Dictamen nº: 157/09 Consulta: Alcalde de Madrid Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: 18.03.09 DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 18 de marzo de 2009, sobre consulta formulada por el Vicealcalde de Madrid (por delegación del Alcalde mediante Decreto de 1 de septiembre de 2008), a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre, en el asunto antes referido y promovido por la comunidad de propietarios de la Calle A, nº aaa, en adelante la reclamante, sobre responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Madrid por los daños causados en el edificio situado en la calle A, nº aaa por la construcción del parque de Bomberos y de coordinación de emergencias en el solar contiguo. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La reclamante, en fecha 26 de abril de 2006, formula reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados al edificio de su propiedad situado en la C/ A, nº aaa, a consecuencia de la ejecución del proyecto de obras denominado Construcción del parque central de bomberos y de coordinación de emergencias en el solar colindante adjudicado a la empresa B, sin cuantificar el importe de la indemnización solicitada. Reclama la reparación de los siguientes daños: Suelo del patio accesible desde la vivienda del portero, reparación con picado, colocación de mallazo y hormigón. 1
En las paredes del citado patio la reparación con revoco hasta el suelo, y posterior pintura, con reposición de los vierteaguas. Reparación del muro medianero del edificio de la calle A, nº bbb, colindante con el patio del portero devolviéndolo a su estado originario, con revoco y pintura, trabando adecuadamente la esquina que apoya sobre dicho muro. En la vivienda del portero, reparación de las grietas del salón y los dos dormitorios y pintura; teniendo en cuenta en cuanto a las grietas existentes en el muro de hormigón de la pared de la habitación del fondo que se deberá hacer mediante cosido del muro de hormigón dañado. Reparación de las humedades en el cuarto de la portería y reparación o sustitución de los cristales del portal. Reposición de los azulejos rotos y verja a su estado originario de la terraza de la vivienda del piso 11. A dicho escrito acompaña: 1º) Copia de los diversos escritos dirigidos al Ayuntamiento desde junio del año 2002 en donde se requería a la Administración la paralización de las obras y la reparación de los daños ocasionados por las obras que ejecuta la empresa contratista. 2º) Acta notarial de fecha 29 de julio de 2002 en la que se adjuntan unas fotografías del estado del edificio sito en la calle A, nº aaa en dicha fecha. 3º) Escrito del Ayuntamiento de Madrid de 3 de septiembre de 2002 en el que el Arquitecto Jefe de la Sección de Construcción de Equipamientos de Madrid declara que la cimentación del nuevo edificio se realiza mediante un sistema constructivo que no invade el subsuelo de la propiedad del edificio colindante (folio 38). Asimismo, se adjunta requerimiento de la 2
Administración para que se retire y desmonte la chimenea que invade el vuelo de la propiedad municipal, así como la retirada de la lona publicitaria instalada en la pared medianera colindante con dicha propiedad municipal. 4º) Nuevos escritos de la Comunidad de Propietarios de fechas 16 de septiembre de 2002, de 2 de marzo y 16 de diciembre de 2003, en donde se pone de manifiesto que el edificio en construcción incumple la distancias mínimas legales en relación con vistas rectas y oblicuas desde su edificio. También se declara que la piedra de revestimiento de la fachada del edificio invade la terraza del piso séptimo y la necesidad de reparar los distintos desperfectos que se han ocasionado en la ejecución de la obra. 5º) Carta remitida por la contratista a la Gerencia de Urbanismo en fecha 6 de marzo de 2004, en donde la empresa comunica que el 26 de abril de 2004 se va a proceder a realizar las siguientes reparaciones; las grietas en la solera del patio, la terminación de los muros medianeros y posterior revoco en paramentos del patio; reparación de grietas en dormitorios, picado, vendado y pintado de las mismas. 6º) Diversos faxes remitidos por el letrado de la reclamante de mayo de 2004 al Arquitecto Jefe de Sección en donde se pone de manifiesto que ante la envergadura de alguna grieta del edificio y la necesidad de que se cosa el muro de hormigón dañado, por existir indicios de estar rota o plastificada la armadura. Insiste en la aparición de nuevos daños como humedades en el patio. 7º) Escrito del Director de Servicios de Edificación del Ayuntamiento de 2 de julio de 2004 dirigido al presidente de la Comunidad de Propietarios en el que pone de manifiesto las conclusiones alcanzadas por una empresa experta en análisis de patologías, C, (Folios 65 a 77), concluyendo que la empresa contratista debe proceder a sellar y retacar las grietas existentes y 3
