ANÁLISIS RÁPIDO DEL SECTOR FORESTAL EN MÉXICO Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible A.C. Leticia Merino, Gabriela Ortiz, Ana Eugenia Martínez y Alicia García
I. CONDICIONES Y TENDENCIAS DEL SECTOR FORESTAL EN MEXICO
México País Mega-diverso Fuente: CONAFOR, 2007
Deforestación 1. CONAFOR estima perdidas forestales de 312 mil ha. anuales entre 2000 y 2004. 2. El INF-2000 revela variaciones regionales importantes. 3. No existe consenso sobre la cifra, ni sobre una metodología de medición.
Presencia indígena en estados forestales y grado de marginación
Chiapas, Guerrero y Oaxaca, estados con tradición forestal presentan un grado muy elevado de rezago social. Chiapas, Guerrero y Oaxaca tienen el 10% de la población del país, pero reúnen el 25% de la población en extrema pobreza. Fuente: CONEVAL, 2005
Condiciones socio-demográficas: grupos de edad % 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Distribución porcentual de la población de estudio según grupos de edad 39.6 35.9 Menos de 40 Entre 40 y 65 Más de 65 No contestaron/ No saben 24.1 0.4 Fuente: Encuesta Línea Base de PROCYMAF III.
Condiciones Socio-demográficas de las Comunidades Forestales: Actividades Económicas 50.0 45.0 45.8 40.0 % 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 19.2 6.1 5.7 10.3 12.9 5.0 0.0 Ganadería Agricultura Forestería Comercio Empleo Remesas Fuente: Estudio Línea Base PROCYMAF II.
Condiciones socio-demográficas: Los usos de los bosques Sólo en 12% del los núcleos agrarios (n.a) algunos miembros de las comunidades obtienen ingresos de actividades forestales. La extracción de leña y el pastoreo, son el uso más frecuente de los bosques (88% de los casos). Fuente: Encuesta Línea Base de Procymaf III.
Condiciones socio-demográficas: los usos de los bosques Los bosques de oyamel y mesófilos se reservan predominantemente para conservación y el pago de servicios ambientales. En 55% de los casos se realizan extracciones forestales en las áreas de pino y pino-encino. La agricultura (69%) y la ganadería (90%) son los usos principales de las selvas caducifolias. Fuente: Encuesta Línea Base de Procymaf III.
Tenencia en México de las Zonas Forestales En México alrededor del 70% de los zonas forestales son de carácter social (INEGI), pertenecen a núcleos agrarios (n.a) ejidos y comunidades agrarias. Se carece de información suficientemente fundamentada sobre la participación de los n.a en la tenencia de los bosques y selvas.
Conflictos % 70 Problemas de Linderos con Otros Predios 64.1 60 50 40 35 30 20 10 0 Si No No sabe y/o no contestó 1 Fuente: Encuesta de la Línea base de PROCYMAF II.
Conflictos Problemas al Interior del Ejido/Comunidad % 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 77.7 21.4 1 Si No No contestó Fuente: Encuesta de la Línea base de PROCYMAF II.
Comportamiento de la Producción de Madera en Rollo 10 9 8 7 6.3 6.8 7.7 8.3 8.5 9.4 Millones de m 3 r 6 5 4 3 2 1 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Fuente: Anuario Estadístico de la Producción Forestal 1995-2000.
Comportamiento de la Producción de Madera en Rollo Millones de m 3 r 10.0 9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 9.4 8.1 7.0 6.7 6.7 6.4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Anuario Estadístico de la Producción Forestal 2005.
Producción Maderable por Producto 2000000 1800000 1600000 m 3 r 1400000 1200000 1000000 800000 600000 Tableros Postes Carbón Celulosa 400000 200000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Anuario Estadístico de la Producción Forestal 2005.
Producción Maderable por Producto 7000000 6000000 5000000 4000000 m 3 r 3000000 2000000 1000000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Celulosa Aserrío Fuente: Anuario Estadístico de la Producción Forestal 2005.
Consumo Aparente y Producción Nacional 30.0 26.7 27.5 25.0 22.1 21.7 20.0 16.3 16.7 Millones de m 3 r 15.0 10.0 9.4 8.1 6.7 7.0 6.7 6.4 5.0 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Consumo Aparente Producción Nacional Fuente: Anuario Estadístico de la Producción Forestal 2000-2005.
