FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN REPÚBLICA DOMINICANA SUSANA GAMEZ 2003 El contenido del presente informe refleja solamente la opinión del consultor, y en ningún caso, compromete a la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura ()
Glosario de Acrónimos AID AMFA ANMG BID BM CINE ENGIH 98 ENJ FUNDAPEC ICATEBA IDT IES INCE INSPID INTEC IPC IPL ISA ISEF ISFP ITECO ITESUMJ O&M ONAPRES ONG s PIB PUCMM SEE SEESCyT SPSTA UAFAM UAPA UASD UCATECI UCDEP UCE UCNE UCSD UFHEC UNAD UNAPEC Agencia para el Desarrollo Internacional Academia de Militar Batalla de las Carreras Academia Naval de Estudios Superiores de Marina de Guerra Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Clasificación Internacional Normalizada de la Educación III Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares Escuela Nacional de Judicatura Fundación APEC de Crédito Educativo Instituto Católico Tecnológico de Barahona Instituto Dominicano de Tecnología Instituciones de Educación Superior Instituto Nacional de Ciencias Exactas Instituto Universitario de Psicología Industrial Dominicana Instituto Tecnológico de Santo Domingo Índice de Precios al Consumidor Instituto Politécnico Loyola Instituto Superior de Agricultura Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física Instituto Superior de Formación Pedagógica Instituto Tecnológico del Cibao Oriental Instituto Tecnológico Mercy Jaquez Universidad O&M Oficina Nacional de Presupuesto Organizaciones no gubernamentales Producto Interno Bruto Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra Secretaría de Estado de Educación Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología Seminario Pontificio Santo Tomás de Aquino Universidad Agroforestal Fernando Arturo de Meriño Universidad Abierta para Adultos Universidad Autónoma de Santo Domingo Universidad Católica Tecnológica del Cibao Universidad Central Dominicana de Estudios Profesionales Universidad Central del Este Universidad Católica Nordestana Universidad Católica Santo Domingo Universidad Federico Henríquez y Carvajal Universidad Adventista Dominicana Universidad APEC
Índice Temático Pág. Resumen Ejecutivo 1 Introducción 4 1. La Educación Superior en el Sistema Educativo Dominicano 4 1.1 Instituciones de Educación Superior 5 1.2 Indicadores de Calidad y Eficiencia según tipo de IES 5 2. Financiamiento de la Educación Superior Dominicana 7 2.1 Financiamiento Público y Privado 9 2.1.1 Financiamiento Público: El Presupuesto en Educación 9 2.1.1.1 Procedimiento de Asignación de Recursos del Presupuesto Nacional a las Instituciones Públicas y Privadas 13 2.1.1.2 Estructura de los Fondos Públicos destinados a la Educación Superior 14 2.1.2 Financiamiento Privado 16 2.1.2.1 Metodología de Estimación de los Ingresos por cobro de Matrícula a nivel de Grado y Postgrado 17 2.1.2.2 Ingresos Totales de las Instituciones de Educación Superior: Matrícula y Subvención Estatal 18 2.1.2.3 Comparación con resultados de otras investigaciones: Gasto en Educación Superior de los Hogares 19 2.2 Estructura de Gastos e Ingresos de las Instituciones de Educación Superior 20 3. Modalidad de Financiamiento de la Matrícula 21 3.1 Subsidios 23 3.2 Crédito Educativo: El Rol de la Fundación de Crédito Educativo FUNDAPEC 23 Conclusiones 26 Bibliografía 29 Anexos 31
RESUMEN 1. El esfuerzo del Estado en materia educativa se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción en términos corrientes de los fondos del presupuesto que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario. A este esfuerzo es necesario adicionar el del sector privado, quien ha participado de manera activa en la prestación, sobretodo, de los servicios de educación superior, utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes más importantes de financiamiento de dicha educación, el gasto de los hogares. 2. Los proveedores de los servicios de educación superior en el país o Instituciones de Educación Superior alcanzan a cuarenta, 6 públicas y 34 privadas, con un total de 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados. 3. La idea de que las Universidades públicas se financian con recursos gubernamentales y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula, no es totalmente cierta ni en América Latina, ni en República Dominicana. 4. La transición de un sistema de educación superior financiado, casi exclusivamente, por el Estado a un financiamiento vía el mercado, se manifestó de manera gradual en República Dominicana, como resultado del deterioro de la universidad pública, generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Estas se reflejaron en un deterioro progresivo de sus finanzas y por tanto de su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente a lo esperado, el rol de gobierno como supervisor no se fortaleció y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron. 5. En la práctica, las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. Como las subvenciones que recibe algunas IES Públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía cobro de tarifas, mientras que las instituciones de educación superior privadas que se financian vía el mercado, reciben subvenciones estatales aunque su importancia resulte marginal. 6. Por tanto, la Educación Superior es básicamente financiada por los hogares por dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las IES Públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes, para obtener determinados servicios de educación. De manera marginal, estas instituciones también pueden recibir fondos de préstamos y donaciones de organismos bilaterales o multilaterales. 7. La proporción del producto interno bruto (PIB) que se destina a financiar la educación representaba a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB, y ha crecido lenta pero
