27 de agosto de 2015 Seminario Estratégico de Administración Municipal
C.P.C. José Armando Plata Sandoval Auditor Superior del Estado de Coahuila 27 de Agosto de 2014 Presupuesto Basado en Resultados 2
3 CONTENIDO Nueva Gestión Pública (NGP) Gestión para Resultados (GpR) Presupuesto Basado en Resultados (PbR)
4 Nueva Gestión Pública
5 Nueva Gestión Pública (NGP) Nueva Gestión Pública (NGP) Fenómeno que, desde finales de los 70s, se ha constituido como el eje del cambio y la modernización de la administración pública. Propuesta de la NGP Redimensionar el Estado, poniendo énfasis en la eficiencia, eficacia y productividad a través de la utilización de herramientas metodológicas propias de la gestión privada. Implicaciones de la NGP Racionalización de estructuras y procedimientos Mejoramiento de los procesos de toma de decisiones Incremento de la productividad y la eficiencia de los servicios públicos.
Antecedentes de la NGP Intervención del Estado en la Economía 2000-2015 90 s 6 60 s Estado del Bienestar 70 s Crisis internacional, ruptura del patrón oro, Primera crisis petrolera mundial Políticas procíclicas en Latinoamérica 80 s Crisis de la deuda Déficit fiscal y sobre endeudamiento Inflación sin crecimiento Mega devaluación 80 s Reformas estructurales macroeconómicas Consenso de Washington Consenso de Santiago 1995-2000 Reformas presupuestarias, rendición de cuentas y transparencia Convención Nacional Hacendaria 2004 Reforma Constitucional 2008 Implementación del GpR PbR
Consenso de Santiago 1997 La CEPAL propuso una serie de reformas de segunda generación con énfasis en el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad. 1 Impulsar controles para dar calidad al gasto público. Un Poco de Historia 2 3 4 5 6 7 Hacer eficiente el funcionamiento del sector gubernamental. Impulsar procesos de modernización administrativa del aparato estatal. Transitar del modelo de gestión burocrático-tradicional, hacia un modelo de gestión pública orientada a los resultados. Desarrollo de mecanismos de evaluación y sistemas de indicadores asociados a la planeación, presupuestario, y a la responsabilización. Sistemas de contratación burocrática basado en los méritos.
Porqué de la Intervención Estatal Un Poco de Teoría Escuela de la Elección Pública (Public Choice) y la Nueva Gestión Pública Los Fallos del Mercado - Distribución de la riqueza - La asignación de recursos, bienes y servicios - La estabilidad macroeconómica Los Fallos del Estado - Información asimétrica, limitada o imperfecta - Control limitado de la burocracia - Procesos políticos - Sobredimensionamiento del Estado Porqué de la gestión privada en el sector público 8
La Nueva Gestión Pública Elementos del Modelo Preexistencia de un servicio profesional de carrera, flexibilizando la no discrecionalidad y la inamovilidad, encaminada a la relajación de los controles. Definiciones claras de desempeño y responsabilización gerencial por parte del gobierno. Discrecionalidad sólo para poder seleccionar la combinación óptima de los recursos para producir los resultados convenidos. Las decisiones estratégicas sobre los principales recursos (valores globales en recursos humanos y financieros) ya han sido tomadas en procesos previos. Se eliminan los controles que impiden el buen desempeño. 9
La Nueva Gestión Pública Modelo orientado a políticos no a la sociedad Excesiva regulación y reglamentación, poca flexibilidad Modelo altamente centralizado No se practica la evaluación al desempeño Bajo énfasis en responsabilidad poca oportunidad de mejora Modelo presupuestal incrementalista e inercial 10 No hay competitividad Modelo de Gestión Pública Burocrático Tradicional Planeación y programación vaga y sin cuantificación
La Nueva Gestión Pública Criterios de inteligencia gubernamental Desregulación y simplificación Descentralización modelos de competencia oferta de bienes y servicios (atención al mercado interno y/o externo) Responsabilidad, transparencia y rendición de cuentas 11 Modelos de competencia demanda de bienes y servicios (satisfacción de la sociedad) Nueva Gestión Pública New Public Management Modelo presupuestal basado en resultados y sujeto a evaluación del desempeño
12 Gestión para Resultados