posteriormente proceder a vendar y pintar los paños afectados, siempre que por parte de la Comunidad así se autorice. 8º) Informe pericial de Arquitecto de fecha 25 de abril de 2005, en el que se concluye que hay causa directa entre la construcción del edificio en la calle A, nº bbb y las grietas aparecidas y otros daños ocasionados en el edificio de la calle A, nº aaa. Concreta dichos daños en grietas y fisuras por asentamiento del edificio, roturas en la red de saneamiento horizontal, daños en la pintura y cristalería de la fachada. SEGUNDO.- Ante la reclamación se ha incoado el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común, en adelante LRJ-PAC, por remisión expresa del artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en adelante LBRL, así como el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, en adelante el Reglamento. El Departamento de Responsabilidad Patrimonial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la LRJ-PAC y el artículo 10 del Reglamento, con fecha 18 de mayo de 2006, remite el expediente a la Subdirección General de Edificación a fin de que emita informe sobre si los daños producidos en el inmueble sito en la C/ A, nº aaa, son consecuencia directa de las obras de construcción del nuevo Parque de Bomberos y Coordinación de Emergencias (C/ A, nº bbb). El 6 de junio de 2006 la Subdirección General de Edificación señala: Que se emitió informe técnico con fecha 27 de mayo de 2004, acompañándose informe de la empresa C, donde se aclaran los términos de 4
las demandas solicitadas por la Comunidad de Propietarios. El citado informe de 27 de mayo de 2004 manifiesta, en síntesis, lo siguiente: Que no existe ninguna patología significativa. Que las grietas más llamativas como pueden ser en el muro de hormigón así como en el encuentro con el pilar, son anteriores a cualquier influencia de la obra ejecutada. Que los abombamientos en patio parecen indicar un problema en el saneamiento del edificio, que a su vez pueden provocar pequeños movimientos en los muros de cerramiento de dicho patio. Que la grieta aparecida en una parte del solado del patio y coincidente con el muro de cerramiento puede ser un hecho puntual consecuente del vaciado, de fácil reparación y sin consecuencias posteriores. Que las pequeñas fisuras detectadas en forjados de techo de vivienda y local superior pueden obedecer a pequeños movimientos sin previsión de progresión. Por todo lo mencionado anteriormente, los técnicos que suscriben consideran que es responsabilidad actual de la empresa B proceder a sellar y retacar las grietas existentes y posteriormente proceder a vendar y pintar los paños afectados, siempre que por parte de la Comunidad así se nos autorice(...). El Departamento de Responsabilidad Patrimonial, el 27 de junio de 2006, remite el expediente a la Subdirección General de Edificación a fin de que emita informe sobre si los daños citados han sido reparados, y en caso contrario, señalar las causas por las que aún no se han reparado y si las mismas son imputables a la empresa contratista. El 10 de mayo de 2007 la Subdirección General de Edificación remitió informe indicando: Adjunto le remito Acta de reunión con la Comunidad de Propietarios de la C/ A, nº 5
aaa, donde se acuerdan los daños que van a ser reparados, así como la fecha en que se procederá a su subsanación. En el Acta de la reunión celebrada el 9 de mayo de 2007, redactada por la empresa B, se señala que: Realizada hoy día 9 de mayo visita a la vivienda situada en la C/A, nº aaa, Bajo, se procede a analizar los desperfectos producidos en dicha vivienda(...). Se acuerda reparar las fisuras y grietas que están localizadas en el patio y en el dormitorio colindante, mediante un saneo de las mismas, su guarnecido y posterior pintado, estando de acuerdo todas las partes en los pasos a seguir. Se acuerda también que el comienzo de la reparación sea el 23 de mayo, siempre y cuando el inquilino de la vivienda retire los muebles que estorban, no obstante se acuerda confirmar presencialmente la fecha de comienzo de los trabajos. El 11 de octubre de 2007, el Departamento de Responsabilidad Patrimonial, remite el expediente a la Subdirección General de Edificación Pública a fin de que emita informe de si se han llevado a cabo las reparaciones. El 31 de julio de 2008 la Subdirección General de Edificación Pública remite documentación sobre las actuaciones practicadas en la C/ A, nº aaa, en la que consta una carta enviada por la entidad contratista con fecha 27 de junio de 2007 que indica: En relación con la reclamación de la Comunidad de Propietarios de la C/ A, nº aaa, por los desperfectos ocasionados en la vivienda del portero de la finca y con el fin de intentar solucionar definitivamente esta situación, procedo a indicarte las últimas acciones emprendidas por B. 6