sostenidamente hasta alcanzar un 2.76% del PIB en el año 2002. Muy por debajo de estos porcentajes se encuentra la educación superior; para 1990 este indicador representaba el 0.15% del PIB y para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB. 8. En el período 1990-2002 se destinó en promedio 58.2% del presupuesto de educación, a la educación básica y secundaria, y un 11.9% a la superior. En términos per-cápita la educación superior recibe un monto mayor que la educación básica (primaria y secundaria). En 2002, el gasto per-cápita en educación superior alcanzaba RD$3,662.0, contra RD$2,449.0 en educación primaria y secundaria; al considerar sólo la Universidad Pública, este gasto llega a RD$7,849.0 y la razón gasto por alumno en educación superior y en educación básica a 3.2, es decir, que el gasto per-cápita de esta sola institución, triplicaría al de la educación básica. 9. Las subvenciones estatales asignadas a instituciones de educación superior privada en su conjunto son relativamente variables, lo que parece indicar que no responde a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de estas instituciones. La tendencia registrada ha sido a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas, al pasar la proporción destinada a estas instituciones, de 26.7% en 1990 a 6.2% en el año 2002. 10. La asignación de los fondos públicos hacia determinadas funciones, no obstante, haberse adoptado recientemente nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose en primera instancia en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas, y básicamente, en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y externas para el año fiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto como la de Planificación. 11. Los aportes estatales a la única universidad estatal cubren escasamente sus costos operativos. El análisis del presupuesto por programa de esta institución arroja que el 84.2% de sus ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central cubre solo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto. La otras IES públicas que se financian con fondos del presupuesto nacional concentran su gastos entre un 90.0% y un 76.0% en pago de personal, servicios no personales y adquisición de materiales y suministros. 12. La estimación de los ingresos del conjunto de las IES considerados financiamiento privado, para el año 2002 arrojaron RD$2,425.8 millones, sin considerar los aportes estatales registrados en RD$1,182.0 millones, es decir, que al adicionar a la subvención estatal el financiamiento privado, el gasto en educación superior de la sociedad en su conjunto alcanzaría un 0.9% del PIB, contra el 0.29% que representa sólo el gasto público. Este valor estimado debe ser considerablemente superior puesto que no se incluyen otros derechos que normalmente cobran la mayoría de IES a nivel de grado, ni los programas de postgrados con Universidades extranjeras ofrecidos por algunas IES cuya matrícula se cobra en dólares. 13. La estimación del ingreso total per- cápita anual (incluyendo matrícula y subvenciones estatales) para las 40 instituciones es de RD$12,566.7. Al considerar sólo los ingresos por
matrícula, el promedio de ingreso per cápita anual es menor en 32.8% ( RD$8,449.5) que cuando se consideran las subvenciones del Estado. 14. Los resultados obtenidos por esta vía han sido validados con otras fuentes de información para asegurar la validez de esta metodología de estimación y aunque cada una de ellas puede objetar el monto resultante, de manera global la estimación resulta bastante cercana a los gastos que los hogares realizaron por concepto de educación superior, de acuerdo a los datos publicados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares por el Banco Central de la República Dominicana. 15. De acuerdo a esta fuente, los gastos de los hogares relacionados con la matriculación e inscripción alcanzaron a RD$2,315.5 millones a precios de 1998, si le ajusta por el Índice de Precios al Consumidor, el monto gastado alcanzaría a RD$3,060.6 millones. Este monto resulta superior en 26.2% al valor estimado de RD$2,425.8 millones de los ingresos de las instituciones de educación superior. 16. Las informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados suministradas por 8 instituciones de educación superior, incluyendo 4 públicas, muestran que en promedio, los servicios personales y no personales representan el 70.6% de su gasto y los materiales y suministros 12.0%. La estructura de los ingresos difiere mucho, si del promedio se sustraen las IES públicas, puesto éstas tienen características muy específicas con relación a las fuentes de sus ingresos, es decir dependen de las subvenciones públicas. En promedio, el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula, pero sin considerar en el promedio las IES públicas, este porcentaje sube a 77.6 por ciento. 17. El pago de los servicios educativos generalmente es asumido por el hogar. Sin embargo otros agentes económicos (empresas, organizaciones privadas sin fines de lucro, instituciones públicas, u otro hogar) participan en la adquisición de este servicio. El 85.0% de los bienes y servicios de educación superior fueron pagados directamente con los ingresos del hogar o como parte de la remuneración en especie recibida por alguno de sus miembros, el 11.3% por donaciones en especie de las organizaciones privadas sin fines de lucro y el 1.0% por donaciones públicas.. 18. La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro en el financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar a través de donaciones o becas, es innegable, puesto que representa el 14.1% del gasto de los hogares en educación superior. Los hogares además recibieron transferencias en especie o subsidios, es decir en forma de bienes y servicios relacionados con la educación superior pública por un valor de RD$683.9 millones a precios de 1998 y RD$904.0 millones a precios del 2002.. 19. En la ampliación del acceso a la educación superior, el financiamiento de la matrícula vía crédito educativo ha sido utilizado aún sin la participación del sector público. El sistema de crédito educativo en el país ha sido una iniciativa del sector privado, fundamentada en la
noción que la educación superior puede y debe ser financiada por quien se educa y recibe los beneficios de la misma. Este subsidio estatal, que actualmente recibe el sistema de educación superior dominicano bajo el alegato que las personas de menores ingresos no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción y que en consecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado como un subsidio a la oferta que se financia con recursos provenientes de los impuestos. 20. En República Dominicana el crédito educativo surge con la creación de la Fundación APEC de Crédito Educativo, (FUNDAPEC), institución privada, sin fines de lucro, cuyo objetivo es proporcionar financiamiento oportuno, en condiciones razonables, a los estudiantes de escasos recursos y comprobada capacidad intelectual para que puedan realizar estudios universitarios y técnico-vocacionales. INTRODUCCIÓN 21. Los indicadores sociales de República Dominicana sobre la formación del capital humano resultan desfavorables al compararla con el resto de los países del continente. La población crece a una tasa anual de 2%, similar a la de América Latina y el Caribe, y su estructura etaria, con casi dos tercios de su población menor de 40 años, refleja que es un país con una población relativamente joven. 22. La tasa de analfabetismo, medida como la proporción de la población de 15 años y más que no sabe leer y escribir era de 16.3% para el año 2000, porcentaje superior al 11.1% que registró para el mismo año el área de América Latina y El Caribe, según el Instituto de Estadísticas de la. Para el mismo año, la tasa bruta de matriculación en la primaria como proporción de grupos en edad escolar alcanzaba 103 en República Dominicana, contra 113 que registra el resto de la región latinoamericana y en el nivel secundario, este indicador también resultaba más bajo (41) que para el resto de América Latina (52). A pesar del crecimiento poblacional, los jóvenes han tenido pocas posibilidades de acceso a la educación superior estimándose que el porcentaje de población de 15 a 24 años con más de 13 de años de instrucción en las zonas urbanas alcanzaba a 10.4% y en las rurales a 2.1% 1. 1 Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui, El crédito Educativo en América Latina: Situación Actual y Futuros Desafíos, en www.apice.org