13 Gestion para Resultados GpR Administración Pública Gestión Pública Gestión para Resultados 3. Mejora de la gestión 2. Presupuesto por Resultados 4. Mejora de programas y proyectos 1. Planeación orientada a Resultados Pilares de la Gestión para Resultados 5.Seguimiento y evaluación
Gestión para Resultados (GpR) La GpR es un modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño institucional que pone más énfasis en los resultados que en los procedimientos. Aunque también interesa cómo se hacen las cosas, cobra mayor relevancia qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población; es decir, la creación de valor público. Enfoque en insumos y procesos Enfoque para resultados Qué beneficio tangible y efectivo puedo lograr para mejorar el nivel y calidad de vida de la población objetivo? 14 Cuántas escuelas puedo construir Cuantas vacunas puedo comprar y aplicar? Cuánta matrícula se puede inscribir en educación técnica profesional? Cuánto aumenta el promedio de escolaridad? Cuánto aumenta el rendimiento educativo? Cuánto aumenta la esperanza de vida al nacer? En cuanto se incrementa: - La eficiencia terminan y el rendimiento académicos - La absorción de egresados por el mercado de trabajo en el campo profesional especifico - El aporte de los egresados a la competitividad de las empresas que los contratan
15 Gestión para Resultados (GpR) Principios básicos de la GpR para una administración del desempeño sólida 1. Centrar el diálogo en los resultados 5. Usar la información de resultados para aprender, tomar decisiones y rendir cuentas GpR 2. Alinear la planeación, programación, presupuesto, monitoreo y evaluación, con resultados 4. Gestionar para, no por, resultados 3. Mantener procesos sencillos de medición en información
E v a l u a c i ó n Gestión para Resultados (GpR) Ciclo de la Gestión para Resultados P l a n i f i c i ó n Rendición de Cuentas Situación social 2 Objetivos de gobierno Situación social 1 Diseño organizativo Situación fiscal Programas Productos (diseño) P r e s u p u e s t o Cambio social valor público Metas de producción 16 Efectos o impactos Consumo de productos Procesos productivos E j e c u c i ó n d e p r o g r a m a s y p r o y e c t o s Inversión de recursos
17 Planificación Estratégica Es el instrumento de gobierno de que disponen las sociedades civilzadas, para definir la carta de navegación de la nación. Esta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés público, que los ciudadanos han innvocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos; y por tanto, define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos.
Planificación Estratégica Supuestos sobre los que se basa la planificación PRIMER SUPUESTO SEGUNDO SUPUESTO 18 El análisis siempre debe ir antes que la acción: definición de las metas, el análisis de la situación y la planificación deben ir antes de cualquier acción que emprenda la organización. A esto se le suele llamar formulación o diseño de la estrategia La acción, con frecuencia llamada ejecución de la estrategia, está a cargo de personas que no son directores ni planificadores, sino que generalmente son los funcionarios públicos los que ponen en práctica los planes estratégicos
19 Planificación Estratégica Planes Estratégicos de Mediano Plazo Los planes estratégicos de mediano plazo, equivalentes a los planes de gobierno, deben contener una serie de elementos básicos, como los objetivos, las metas y los indicadores. Los objetivos deben ser estratégicos (deben ser importantes y prioritarios) que permitan establecer las actividades prioritarias. Los indicadores deben ser medibles a fin de determinar cuán cerca se está de la trayectoria planeada y si existieran desvíos, determinar las correcciones necesarias
20 Planificación Estratégica Gobierno Estratégico e Inteligencia para la Gestión Gubernamental
21 Planificación Estratégica Vinculación del Plan de Desarrollo con su Plan Estratégico de Acción
22 Planificación Orientada a Resultados La producción de resultados es lo que justifica la existencia de las instituciones. Sin embargo, en la práctica, para las instituciones públicas, suele no resultar tan claro cuáles son o deberían ser sus productos, sus usuarios y sus resultados o beneficiarios (impacto).