Según el fax que se envió el día 9 de mayo de 2007, que a continuación te adjunto, personal de la contratista (JMR) estuvo reunido ese mismo día en la calle A, nº aaa con las siguientes personas: el inquilino de la vivienda afectada, el Presidente de la Comunidad de Propietarios y la empresa encargada de las reparaciones. Se acuerda reparar las fisuras y grietas localizadas en patio y dormitorio, acordándose comenzar las reparaciones el día 23 de mayo de 2007, siempre y cuando la vivienda estuviese libre de mobiliario y enseres que impidiesen ejecutar los trabajos acordados. La empresa D se persona en la finca la fecha prevista para empezar los trabajos, no pudiendo ejecutarlos al no encontrarse en la vivienda el inquilino y siendo imposible contactar telefónicamente con él. La semana siguiente esta misma empresa se persona dos veces más en la vivienda con el personal necesario para empezar, no obteniendo ninguna respuesta por parte del portero. No obstante la empresa B se compromete a ejecutar estos trabajos siempre y cuando nos lo permitan los propietarios y se realicen bajo la supervisión de un técnico del Ayuntamiento, si lo estimasen oportuno, para que antes de empezarlos y una vez terminados se documente por escrito la conformidad de los mismos. El 19 de agosto de 2008, la Dirección General de Patrimonio solicita informe sobre si el acuerdo de reparación alcanzado con la Comunidad de Propietarios el día 9 de mayo de 2007 ha sido materializado, o en caso contrario, se exponga cual es la situación a día de hoy. El 1 de septiembre de 2008, la Directora General de Patrimonio remite una nota de servicio interior de fecha 30 de julio de 2008 del Jefe del Departamento de Construcción y Rehabilitación 1, donde se informa que no se han podido realizar las reparaciones objeto de la reclamación por estar 7
ausente la persona de contacto en el inmueble, estando la empresa constructora a la espera de poder resolver el problema. El 26 de septiembre de 2008 se dio trámite de audiencia a la empresa contratista, sin que compareciese ni formulara alegaciones en el plazo conferido para ello. De conformidad con lo establecido en el art. 11 del Reglamento, con fecha 26 de septiembre de 2008 por el Departamento de Responsabilidad Patrimonial, se procede a dar trámite de audiencia al interesado. Con fecha 8 de octubre de 2008 el representante de la reclamante comparece y toma vista del expediente. El 14 de octubre de 2008 presenta escrito de alegaciones, en el que solicita el arreglo de los desperfectos reflejados en el compromiso de la contratista, y también de los siguientes daños que no constan en dicho compromiso y que se consignaron en su escrito inicial: daños en otro de los dormitorios de la vivienda del portero y del salón; reparación de los muros del patio y del medianero con el edificio de la C/ A, nº bbb; reparación de las humedades en el cuarto de la portería; sustitución de los cristales del portal y reposición de azulejos rotos y verja a su estado originario de la terraza de la vivienda del piso 1º 1. Finalmente, en cuanto al arreglo del patio indica que lo repararon con anterioridad a esta reclamación de responsabilidad patrimonial por lo que solicita el reembolso de 11.208,30 más los intereses legales, aportando copia de las facturas ya abonadas. Por último, mediante propuesta de resolución de fecha 20 de enero de 2009 el área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública del Ayuntamiento considera que la empresa contratista debe indemnizar al reclamante. TERCERO.- En este estado del procedimiento se formula consulta por el Vicealcalde de Madrid, a través del Consejero de Presidencia, Justicia e 8
Interior, que ha tenido entrada en este Consejo Consultivo el 9 de febrero de 2009, por trámite ordinario, correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, a la Sección III, presidida por el Excmo. Sr. D. Fernando Merry del Val, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en su sesión de 18 de marzo de 2009. El escrito solicitando el dictamen fue acompañado de la documentación que, numerada y foliada, se consideró suficiente, y de la que se ha dado cuenta en lo esencial en los antecedentes de hecho anteriores. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes CONSIDERACIONES EN DERECHO PRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo resulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (LCC) por ser de cuantía indeterminada el importe de la reclamación, y se efectúa por el Vicealcalde de Madrid, por delegación efectuada por el Alcalde, órgano legitimado para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la citada Ley. Siendo preceptivo el dictamen, no tiene, sin embargo, carácter vinculante (artículo 3.3 LCC). SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició a instancia de interesado, y su tramitación se encuentra regulada, por remisión del artículo 54 de la LBRL, 9