23. En interés de revertir los indicadores en estos renglones, el esfuerzo del Estado en materia educativa se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción en términos corrientes de los fondos del presupuesto nacional que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario. 24. A este esfuerzo es necesario adicionar el del sector privado, quien ha participado de manera activa en la prestación, sobretodo de los servicios de educación superior, utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes más importantes de financiamiento de dicha educación, el gasto de los hogares. 25. El análisis de la forma y fuentes de financiamiento de la educación superior en el país supone por tanto, comprender el rol que juega la educación superior dentro del sistema educativo y las características de sus principales proveedores. 1. La Educación Superior en el Sistema Educativo Dominicano 26. El sistema Educativo dominicano consta de varios niveles: pre-primaria, ciclo básico o primaria, educación media o técnica profesional y universitaria. Esta última, que corresponde a la Educación Superior se inicia en teoría a los 18 años e incluye un nivel técnico o certificado superior, licenciatura, maestría y doctorado, que cubre en total un período de 7 años, tal como se presenta en la Tabla 1. Tabla No.1 Estructura del Sistema Educativo Dominicano según CINE 97* Edad 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 5B 5B 0 0 0 1 1 1 1 2A 2ª 2A 2A 3A 3A 3ª 3ª 5A 5A 5A 5A 6 6 6 3C 3C 3C 3C 0 Preescolar 1 Educación Básica: 1er. Ciclo 2A Segundo Ciclo educación básica 3A Educación Media General 3C Educación media Técnica profesional 5A Educación Universitaria Licenciatura
5B Educación Universitaria Tecnólogo o certificado superior 6 Maestría, Doctorado Escolaridad obligatoria CINE 97: Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE 97) República Dominicana no tiene el nivel 4 de educación, que se refiere a educación postsecundaria no superior Fuente: Instituto de Estadística de la 1.1 Instituciones de Educación Superior 27. Los proveedores de los servicios de educación superior en el país, están constituidos por 40 Instituciones de Educación Superior (IES), entre públicas y privadas, las cuales se encuentran controladas y supervisadas por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCyT). 28. De estas 40 Instituciones de Educación Superior acreditadas por la SEESCT existen 6 que son estatales: Academia Militar de las Fuerzas Armadas, Academia Naval de Estudios Superiores de la Marina de Guerra, Escuela Nacional de la Judicatura, Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física, Instituto Superior de Formación Docente y la Universidad Autónoma de Santo Domingo, lo que refleja en términos del número de proveedores, la importancia del sector privado en la educación superior. 29. El total de las IES cuenta con 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados de acuerdo a las cifras de la SEESCyT, (Anexo 1). Las 6 instituciones de educación superior pública concentran el 46.1% de estos estudiantes, el 24.4% de los profesores y el 33.7% del total de empleados a nivel de la educación superior. 1.2 Indicadores de Calidad y Eficiencia según tipo de IES 30. El comportamiento de algunos indicadores de las Instituciones de Educación Superior difieren de acuerdo a su carácter público o privado, y reflejan los diferentes problemas que ellas enfrentan en la búsqueda de financiamiento. Las instituciones públicas tienen en promedio una matrícula de 22,024 estudiantes, en tanto que las privadas reciben en promedio 4,553 estudiantes. Sólo la Universidad Pública recibe el 95.1% de la matrícula que asiste a instituciones públicas lo que refleja una importante masificación. 31. Un buen indicador de la calidad de la enseñanza lo constituye el número de estudiantes por profesores, ya que a un número menor, la atención prestada a los alumnos, en principio, debería ser mayor y en consecuencia, su rendimiento. Esta relación en promedio varía entre 48.7 alumnos por docente en las instituciones públicas y 18.4 en las privadas, para un
promedio para el total de instituciones de educación superior de 25.8 estudiantes por profesor. Tabla No. 2 Distribución de los Estudiantes Matriculados, Profesores y Empleados de Acuerdo al Tipo de IES INDICADOR PÚBLICAS % PRIVADAS % TOTAL Alumnos 132,149 46.1 154,805 53.9 286,954 Profesores 2,714 24.4 8,397 75.6 11,111 Empleados 2,533 33.7 4,991 66.3 7,524 Relación Alum/ prof. 48.7 18.4 25.8 Relación Alum/ emp. 52.2 31.0 38.1 Fuente: Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología 32. Para este indicador en el nivel de educación superior en América Latina de acuerdo al Instituto de Estadísticas de la no existen datos comparables, sin embargo, la media regional para todos los niveles de enseñanza (del 0 al 6 de la CINE 97) es de 22 estudiantes por profesor. 2 Esto indicaría que en el país esta relación para la educación superior pública se ubicaría por encima de la media regional que incluye los niveles de primaria y secundaria, donde normalmente dada sus características el número de estudiantes por profesor resulta más alto, mientras que para las instituciones de educación superior privada, la media se ubica por debajo del promedio regional indicado. Tabla No. 3 Estimación del # de Docentes por Nivel de la CINE En América Latina, con relación al Número estimado de Alumnos Nivel educativo Profesores Estudiantes Estud. * Prof. Cine 97 CINE 0 701 15560 22 CINE 1 2757 77000 28 CINE 2+3 2165 41157 19 CINE 4 5 80 16 CINE 5+6 809 9603 -- CINE 0-6 6437 143400 22 Fuente: Instituto de Estadísticas de la 2 Instituto de Estadísticas de la Estadísticas de Educación 2001, Reporte Regional sobre América Latina 2001.