Fuente: Anuario Estadístico de la Producción Forestal 2000-2005. Balanza comercial de productos maderables 2000-2005 6000000 4000000 2000000 Miles de dólares 0-2000000 -4000000-6000000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Exportaciones Importación Saldo
% 1.65% 1.60% 1.55% 1.50% 1.45% 1.40% 1.35% 1.30% 1.25% Participación del Sector Forestal en el PIB Nacional 1.64% 1.55% 1.49% 1.45% 1.44% 1.39% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Elaboración propia con base en el Anuario Estadístico de la Producción Forestal Nacional 2004 y 2005.
Composición del PIB Forestal (millones depesos 1993=100) 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 14,050 13,440 13,193 13,056 13,438 13,564 8,343 7,785 7,403 7,242 7,402 7,431 3,870 3,645 3,419 3,472 3,668 3,501 2000 2001 2003 2003 2004 2005 Silvicultura Industria de la madera y productos de madera Producción de papel, imprentas y editoriales Fuente: Elaboración propia con base en el Anuario Estadístico de la Producción Forestal Nacional 2004 y 2005.
Tipología de Productores Forestales de la muestra Tipo III 10% Tipo IV 5% Tipo I Tipo II Tipo II 18% Tipo III Tipo IV Tipo I 67% Fuente: Encuesta de la Línea base de PROCYMAF II.
Composición del padrón del PROCYMAF II TIPO IV 10% TIPO III 14% TIPO I 42% TIPO II 34% FUENTE: Informe Procymaf 2005, CONAFOR
Tipología de los Estados con PROCYMAF 120 100 80 60 40 20 0 DURANGO GUERRERO JALISCO M ICHOACAN OAXACA QROO IV 22 10 2 10 17 5 III 40 8 8 0 15 10 II 28 12 22 33 19 9 I 3 25 32 42 48 20 FUENTE: Informe Procymaf 2005, CONAFOR
Contexto Internacional Al comparar la capacidad de producción de EUA y Chile con la de México, se puede observar que: EUA con 4 veces más superficie forestal, tuvo una producción 50 veces mayor que México y; Chile con una cuarta parte de la superficie forestal de México, presento el triple de la producción maderable.
Tendencias a nivel internacional que afectan los mercados de madera aserrada en México: Estados Unidos y Canadá, socios comerciales TLCAN, representan una competencia fuerte, sobre todo madera de coníferas aunque la competencia en los mercados de maderas latifoliadas es cada vez mayor. Incremento de la producción de plantaciones, proveniente de diversos países, entre ellos Chile, Costa Rica y Guatemala. La relocalización de parte de la producción de muebles de América hacia Asia, en especial China. Muchos muebleros de los Estados Unidos y de Latinoamérica, se han visto forzados a reducir su producción o incluso a cerrar sus puertas ante el embate de los productos asiáticos.
Tendencias a nivel internacional que afectan los mercados de madera aserrada en México: Se espera que en los próximos años la demanda de madera aserrada crezca de forma importante especialmente en China, India, Filipinas y Corea. Los productores forestales mexicanos tienen capacidades limitadas de beneficiarse de esta tendencia, ya que sus sistemas actuales de clasificación de madera aserrada no son acordes con las clasificaciones internacionales. En el corto y mediano plazo, la competencia en los mercados de madera aserrada aumentará y obligará a los competidores más débiles a abandonar la producción. En el mediano y largo plazo, esta tendencia cambiará, pero los competidores serán diferentes a los actuales.
Oportunidades del mercado Las maderas importadas están penetrando en los segmentos de mercado más dinámicos del país (producción de tarimas y de muebles). Los productos mexicanos han mantenido su participación en el mercado de la construcción y las carpinterías. Los compradores no están dispuestos a pagar mayores precios, a pesar de reconocer la mejor calidad natural de gran parte de la madera mexicana.
Produtos No Maderables Toneladas 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Resinas Otros Tierra de monte Fuente: Elaboración propia con base en el Anuario Estadístico de la Producción Forestal Nacional 2005.