Planificación Orientada a Resultados Niveles de la planificación, asignación de recursos y evaluación Nivel de planificación Asignación de recursos (presupuesto) Logros a evaluar Plan objetivo Actividades y Recursos Productos METAS 23 Plan estratégico Procesos para lograr resultados Objetivos estratégicos Resultados e Impactos
24 Presupuesto Basado en Resultados
El Presupuesto Basado en Resultados Objetivos de los presupuestos públicos Primer objetivo El más conocido es el objetivo de disciplina fiscal. De carácter macroeconómico, este se preocupa de la relación de equilibrio entre los ingreso y los gastos públicos, de modo de contribuir a la estabilidad fiscal en el tiempo. Segundo objetivo Se denomina de eficiencia en la asignación y se refiere a la capacidad del presupuesto para responder a las prioridades de gobierno, en la asignación de recursos públicos a aquellos proyectos, programas y acciones donde sea posible obtener los mejores desempeños, es decir, las mayores contribuciones a los objetivos de política. 25 Tercer objetivo Conocido como eficiencia operacional, centra su atención en el desempeño en la entrega de los bienes y los servicios o la provisión. Esto ocurre en la etapa de ejecución del presupuesto en cada uno de los organismos que forman parte de un presupuesto público, es decir, en las unidades ejecutoras de gasto.
26 El Presupuesto Basado en Resultados El Presupuesto Tradicional Por objeto de gasto Presupuesto de Egresos Tradicional Conjunto de conceptos de gasto con sus montos Servicios personales Materiales y suministros Servicios Generales Subsidios Bienes Muebles e Inmuebles Es necesario para llevar a cabo acciones de la administración pública durante un ejercicio fiscal, informa en que conceptos se gasta, sin asociar dicho gasto a programas y acciones de gobierno.
El Presupuesto Basado en Resultados Presupuesto por programas prevé Acciones públicas previstas durante el ejercicio El Presupuesto por Programas Conceptos de gasto que dichas acciones requieren Informa en que y para que se gasta Los montos de los recursos 27 Estructuras programáticas Elementos programáticos - Objetivo general - Objetivo estratégico - Objetivo institucional - Propósito institucional - Misión - Visión - Meta cuantitativa - Meta cualitativa - Indicador Conjunto de conceptos agregados que agrupan las acciones públicas a realizar Ayudan a entender y explicar aspectos de las acciones públicas en las categorías programáticas Se les denomina: Categorias programáticas - Funciones - Programas - Proyectos - Lineamientos estratégicos - Actividades Institucionales
28 El Presupuesto Basado en Resultados El Presupuesto por Programas El Presupuesto por Programas es el instrumento que cumple el propósito de combinar los recursos disponibles en el futuro inmediato, con metas a corto plazo, creadas para la ejecución de los objetivos de largo y mediano plazos.
29 El Presupuesto Basado en Resultados Estructura Programática: El Presupuesto por Programas Constituye la columna vertebral del presupuesto, en ella se conjugan los programas y subprogramas. La política presupuestal determina la oportunidad y la prioridad de los programas, y la técnica, la posibilidad y garantía de su cumplimiento. Un presupuesto por programas y actividades está formado por un conjunto de categorías o niveles programáticos, en virtud de los cuales se clasifican los fondos. Se debe precisar e integrar una nomenclatura uniforme en la que se apoye técnicamente la programación del presupuesto.
El Presupuesto Basado en Resultados El Presupuesto por Programas Programas presupuestarios Subprogramas presupuestarios Componentes: (bienes o servicios que entrega el programa) Actividades: (procesos que se deben realizar para lograr producir los componentes) 30
El Presupuesto Basado en Resultados En los últimos treinta años, las economías de diversos países, rompieron paradigmas en cuanto al enfoque de la administración de los recursos públicos, por dos razones: Necesidad de hacer más con los mismos recursos, y Necesidad de rendir cuentas respecto de la eficiencia, el uso de los recursos públicos. El Dilema: Como se producen, distribuyen y asignan bienes que son escasos para la atención de necesidades ilimitadas: 31 Mejorar la Calidad del Gasto
32 El Presupuesto Basado en Resultados El presupuesto basado en resultados (PbR) es el conjunto de metodologías, procesos e instrumentos que permitem que las decisiones involucradas en un presupuesto incorporen sistémicamente consideraciones sobre los desempeños, pasados y esperados, de la aplicación de los recursos públicos
El Presupuesto Basado en Resultados Evolución del Sistema Presupuestario -Presupuesto por Programa basado en Resultados Modelo de Gestión -Sistema de Evaluación del Desempeño No vinculado al PMD Programa derivado del PMD Elaboración y Ejercicio por Programas Sistema Integral de Información Financiera SIIF Estructura Programática Proceso Integral de: Programación - Presupuestación- Control y Evalución Identificación de: Gasto Operativo Inversión Pública Indicadores de Gestión y Financieros Estructura Programática Proceso Integral de: Programación -Presupuestación - Control y Evalución Identificación de: Gasto Operativo Inversión Pública Indicadores de Gestión y Financieros 33 Por Objeto del Gasto Por Programas Con enfoque a Resultados Por Programas basado en Resultados