33. La eficiencia de estas instituciones en términos de atención general al estudiante puede medirse por el indicador estudiante por empleado, que en promedio alcanza a 38.1 para todas ellas, es decir que cada empleado debe atender a 38 estudiantes. En el caso de las instituciones públicas este indicador también resulta mayor (52.2%) que en las privadas (31.1%). 34. Las IES públicas se caracterizan por tener una relación alumno por profesor y por empleado mayor que las IES privadas, lo que implica además en principio mayores costos operativos. 2. Financiamiento de la Educación Superior Dominicana 35. La idea de que las Universidades públicas se financian con recursos gubernamentales y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula no es totalmente cierta, ni en América Latina, ni en República Dominicana puesto que existen instituciones públicas que cobran aranceles y privadas que reciben subvenciones estatales. En general, existen tres tipos de financiamiento: el estatal, llamado también burocrático 3, donde los gobiernos deciden de forma centralizada el monto de los recursos destinado, primordialmente, a las universidades públicas; el corporativo, poco común en la región resultante de inversiones propias o de donaciones privadas y el de mercado, cuya forma más tradicional es el cobro por matrícula, pero con formas modernas, que van desde la venta de servicios hasta la competencia por recursos públicos. 36. El financiamiento burocrático tiene como base, la noción de que las universidades son instituciones que desempeñan una función pública y que por tanto deben ser financiadas y supervisadas por el gobierno; este esquema común para América Latina, también funcionó en República Dominicana. La crisis de este tipo de financiamiento se observó cuando el equilibrio entre las autoridades universitarias y el Gobierno se resquebrajó por tres razones fundamentales: el proceso de politización y radicalización de los conflictos entre ambos actores, la masificación de la universidad pública y la reducción relativa de los recursos públicos destinado a la educación superior. 37. En este contexto, la reacción fue la búsqueda del mercado como alternativa para financiar la educación superior, tanto en República Dominicana como en el resto de América Latina. En este esquema de financiamiento, el Gobierno dejaría de financiar y regular las instituciones universitarias y de subsidiar a los estudiantes permitiendo que cada institución elabore los productos (programas de estudios) que sean más buscados por sus clientes (estudiantes). El Gobierno cede su rol exclusivo como ente financiador de la educación superior y fortalece su papel de regulador de esta actividad, que recae cada vez más sobre proveedores privados. 3 Simón Schwartzman, Estado y Mercado en el Financiamiento de la Educación Superior. Notas para el Debate 8, Grupo de Estudios para el Desarrollo, GRADE, Lima, 1993 75-92.
38. Esta nueva forma de financiamiento trajo consigo un cambio en la forma de dirección de las universidades, las cuales de ser dirigidas de manera burocrática y rutinaria pasarían a adoptar métodos empresariales de gestión. Este cambio no consideró que los mercados competitivos no son el resultado de desregulación y desburocratización, sino de un esfuerzo deliberado de establecer marcos institucionales y reglas dentro de las cuales la competencia puede establecerse. 39. En el caso dominicano, este transición se manifestó de manera gradual como resultado del deterioro de la universidad pública, iniciado a mediados de la década de los setenta del siglo pasado y generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Esta situación se reflejó en un deterioro progresivo de las finanzas de esta institución y por tanto, en su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente, a lo esperado el rol de gobierno como supervisor no se fortaleció y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron. 40. Actualmente, en el Sistema de Educación Superior Dominicano como se ha indicado conviven instituciones de carácter público y privado, cuyas operaciones son financiadas en función del tipo de institución de que se trate. El financiamiento basado en la demanda caracteriza, de manera general, al conjunto de las instituciones de educación superior privada en dominicana, lo que ha generado un mercado de educación, donde los demandantes pueden elegir los servicios en base a su calidad y donde, por tanto, los proveedores compiten entre ellos por captar parte del mercado. Por el contrario, el sistema de educación superior público se financia en la práctica con base a la oferta, puesto que las subvenciones otorgadas por el Estado no toman de manera decisiva la demanda, sino que son otorgadas y negociadas en muchos casos considerando la obligación del Estado de aportar recursos a este tipo de instituciones de acuerdo a la ley, las posibilidades financieras del Estado y la afinidad entre las autoridades del gobierno y las universitarias. 41. En la práctica, sin embargo, las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. Como las subvenciones que recibe algunas IES Públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía las tarifas cobradas a los demandantes. La fijación de estas, sin embargo, no toma en consideración la estructura de costos de este tipo de instituciones, sino que consideraciones no económicos influyen de manera decisiva en su determinación. 42. Las instituciones de educación superior privadas que financian sus operaciones vía el mercado, reciben subvenciones estatales, aunque su importancia resulte marginal. Ambas situaciones se encuentra expresamente en el artículo 90 de la Ley 139-01 de Educación Superior, el cual establece que es responsabilidad del Estado financiar la educación Pública y contribuir al de la privada. Esta práctica de financiar a instituciones privadas, vía el presupuesto, ha sido común en República Dominicana aún antes de establecerse la vigencia de la ley citada.
