del CRUCh. Atender la urgente necesidad de mejorar los aportes institucionales que tienen varias universidades del Consejo de Rectores constituiría una señal política muy valiosa y oportuna. Mediante los instrumentos actualmente vigentes en la Ley de Presupuestos, debería implementarse un programa plurianual de apoyo a estas universidades destinado a corregir las evidentes asimetrías que se observan en la asignación histórica del aporte fiscal directo. De igual forma, deberán incluirse programas de financiamiento para el fortalecimiento
de la internacionalización e investigación, favoreciendo el trabajo en red y la incorporación de las universidades regionales. En todo caso, ninguna institución del CRUCh podrá ser menoscabada en sus aportes en comparación con lo recibido en el presupuesto del año anterior.