en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, desarrollados en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, como hemos indicado anteriormente. Ostenta la reclamante legitimación activa para promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139 de la LRJ-PAC, por cuanto es la propietaria del edificio situado en el nº aaa de la calle A de Madrid. Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid en cuanto propietaria del solar situado en la calle A nº bbb en donde se está ejecutando la obra de construcción del nuevo parque de bomberos. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LRJ-PAC la acción para reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. La reclamación se interpone el 26 de abril de 2006 y la fecha de recepción de la obra no se recoge en el expediente, en todo caso habrá que comprobar si la misma se produjo en el plazo en el año anterior. Ello no obstante, como se desprende del relato de hechos, desde junio de 2002 la reclamante ha presentado diversos escritos en los que ponía de manifiesto su deseo de ser resarcida de los daños ocasionados por la ejecución de la obra, por lo que dichos escritos tendrían el efecto de interrumpir la prescripción de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 1973 del Código Civil. Por ello, se puede entender que la reclamación se ha presentado en plazo. TERCERA.- El procedimiento administrativo aplicable en la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, por remisión del artículo 54 de la LBRL, se contempla en el Título X de la LRJ-PAC, artículos 139 y siguientes, desarrollado en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. 10
El procedimiento se ha instruido cumpliendo los trámites preceptivos previstos en la legislación mencionada. Especialmente, se ha aportado por el reclamante la prueba que ha considerado pertinente y se ha recabado informe del servicio cuyo funcionamiento supuestamente ha ocasionado el daño y se ha evacuado el trámite de audiencia exigidos en los artículos 9, 10 y 11 del Reglamento, respectivamente, y en los artículos 82 y 84 LRJ-PAC. También se ha dado traslado del expediente a la empresa contratista como exige el artículo 1.3 del Reglamento. CUARTA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración se encuentra regulada en el artículo 106.2 de la Constitución, en el ámbito de las entidades locales, el artículo 54 de la LBRL remite a lo dispuesto al régimen general de la LRJ-PAC, artículos 139 a 146, desarrollados por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, al que ya hemos hecho referencia anteriormente. Como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado de la cuestión en responsabilidad patrimonial de la Administración en materia de asistencia sanitaria, que resulta trasladable al presente ámbito -Sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso 6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008- esta responsabilidad consiste en el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado. Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o 11
anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta. La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos. QUINTA.- El reclamante ha probado que la ejecución de la obra le ha ocasionado una serie de daños, a tal efecto, el informe pericial suscrito por el arquitecto en abril de 2005 evidencia dicha relación de causalidad, si bien no especifica, ya que concluye que existen grietas y fisuras por asentamiento de edificio, roturas en la red de saneamiento horizontal, daños en la pintura y fachada del edificio pero no argumenta como se han producido las mismas y su informe concluye declarando que no se sabe si se ha estabilizado el edificio. Sin embargo, dicho informe pericial parece contradicho, en parte, por el estudio realizado por la empresa de consultoría experta en patologías de edificios que elabora un informe el 13 de mayo de 2004 suscrito por un arquitecto técnico y un ingeniero de caminos, canales y puertos, en el que se realiza un análisis más detallado de la situación del mentado edificio. Señala 12
dicho informe que la estructura del edificio de la zona inspeccionada estaba realizada con vigas y pilares de hormigón armado, siendo las vigas en esa zona perpendiculares al muro de medianería. Dicho muro era de hormigón y era independiente del pilar de hormigón de la esquina, es decir, no se habían hormigonado de forma conjunta (foto 1). Continúa dicho informe manifestando que según se nos comentó, antes de la ejecución de la obra del edificio de emergencias de bomberos, dicho muro estaba sometido al empuje de tierras. Los esfuerzos provocados por dicho empuje desaparecieron, por tanto, una vez que se hizo el vaciado de la obra del mencionado edificio. El forjado era unidireccional, siendo los aligeramientos cerámicos. En la