43. El mercado de servicios de educación superior, por tanto, no es exclusividad del Estado, sino que por el contrario participa como un oferente más, compitiendo en muchos casos con los fondos que la sociedad destina a la educación superior. Como la mayor parte de los oferentes son de carácter privado, estas Instituciones de Educación Superior han estado a su vez rivalizando entre ellas, para captar parte de este mercado, con base a tarifas, calidad de los servicios educativos y lo novedoso de los programas ofertados. 44. Lo anterior supone que en ultima instancia la Educación Superior es básicamente financiada por los hogares por dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las IES Públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes para obtener determinados servicios de educación. 45. Un aspecto relacionado al tipo de financiamiento utilizado por las instituciones de educación superior se refiere a la rentabilidad de esta actividad. Si bien es difícil imaginar que estas instituciones obtengan beneficios tal como se logra en cualquier actividad económica, no menos cierto, es que aquellas instituciones que utilizan mayormente el financiamiento de los hogares, vía cobro de derechos por servicios prestados, deberían lograr autofinanciar su actividad, es decir, que sus ingresos deberían cubrir sus costos operacionales, incluyendo el mantenimiento de su infraestructura y equipos, además de permitirle realizar nuevas inversiones. 2.1 Financiamiento Público y Privado 46. El interés que la sociedad le asigna a la educación superior, en la mayoría de las investigaciones, se define por el porcentaje que el Estado destina a esta actividad educativa, lo que supone darle, en principio, al sector público un rol preponderante. El porcentaje del gasto que se destina a la educación superior sólo se refiere al gasto que realiza el Estado (gasto público), por lo que no se incluye el gasto privado en educación, que en muchos casos supera las asignaciones públicas, sobretodo en este nivel de educación, que no es obligatorio. 47. En principio, se podría concluir que dada la importancia en términos numéricos de la matrícula en instituciones públicas (46.1% del total de matriculados en este nivel), el gasto público debería representar un porcentaje similar y constituirse en una fuente determinante de financiamiento para las Instituciones de educación superior en República Dominicana. Sin embargo, la importancia relativa de estas instituciones privadas y lo reducido de las asignaciones públicas que ellas reciben es una muestra que el financiamiento privado tiene cierta significación. 48. Aún para algunas instituciones públicas, como la Universidad Autónoma de Santo Domingo, la búsqueda de financiamiento adicional a la subvención recibida por el Gobierno Central,
vía el cobro de derechos por servicios, demuestra que sobretodo para algunos niveles de educación, como el superior el esfuerzo privado resulta significativo. 49. El sector público ha cedido su importancia en el financiamiento de la educación superior, dado su alto costo relativo, al sector privado, el cual juega un papel preponderante como proveedor de estos servicios y como financiador de esta actividad. 2.1.1 Financiamiento Público: El Presupuesto en Educación 50. Una medida del esfuerzo o valor que la sociedad otorga al financiamiento de la educación independientemente del grado de desarrollo o riqueza de un país, generalmente aplicado, lo constituye la proporción del producto interno bruto (PIB) que se destina a financiar la educación; para ello, se utiliza el presupuesto público o gasto público en educación. El gasto que el Estado destinaba a la educación representaba a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB, y ha crecido lenta pero sostenidamente hasta alcanzar un 2.76% del PIB en el año 2002, porcentaje inferior al que registran la mayoría de los países de la región. Año Tabla No. 4 Presupuesto Público destinado a Educación, a Educación Superior y Producto Interno Bruto (PIB) En millones de RD$ Presupuesto destinado a Educación Presupuesto Educación Superior Producto Interno Bruto (PIB) Educación como % del PIB Educación Superior como % del PIB 1990 540.3 90.7 60,305.2 0.90 0.15 1991 540.3 90.7 96,333.0 0.56 0.09 1992 1,090.4 131.6 112,697.7 0.97 0.12 1993 2,109.7 182.4 121,808.3 1.73 0.15 1994 2,526.5 172.9 137,566.4 1.84 0.13
1995 3,200.0 170.6 162,282.6 1.97 0.11 1996 3,897.4 345.6 183,361.2 2.13 0.19 1997 3,897.4 345.6 214,863.7 1.81 0.16 1998 6,010.4 1,286.5 241,909.5 2.48 0.53 1999 6,617.7 895.3 277,908.4 2.38 0.32 2000 8,164.5 1,109.9 321,515.8 2.54 0.35 2001 9,857.0 1,055.7 359,560.2 2.74 0.29 2002* 10,848.9 1,050.8 393,462.4 2.76 0.27 Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 1990-2002 *Cifra del PIB corriente estimada 51. La educación superior como porcentaje del PIB está por supuesto muy por debajo de los niveles anteriormente citados, para 1990 este indicador representaba el 0.15% del PIB y para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB. Solamente para el año 1998, los fondos destinados a este nivel de educación lograron representar un poco más de 0.50% del PIB. 52. Otro indicador comúnmente utilizado para medir el nivel de los fondos públicos destinados a la educación y determinar cuáles son las áreas prioritarias dentro del presupuesto nacional, lo constituye la proporción del presupuesto que se destina a los niveles básicos de educación o a la educación superior, que representa el grado más avanzado en la formación del capital humano de un determinado país, ver Anexo No 2. En el caso de República Dominicana se destinó en promedio para el período 1990-2002, el 58.2% del presupuesto de educación a la educación básica y secundaria y un 11.9% a la superior. 4 Anexo No 3. 53. Para el período señalado, puede establecerse dos etapas diferenciadas, la primera en el cual la tendencia de la proporción del presupuesto público destinado a la Educación Superior es a la baja, al pasar de 16.9% en 1990 a 8.9% en 1997; y un segundo, que se inicia en el 1998 con una proporción de 21.6% del presupuesto a educación Superior (la más alta del período) que termina también a la baja en el 2002 con un 11.8%. Entre 1990 y 1997, la asignación de fondos destinadas a la educación superior alcanzó representó en promedio un 10.5% del gasto total presupuestado en educación, porcentaje inferior al 14.2% registrado en el período 1998-2002. 54. No obstante que los valores absolutos parecen priorizar a la educación básica, resulta interesante utilizar el indicador gasto por alumno o gasto per-cápita para observar los resultados. Para el período analizado se observa que en valores absolutos, el monto destinado a la educación básica es mayor que en el nivel superior. Para el año 2002, el gasto per-cápita, es decir, el gasto total en este tipo de educación entre el total de estudiantes matriculados en instituciones de educación superior alcanza RD$3,662.0, contra RD$2,449.0 4 Las cifras relativas del gasto por niveles educativos no suman 100%, ya que no incluyen el nivel pre primario y otros gastos no asignables a cada uno de los niveles considerados.