Productos No Maderables 7000 6000 5000 T o nelad as 4000 3000 2000 1000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fibras Gomas Ceras Rizomas Fuente: Elaboración propia con base en el Anuario Estadístico de la Producción Forestal Nacional 2005.
Pesos Precio Medio Nacional por Tonelada 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 2005 2004 2003 2002 2001 2000 Resinas Fibras Gomas Ceras Rizomas Otros Tierra d monte Fuente: Elaboración propia con base en el Anuario Estadístico de la Producción Forestal Nacional 2005.
La Persistencia de las Extracciones Ilegales PROFEPA estima que el monto de estas extracciones es equivalente -al menos- 50% del volumen de la madera comercializada. Fuente: CCMSS Nota informativa No. 16 2007.
Problemas centrales del sector forestal Los bajos niveles de capacidades productivas y la fractura en las cadenas productivas. La prevalencia de los esquemas de rentismo forestal, con escaso control comunitario de las extracciones. Deterioro de la vida rural, de las economías campesinas y la migración de los jóvenes. Limitaciones de la red de caminos forestales y altos costos de transporte. Costos de oportunidad relativamente altos y escasa contribución de la actividad forestal a las economías locales. Limitaciones y fallas s de acceso a financiamiento. Esquemas inadecuados e insuficientes de vigilancia y procuración de justicia. Problemas de organización social regional para el manejo de recursos forestales.
Problemas centrales del sector forestal hipótesis y tendencias No obstante en la génesis de la crisis actual de la producción forestal mexicana consideramos que los factores de mayor peso han sido: La mayor complejidad, costos y exigencia de la tramitación de permisos forestales a partir de la la administración 2000-2006. La apertura comercial y la paulatina eliminación de aranceles. La caída de la demanda de materiales celulósicos. Los costos y dificultades fiscales
II. LA POLÍTICA FORESTAL
Presupuesto Ejercido por los Principales Programas de la Conafor (m illones de pesos) 6000 5000 4000 4833 5549 3000 2000 1352 1749 2241 2241 2326 1000 0 265 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Primer Informe de Gobierno de la Administración Federal 2007 y Presupuesto de Egresos de la Federación SHCP.
Presupuesto por Programas de la CONAFOR (millones de pesos) 2000.0 1800.0 1600.0 1400.0 1200.0 1000.0 800.0 600.0 400.0 200.0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 PRODEFOR PSA Germoplasma y Produccción de Planta Procymaf PRODEPLAN PROCOREF Incendios PROFAS Fuente: Primer Informe de Gobierno de la Administración Federal 2007 y Presupuesto de Egresos de la Federación SHCP.
I. Limitaciones de tipo programático. La inversión de CONAFOR en el fortalecimiento de las capacidades productivas e institucionales de las comunidades forestales durante la pasada administración, fue marginal respecto a otros programas. Las acciones programáticas que buscaban el incremento de la producción y productividad forestales enfrentaron distintas e importantes barreras (institucionales, fiscales, de mercado). La política pública no ha atendieron a cabalidad el apoyo que los productores forestales requieren para que desarrollar capacidades de competitividad en los mercados globales. Los distintos programas de la propia CONAFOR adolecieron de de una estrategia integradora y de una visión de largo plazo.
I. Limitaciones de tipo institucional: SEMARNAT. La relación más importante de SEMARNAT con CONAFOR se da a través de la Subsecretaría de Gestión y Protección Ambiental, responsable de seis temas críticos para la gestión ambiental: Gestión de Materiales y Actividades Riesgosas, Impacto y Riesgo Ambiental; Forestal y de Suelos; Vida Silvestre; Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros y ; Gestión de la Calidad del Aire y Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes. Esta concentración de funciones, dispersa la atención y limita la profesionalización del tratamiento de cada uno de estos temas.
II. Limitaciones institucionales: CONAFOR Falta de articulación en el diseño, ejecución, evaluación de los distintos programas y áreas, Desprofesionalización fallas del servicio civil de carrera, Limitaciones de personal operativo, Fallas en los esquemas de evaluación de la acción programática.