34 El Presupuesto Basado en Resultados Planeación Programación Presupuestación - Control y Evaluación
El Presupuesto Basado en Resultados Alineación del Proceso Presupuestario Planeación Alineación con el plan de desarrollo, sus programas y objetivos estratégicos Programación Elaboración de estructuras programáticas, programas presupuestarios y matriz de indicadores (MIR) Presupuesto Asignaciones presupuestarias en base a resultados Ejercicio Mejora en gestión y calidad del gasto público Seguimiento Informe de resultados, monitoreo de indicadores Evaluación Compromiso para resultados y de mejoramiento de las políticas públicas 35 Rendición de Cuentas Cuenta Pública e informes
36 El Presupuesto Basado en Resultados Ámbitos de Evaluación del Desempeño La información de desempeño puede referirse a diferentes etapas de la cadena de generación de valor de las acciones públicas, según su relevancia para ser controladas. Clásicamente estas etapas se ordenan según los siguientes conceptos: Procesos Productos Resultados Centrados en como el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios. Son los bienes y/o servicios producidos y corresponden a un primer resultado de un programa público. Intermedios: Corresponden a los cambios en los beneficiarios una vez que han recibido los bienes o servicios de un programa o acción pública. Finales o impacto: Son resultados a nivel del fin de los bienes o servicios entregados, implican mejoría en las condiciones de la población objetivo.
El Presupuesto Basado en Resultados Dimensiones de la Evaluación del Desempeño Además de los ámbitos de control, la información de desempeño debe observar también diferentes dimensiones, en las que los conceptos más utilizados son: Eficacia Eficiencia Economía Calidad Grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qué medida se está cumpliendo con los objetivos, sin tener en cuenta los recursos asignados para ello. Describe la relación entre dos magnitudes: la producción de un bien o servicio y los insumos o recursos invertidos en el. Se refiere a la ejecución de las acciones, beneficios o prestaciones y el uso de recursos. Se vincula con la capacidad de generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en el marco de sus objetivos. La administración de recursos exige el máximo de disciplina presupuestal. Se refiere a los atributos de los productos (bienes o servicios), tales como oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad, comodidad, cortesía, etcétera. 37
38 El Presupuesto Basado en Resultados Indicadores de Desempeño Proporcionan la base para supervisar y evaluar el proyecto. Definen metas que nos permiten conocer en que medida se cumplen los objetivos Establecen una relación entre dos o más variables. Pueden cubrir aspectos cualitativos o cuantitativos. Entregan información cuantitativa. Deben ser acordados con los involucrados
El Presupuesto Basado en Resultados Qué es un Indicador de Desempeño? Es un instrumento metodológico que entrega información cuantitativa respecto del logro de un objetivo Puede corresponder a aspectos cuantitativos o cualitativos del logro del objetivo; Para qué sirve esta información? 39 TOMAR DECISIONES AJUSTAR, CORREGIR, MEJORAR
El Presupuesto Basado en Resultados TIPOS DE INDICADORES ESTRATÉGICOS Mide el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y de los programas. Contribuye a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos. Incluye a los indicadores de Fin, Propósito y aquellos de Componentes que consideran subsidios, bienes y/o servicios que impactan directamente a la población o área de enfoque. Impacta de manera directa en la población o área de enfoque. GESTIÓN Mide el avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que los bienes y/o servicios públicos son generados y entregados. 40 Incluyen los indicadores que dan seguimiento a las actividades y aquellos que entregan bienes y/o servicios para ser utilizados por otras instancias.
41 El Presupuesto Basado en Resultados El PBR en México Con fecha 07 de mayo de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el propósito de: Orientar el ejercicio del gasto y las tareas de toda la administración pública en los tres órdenes de gobierno hacia resultados. Asignar el presupuesto con base en los resultados alcanzados. Fortalecer las facultades de fiscalización de la Cámara de Diputados; reforzando la fiscalización de los recursos en las entidades federativas y en los municipios. Armonizar los sistemas contables de todo el país, y Difundir las evaluaciones de los programas públicos de los tres órdenes de gobierno.