en la educación primaria y secundaria, lo que implica que la educación superior recibe por estudiante matriculado un monto mayor. La relación gasto por alumno en educación superior y en educación primaria y secundaria para ese mismo año alcanzaba 1.5, es decir, que por alumno, el gasto público en educación superior era una vez y media mayor que el de la educación básica, lo que es consistente con su mayor costo relativo. 55. Esta relación esconde algunos hechos puesto que incluye las instituciones privadas que utilizan fuentes de financiamiento adicionales a las subvenciones estatales. Al tomar, sólo el caso de los matriculados en la Universidad Autónoma de Santo Domingo y el aporte que ésta recibe del Estado, el gasto llegaría a RD$7,849.0 y la razón gasto por alumno en educación superior y en educación básica alcanzaría a 3.2, es decir que en este caso el gasto en educación superior per-cápita triplicaría el de la educación básica. 56. Estos indicadores sugieren pues ciertas distorsiones en la asignación de recursos a la educación por niveles en términos de impacto redistributivo. La educación superior es por supuesto más costosa por su nivel de especialización, lo que explica el mayor gasto público por alumno, pero también es un hecho casi generalizado en América Latina, que el impacto de este gasto favorece a los grupos pertenecientes a los quintiles de ingresos más altos. Las estadísticas parecen confirmar para República Dominicana este hecho, ya que en la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares publicada por el Banco Central, se registra a diferencia de lo que sucede en la educación básica, que la matrícula en el nivel de educación superior sea mayor en los quintiles de ingreso alto. Gráfico No.1 Matricula Primaria por quintiles de ingresos 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 1 2 3 4 5 Quintiles 100000 80000 60000 40000 20000 Matricula Universitaria por quintiles de ingresos 0 1 2 3 4 5 quintiles 57. Una primera conclusión es que los aportes del Estado en términos absolutos resultan menor para la educación superior que para la educación básica, el gasto por alumno en este nivel resulta mayor y beneficia a los grupos de población de mayores ingresos. 58. Los fondos públicos, sin embargo, no se destinan de manera exclusiva a las instituciones de educación superior de carácter público, sino que también son recibidas por instituciones de educación privadas. Para el año 1990, las instituciones públicas recibían el 73.3% de los aportes que el Estado otorgaba a la educación superior y las privadas el 26.7% y en el año
2002, el 6.2% de las aportaciones se destinaban a las privadas contra el 93.8% que recibía la Universidad Pública. 59. Lo anterior supone que para el período analizado se observa una disminución paulatina de la proporción destinada a instituciones privadas. Las subvenciones estatales a instituciones privadas también influye en el bajo impacto redistributivo del gasto público educación superior, puesto que estas instituciones por el hecho de ser más costosa que la universidad pública, debe en principio captar el segmento de mercado de altos ingresos. 60. No obstante que estos porcentajes no toman en consideración los aportes estatales a otras instituciones de educación superior que no se registran en el Presupuesto de Educación, las conclusiones no parecen ser muy diferentes. Al incluir los aportes que se destinan a la educación superior en la Ejecución Presupuestaria del año 2001 de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, por un monto de RD$30.3 millones, el porcentaje destinado a las Instituciones públicas no se modificaría sensiblemente. Tabla No. 5 Aportes Públicos por tipo de Institución de Educación Superior 1990-2002 A Instituciones Año Públicas % Privadas % Total 1990 66,474,810 73.3 24,219,600 26.7 90,694,410 1991 66,474,810 73.3 24,219,600 26.7 90,694,410 1992 105,845,155 80.4 25,802,430 19.6 131,647,585 1993 132,000,000 72.4 50,386,590 27.6 182,386,590 1994 132,000,000 76.4 40,850,005 23.6 172,850,005 1995 132,000,000 77.4 38,593,840 22.6 170,593,840 1996 307,180,380 88.9 38,428,980 11.1 345,609,360 1997 307,180,380 88.9 38,428,980 11.1 345,609,360 1998 1,207,839,645 93.9 78,639,520 6.1 1,286,479,165 1999 800,000,000 89.4 95,258,340 10.6 895,258,340 2000 921,192,280 83.0 188,668,300 17.0 1,109,860,580 2001 964,427,560 91.4 91,313,335 8.6 1,055,740,895 2002 986,000,000 93.8 64,784,385 6.2 1,050,784,385 Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 1990-2002 61. El financiamiento público de la educación superior se registraba como aporte corriente a instituciones en el Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación. A partir del año 2002, con la creación de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología los recursos se consigna en su presupuesto, el 93.0% como aporte a las instituciones de educación superior y el 7% restante de los fondos a la educación superior se destina