inspección que realizaron los peritos, se observaron los siguientes aspectos: En el muro de hormigón existía una grieta con una abertura significativa de forma quebrada pero con una directriz global prácticamente vertical (fotos 2 y 3). El orden de magnitud de la abertura era muy similar en toda la altura del muro y los labios de la misma no estaban limpios. El rodapié y el solado, coincidentes en posición con el arranque de la grieta a nivel del suelo, no presentaban patologías significativas (foto 4). Teniendo en cuenta los datos anteriores, consideramos que dicha grieta no es reciente y que su origen pudo estar en la retracción del hormigón. Según nos comentó el portero del edificio, se había marcado una fisura en el revestimiento de yeso, coincidente con dicha grieta, pero de un orden de magnitud mucho menor. Entendemos que, dado el orden de magnitud de la grieta existente en el muro, cualquier cambio de los esfuerzos actuantes sobre el mismo (debidos a empujes, de origen térmico, por vibraciones, por descompresión del terreno en que apoya, etc.) es muy probable que se manifieste en el revestimiento que puentea la grieta. 13
En la parte del muro próxima al pilar de esquina existían unas fisuras con aberturas de décimas de milímetro que ascendían aproximándose al pilar. Considerando los esfuerzos a que está sometido actualmente el muro, entendemos que su importancia no es significativa. En la viga y en el pilar de hormigón armado próximos al patio, no se observaba ningún tipo de patología significativa. En el forjado de techo de la vivienda del conserje existía una fisura paralela al muro a una distancia aproximada de una bovedilla (foto 5). Similar fisura existía en el forjado del nivel superior, aunque de abertura mucho menor. Su origen podría estar en un pequeño movimiento del muro hacía fuera del edificio. Entendemos que en las condiciones actuales de dicho muro, no es previsible que se incremente la abertura de dichas fisuras. En uno de los muros de cerramiento del patio, perpendicular a la directriz del muro de hormigón, se marcaba una grieta que indicaba que se había producido un descenso en el apoyo de dicho cerramiento en la parte más próxima a la obra del Edificio de Emergencias de Bomberos. Su origen está probablemente en la descompresión del terreno de apoyo del cerramiento, al ejecutarse el vaciado de dicha obra. En circunstancias similares está el muro de cerramiento de fachada que da al patio (fotos 6 y 7). Conviene indicar, además, que en el pavimento del patio se observaba la existencia de importantes abombamientos del mortero (foto 8). Nos comentaron asimismo, que había habido problemas con el saneamiento del edificio objeto de la visita. Es probable que en el origen de las patologías observadas (fisuras inclinadas de los de cerramiento de patio y del muro de hormigón) pueda haber sido causa coadyuvante dicho cambio de humedad del terreno, con posible lavado de finos del terreno de apoyo de los diferentes elementos mencionados. 14
Concluye el informe formulando las siguientes recomendaciones; si se pretende reparar las diferentes fisuras existentes, entendemos que aquéllas con un orden de abertura importante (vertical quebrada del muro de hormigón e inclinada del cerramiento de patio) habría que retacarlas. Una vez realizado dicho retacado; en esas fisuras y en las demás (paredes y techos), convendría disponer una venda en el nuevo revestimiento (yeso, mortero,...) que se aplique, con objeto de que con los movimientos térmicos anuales no se vuelvan a manifestar las fisuras. La empresa contratista, como se señala en los antecedentes de hecho, está dispuesta a reparar los daños y perjuicio ocasionados por la ejecución de la obra pero no todos los reclamados sino sólo la reparación de las grietas en la solera del patio, la terminación de muros medianeros y posterior revoco en paramentos del patio y reparación de las grietas del dormitorio, picado, vendado y pintado de las mismas. En el escrito de alegaciones el reclamante aporta facturas de las reparaciones efectuadas en la red de saneamiento del patio, por un importe total de 11.208,30 euros. Por todo ello, se puede concluir que las obras en el solar del Ayuntamiento han generado daños al reclamante, daños que deben ser reparados en los términos señalados en el informe pericial de la empresa especializada en patologías de edificios. A lo que se debe añadir el coste de reparación de la red de saneamiento del patio, ya que en ese caso, según se desprende del precitado informe pericial, las obras han contribuido a empeorar un problema ya existente. SEXTA.- Acreditados los daños corresponde analizar el requisito de la causalidad con la actuación de la Administración Pública. Como se desprende del relato de los hechos, la Administración, mediante contrato de obras adjudicado a la empresa contratista, ha encargado la realización del parque central de bomberos y coordinación de emergencias. El régimen de responsabilidad por la ejecución de contratos se contempla en el artículo 198 15