II. Limitaciones de tipo institucional: PROFEPA: Limitaciones de recursos humanos. La actuación de PROFEPA se enfoca en las inspecciones a los predios que cuentan con autorizaciones de aprovechamiento forestal. Mientras la capacidad de vigilancia eficiente contra la tala ilegal es considerablemente menor.
II. Limitaciones de tipo institucional: CONANP CONANP maneja casi 12% del territorio nacional con escasos recursos humanos y financieros y con una precaria estrategia de desarrollo regional sustentable. La ausencia de articulación con la visión de desarrollo forestal comunitario sustentable que se expresa. En el desconocimiento -de hecho- de los derechos de los propietarios de los terrenos donde se ubican las ANP. La falta de articulación de los PRODERS con el resto de las iniciativas y programas de promoción del desarrollo sustentable de SEMARNAT y CONAFOR. Las fallas de reconocimiento a los diversos esquemas de conservación civil.
III. Limitaciones de tipo político Los espacios de participación y consulta ciudadana se redujeron a partir del reglamento de la Ley Forestal de 2003. A menudo la participación fué vista como un requisito a cumplir formalmente, no como un instrumento útil en el diseño, monitoreo y evaluación de políticas públicas. En algunas entidades y regiones el PROFAS, ocasiónó dividición y marginación de organizaciones y comunidades, de los espacios de participación y del acceso a los recursos de CONAFOR, fortaleciendo cacicazgos regionales, creando en esas condiciones, fuerte desconfianza hacia la CONAFOR.
Conclusión A pesar del fortalecimiento institucional del sector que representa la creación de CONAFOR y del esfuerzo presupuestal realizado, el desempeño del sector durante 2001-2006 no cumplió las metas del PNF 2001-2006, tampoco se avanzó significativamente en el logro de las metas del PEF 2001-2025.
Conclusiones La inversión en el fortalecimiento de las capacidades productivas e institucionales de las comunidades forestales fue marginal. La inversión no fue orientada por una estrategia que permitiera enfrentar los problemas centrales del sector.
Conclusiones La política sectorial presentó problemas de grave desarticulación entre las funciones de gestión y las de fomento de la producción y el manejo forestales; que limitan seriamente los esfuerzos por promoverlos. Una desarticulación similar se presenta entre las políticas de conservación, vigilancia y sanción por una parte y la política de fomento, con impactos negativos similares en las capacidades productivas y de gestión comunitarias.
Conclusiones En el marco de PROFAS, los espacios de participación intersectoriales y los de organización social tendieron a confundirse. Ambos son necesarios en la gestión transparente y democrática de la política forestal, como instancias diferenciadas.
C. Las Principales Lecciones de PROCYMAF y COINBIO 1. El manejo forestal comunitario es un instrumento eficaz de desarrollo forestal sustentable. 2. El capital social es indispensable para impulsar el desarrollo forestal y puede fortalecerse mediante distintas intervenciones externas. 3. Las EFC potencian la apropiación comunitaria del manejo forestal y promueven dinámicas de desarrollo social y productivo locales y regionales. 4. El acompañamiento y la asesoría cercanos a las comunidades son críticos en los resultados de las intervenciones gubernamentales.
C. Las Principales Lecciones de PROCYMAF Y COINBIO 5. Las relaciones entre comunidades contribuyen a fortalecer la gestión comunitaria y a desarrollar perspectivas regionales del manejo y uso de los recursos forestales. 6. Las relaciones de confianza entre los programas de gobierno y las comunidades forestales (basados en el respeto, la transparencia y en la participación social en la toma de decisiones) son clave en el éxito de la política pública. 7. Los esquemas de financiamiento y responsabilidad compartidos (PROCYMAF-comunidades) sientan bases para los procesos de desarrollo comunitarios autogestivos.
C. Las Principales Lecciones de PROCYMAF Y COINBIO 8. Los procesos de desarrollo comunitario requieren esquemas de financiamiento y de gobernanza local que garanticen su continuidad. 9. La diversidad de condiciones (de capital natural, social, productivo) de las comunidades forestales hace necesaria una atención diferencial por parte de la política pública. 10. Las iniciativas de conservación son más sólidas en comunidades que cuentan con desarrollo productivo y capital social.