específicamente para las funciones de control y supervisión de la educación superior, ciencia y tecnología. Tabla No. 6 Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SEESCyT) 2002 PROGRAMA Millones de RD$ % Administración Superior 66.6 5.9 Dirección Superior 64.5 5.7 Dirección de Rel Coop. Nac.e Intern. 1.1 0.1 Centro de Superación Académica 0.5 0.0 Inst. de Información y Comunicaciones 0.5 0.0 Educación Superior 4.3 0.4 Dirección Superior 2.7 0.2 Programas Académicos 1.1 0.1 Postgrado 0.1 0.0 Evaluación y Seguimiento 0.3 0.0 Admisión y Orientación Académica 0.1 0.0 Ciencia y Tecnología 7.6 0.7 Dirección Superior 2.1 0.2 Programas y Proyectos 0.7 0.1 Evaluación, Ciencia y tecnología 0.5 0.0 Vinculación Sociedad y Sector productivo 0.4 0.0 Consultora de Ciencia y Tecnología 3.9 0.3 Financiamiento a Instituciones Educativas 1,050.8 93.1 TOTAL 1,129.3 100.0 Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 2002 2.1.1.1 Procedimiento de Asignación de Recursos del Presupuesto Nacional a las Instituciones Públicas y Privadas
62. En julio del 2001, se aprobó el Decreto 614-01 de la programación de la ejecución del gasto público que establece que la misma se realizara para cada uno de los períodos trimestrales en que se subdivide el ejercicio presupuestal y bajo el criterio de la etapa de registro del compromiso, por tanto, a los efectos de establecer un ordenamiento y homogenización de las etapas de registro presupuestario, todas las instituciones y las dependencias del gobierno central, están obligadas a adoptar las etapas de registro del compromiso, del gasto devengado y del pagado. 63. El sistema presupuestario actualmente vigente registra, por tanto, el gasto a nivel de tres etapas: la del compromiso, la del gasto devengado y del pago. La etapa del compromiso es la aprobación de la solicitud de asignación de la unidad ejecutora y la asignación del gasto por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES), la del gasto devengado, es la fase en la cual la Contraloría General de la República recibe el comprobante y aprueba la orden de pago, y la etapa del pago, cuando finalmente es emitido el cheque por la Tesorería Nacional, institución que puede emitir cheques a nombre de proveedores específicos de bienes y servicios o de la unidad ejecutora. 64. La asignación de las cuotas de compromiso son trimestral a nivel de capítulo, programa y objeto y actúa como límite máximo para la ejecución del presupuesto. Las solicitudes de cuotas por parte de las instituciones tienen carácter excepcional y solo se podrán ocasionar en circunstancias de igual calificación. No obstante, la ONAPRES no acepta modificaciones durante el curso del primer mes de cada trimestre. 65. Las cuotas de compromiso no ejecutadas caducan al finalizar cada trimestre y no pueden ser trasladadas al trimestre siguiente. Los compromisos que no hayan sido devengados al cierre del ejercicio caducan por consiguiente, sin embargo, en caso de continuar la transacción que les dio origen, se deben considerar para afectar a las partidas del presupuesto del próximo año. 66. La asignación de los fondos hacia determinadas funciones, no obstante, haberse adoptado estas nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose en primera instancia en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas, y básicamente en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y externas para el año fiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto como la de Planificación. Una vez recibido por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto y la de Planificación el anteproyecto de presupuesto de cada Secretaría se comienza un proceso de negociación y recorte, con cada uno de ellas, donde la variable ingresos estimados resulta determinante. 67. En este proceso, las Instituciones de Educación Superior que reciben fondos del Estado no tienen injerencia, puesto que la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, que es quien recibe los fondos los asigna en base a sus propios criterios, por lo
menos después del año 2002; con anterioridad a esta fecha, esta función recaía en la Secretaría de Estado de Educación. 68. Una vez este proceso termina, el Gobierno presenta para su aprobación el anteproyecto de Ley de Ingresos y Presupuesto de Gasto Público ante el Congreso Nacional, donde a su vez se establece otro proceso de negociación y recorte, en el cual las IES y a veces la propia Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, no tienen ni voz ni voto. 69. La evidencia estadística permite arrojar ciertas conclusiones en relación a este proceso de asignación de recursos a las Instituciones de educación superior. El hecho que durante tres años consecutivos, 1993,1994 y 1995, las instituciones públicas recibieran el mismo monto en términos corrientes y que en año 1998, obtuvieran la asignación más alta durante el período analizado, que supera en un 22.5% en términos corrientes al que recibieron en el año 2002, evidencia que las relaciones entre las autoridades del gobierno y las universitarias influyen, sobremanera, en el monto de estas asignaciones. 70. Los porcentajes asignados a instituciones de educación superior privada en su conjunto son relativamente variables, lo que parece indicar que no responde a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de estas instituciones. No obstante esta variabilidad, para el período analizado 1990-2002, la tendencia registrada es a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas. 2.1.1.2 Estructura de los Fondos Públicos destinados a la Educación Superior 71. Las asignaciones de los fondos públicos en el Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación (SEE) o de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia y Tecnología a las instituciones de educación superior se registran en el presupuesto como aportes corrientes a instituciones públicas y privadas. Los montos asignados en el Presupuesto de la Secretaría de las Fuerzas Armadas se encuentran presupuestados en el Programa 1 Administración General bajo la actividad 8 Educación Superior y en el Programa 3 Defensa Naval, bajo la actividad 3 Educación Naval. 