El Presupuesto Basado en Resultados El PBR en México Reforma Constitucional Artículo 134 CPEUM Administrar recursos públicos bajo principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, con enfoque en resultados; Evaluar el ejercicio de los recursos, propiciando que éstos se asignen tomando en cuenta los resultados; Estados, Municipios y Gobierno Federal deberán: Estados y Gob. Federal contarán con sus propias instancias de evaluación (distintas a los órganos de fiscalización); La evaluación del gasto federalizado se sujeta a la legislación federal, sin perjuicio de que las instancias locales realicen las evaluaciones; 42 Se establece un plazo de un año para realizar las reformas legales que, en su caso, sean necesarias para implementar la reforma constitucional.
El Presupuesto Basado en Resultados El PBR en México Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Capítulo II De la Evaluación Artículo 110.-( ) La evaluación del desempeño se realizará a través de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales. Artículo 111.- La Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, verificarán periódicamente, ( ) los resultados ( ) de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades. Los indicadores del sistema de evaluación del desempeño deberán formar parte del Presupuesto de incorporar sus resultados en la Cuenta Pública. 43 Egresos e
44 El Presupuesto Basado en Resultados El PBR en México Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Capítulo II De la Evaluación Artículo 303. El Sistema de Evaluación del Desempeño es el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Los indicadores del desempeño ( ) son la base del funcionamiento del Sistema de Evaluación del Desempeño y deberán estar expresados en los elementos de la clasificación funcional programática. El Sistema de Evaluación del Desempeño será obligatorio para los ejecutores del gasto ( )
El Presupuesto Basado en Resultados El PBR en México Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2013 Capítulo VII De la evaluación del desempeño Artículo 28. I. Mejorar de forma continua y mantener actualizadas las matrices de indicadores para resultados de los programas. II. El seguimiento a los avances en las metas de los indicadores se reportará en los sistemas que disponga la Secretaría. 45 VII. La Cámara de Diputados, a través de las comisiones legislativas, la Auditoría y los centros de estudios correspondientes que lo soliciten, en los términos previstos en las disposiciones aplicables, tendrán acceso a la información relativa a la matriz de indicadores para resultados de los programas, al seguimiento del avance de cumplimiento de las metas de los indicadores de los programas, y a las evaluaciones realizadas.
46 El Presupuesto Basado en Resultados El PBR en México Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Artículo 85 Informes sobre el ejercicio, destino y los resultados obtenidos, respecto de los recursos federales que les sean transferidos. Publicación de la información reportada trimestralmente Ley General de Contabilidad Gubernamental Artículo 71 Informar de forma pormenorizada sobre avance físico de obras, diferencias entre montos transferidos y erogados y resultados de evaluaciones Artículo 72 Imposibilidad de imponer reservas a la información Obligación de reportar grado de avance en el ejercicio de recursos federales, proyectos, metas y resultados obtenidos con la aplicación de los recursos Articulo 79 Deberán publicar su programa anual de evaluaciones Artículo 80 Indicadores para evaluar resultados de recursos federales
47 El Presupuesto Basado en Resultados RETOS Fortalecer la planificación para resultados articulando la visión de largo plazo. Implementar gradualmente un PbR. Fortalecer la Gestión Financiera y orientarla al logro de resultados. Garantizar la independencia del control externo y orientarlo al examen de resultados. Perfeccionamiento de los indicadores de desempeño. Toma de decisiones con base en información de desempeño. Mejorar la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los resultados de la gestión pública. o La información deberá ser la misma que se publique a través de los medios oficiales de difusión y portales de Internet. o Se deberá reportar de forma veraz y oportuna, a fin de contar con una visión clara para cumplimiento de nuestros objetivos.
Si no se miden los resultados, no se puede distinguir entre el éxito y el fracaso, si no se puede reconocer el éxito, no se le puede recompensar, si no se puede recompensar el éxito, probablemente se recompense el fracaso; si no se puede reconocer el éxito y el fracaso, no se puede aprender de ellos, si no se puede reconocer el fracaso, no se puede corregir. Si se pueden exhibir resultados, se puede ganar el apoyo social David Osborne y Ted Gaebler
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D. R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Eugenio Garza Sada 2501, Col. Tecnológico, Monterrey, N.L., C.P. 64849 México 2014 Se prohíbe la reproducción total o parcial de este documento por cualquier medio sin el previo y expreso consentimiento por escrito del ITESM.