72. La estructura de estos fondos públicos destinados a la educación superior privada y consignados como aportes a instituciones, solo es posible obtenerla vía la propia institución receptora de los mismos, lo que implica que no es una información pública el destino de los fondos que reciben las IES privadas; por el contrario, en el caso de las instituciones de carácter público consideradas por el presupuesto como organismos descentralizados, éstas deben presentar de manera independiente su presupuesto. 73. Así, de la Universidad Autónoma de Santo Domingo se ha obtenido su presupuesto para el año 2002, donde se consigna que es la institución pública que recibe el mayor monto de las asignaciones estatales a la educación superior RD$986.0 millones. Estas aportaciones
representaron según sus propias cifras para el período 2000-2002 alrededor el 80% de sus ingresos totales. 74. Para el año 2002, los gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por tipo de cuenta y por programa se distribuían de acuerdo al esquema siguiente. El 75.6% de los ingresos de esta institución y el 94.0% del aporte que le otorga el Gobierno Central estaban destinados al pago de servicios personales (pago de sueldos, sobresueldos, dietas, gastos de representación, gratificaciones y bonificaciones, etc) y aportes corrientes (pago del personal pensionado y becas y viajes de estudio), lo que implica que una alta proporción de los fondos públicos están destinados al pago de profesores activos, pensionados y empleados de dicha institución. 75. El análisis del presupuesto de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por programa arroja que el 84.2% de los ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central cubre solo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto, es decir, que las subvenciones del estado no son ni siquiera suficientes para financiar el Programa Dirección Superior y Docencia, por lo que los otros programas aparecen como marginales en términos de asignación de recursos. Tabla No. 7 Presupuesto de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por Cuenta y Programa 2002 En millones de RD$ Por Cuenta RD$ % Por programa RD % Servicios personales 801.2 65.3 Dirección superior 541.8 44.1 Servicio no personales 52.4 4.3 Docencia 491.7 40.1 Materiales y Suministros 61.0 5.0 Investigación 19.0 1.5 Maquinarias y Equipos 20.4 1.7 Extensión 9.3 0.8 Construcción de Obras 9.2 0.7 Bienestar Estudiantil 95.9 7.8 Aportes Corrientes 126.0 10.3 Perfeccionamiento 24.9 2.0 Académicos Deuda Pública 81.4 6.6 Bib.y Servicios de Apoyo 10.6 0.9 Desembolsos Financieros 76.0 6.2 Inversión 29.3 2.4 Producción 5.1 0.4 Total 1,227.6 100.0 1,227.6 100.0 Fuente: Presupuesto de gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo 2002 76. Dicha estructura evidencia, que este centro de estudios para autofinanciar sus actividades tiene que recurrir al cobro por derechos, dado que con las subvenciones que recibe del Estado cubre escasamente sus costos operativos, teniendo poca maniobra para realizar nuevas inversiones.
77. La distribución económica de los gastos de la UASD para el mismo año 2002, indican que RD$1,043.5 millones representan gastos corrientes y RD$184.1 millones gastos de capital, es decir, que la relación gastos de corrientes/ gastos de capital alcanza a 5.7, lo que significa que por cada peso gastado en capital se destinan 5.7 a cubrir gastos corrientes. 78. Los fondos consignados por la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas se manejan como fondos del presupuesto del Gobierno Central y su estructura se encuentra claramente detallada en el mismo. En el programa de Educación Superior, tres cuentas concentran el 90.0% de esta actividad, distribuidos de la siguiente manera: 44.4% se refiere a pago de personal, 16.8% a servicios no personales y el 28.9% para materiales y suministros. En el programa Educación Naval estas tres mismas cuentas concentran el 76.0% de los fondos destinados a esta actividad y se distribuyen 51.3% al pago de personal y el 24.7% a la adquisición e materiales y suministros. Tabla No. 8 Presupuesto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas por Cuenta 2002 En millones de RD$ Cuentas Educación Superior % Educación Naval Servicios personales 6.6 44.3 7.9 51.3 Servicios no personales 2.5 16.8 0.0 0.0 Materiales y Suministros 4.3 28.9 3.8 24.7 Maquinarias y Equipos 1.3 8.7 1.1 7.1 Construcción de Obras 0.0 0.0 0.4 2.6 Aportes Corrientes 0.2 1.3 2.2 14.3 % TOTAL 14.9 100.0 15.4 100.0 Fuente: Presupuesto de Gasto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, 2002 2.1.2 Financiamiento Privado 79. Las principales fuentes de ingresos interno de las IES privadas son los derechos de inscripción y pago de matriculación que cobran a sus estudiantes para las privadas. En mucho menor medida, algunas instituciones de educación superior han utilizado el financiamiento externo vía préstamos o cooperaciones no reembolsables de organismos multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo, (BID), Banco Mundial (BM) y Unión Europea. En la mayoría de estos casos, sin embargo, los fondos son destinados para acciones no ligadas en estricto sentido a la actividad primaria de estas instituciones, sino a su rol dentro de las sociedad dominicana.