de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, ahora bien atendiendo a la fecha de adjudicación del contrato, 30 de diciembre de 2001, debe regirse por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas (TRLCAP), de conformidad con la Disposición Transitoria Primera apartado segundo de la Ley 30/2007, de 30 de octubre. El artículo 97 del TRLCAP dispone: 1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. 2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación. 3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción. 4. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto. Se consagra el principio general de responsabilidad del contratista salvo en los supuestos de orden directa de la Administración o de vicios del propio proyecto elaborado por la misma. La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2006, dictada en el recurso 1344/2002 ( RJ 2006, 3388), señala que frente a la regla general de responsabilidad del contratista por los 16
daños y perjuicios causados a terceros como consecuencia de la ejecución del contrato de obras, la responsabilidad de la Administración solo se impone cuando los daños deriven de manera inmediata y directa de una orden de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, modulando así la responsabilidad de la Administración en razón de la intervención del contratista, que interfiere en la relación de causalidad de manera determinante, exonerando a la Administración, por ser atribuible el daño a la conducta y actuación directa del contratista en la ejecución del contrato bajo su responsabilidad, afectando con ello a la relación de causalidad, que sin embargo se mantiene en lo demás, en cuanto la Administración es la titular de la obra y el fin público que se trata de satisfacer, e incluso en los casos indicados de las operaciones de ejecución del contrato que responden a ordenes de la Administración o vicios del proyecto elaborado por la misma. Por otra parte, ello no supone una carga especial para el perjudicado en cuanto a la averiguación del contratista o concesionario, pues el propio precepto señala que basta que el mismo se dirija al órgano de contratación para que se pronuncie sobre el responsable de los daños, si bien, la consecuencia de todo ello es que la posterior reclamación ha de acomodarse al procedimiento establecido en la legislación aplicable en cada supuesto, sin perjuicio, claro está, de la impugnación ante la misma Administración cuando se discrepe de dicho pronunciamiento. En estas circunstancias, falta de nexo causal entre la actuación de la Administración y el perjuicio padecido por la reclamante, pues, como se recoge en la sentencia de esta Sala de 24 de abril de 2003 ( RJ 2003, 5409), entre "la actuación administrativa y el daño tiene que haber una relación de causalidad, una conexión de causa y efecto, ya que la Administración sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus propios servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenas a la organización o a la actividad administrativa, pues la responsabilidad de la Administración no puede ser tan amplia que alcance a 17
los daños derivados de actos puramente personales de otros sujetos de derecho que no guardan relación alguna con el servicio", sentencia que consideró improcedente la responsabilidad patrimonial de la Administración, por esa causa, en un supuesto de contratación administrativa aun teniendo en cuenta la legislación anterior; en el mismo sentido la sentencia de 19 de septiembre de 2002 ( RJ 2002, 8401). En definitiva, la reclamante no ha acreditado la existencia de relación de causa a efecto entre los perjuicios invocados y la actuación de la Administración, en ningún momento plantea y menos justifica que tales perjuicios sean consecuencia de una orden de la Administración o de vicios del proyecto elaborado por la misma, como establece el artículo 97 del TRLCAP. En la jurisprudencia del Tribunal Supremo han venido conviviendo dos líneas jurisprudenciales, como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2003 (RJ 2003/7973), una tesis ha entendido que el artículo 134 del reglamento ( en la fecha de los hechos seria el artículo 97 del TRLCAP) habilita al particular lesionado para exigir de la Administración contratante, titular de la obra pública, en régimen objetivo y directo, la indemnización por los daños derivados de la obra en trance de ejecución, realizada a través de contratista interpuesto, debiendo la Administración si se dan los requisitos de responsabilidad abonar la indemnización al dañado sin perjuicio de su derecho de repetición frente al contratista. Esta es la tesis mantenida por el Consejo de Estado en sus dictámenes de 18 de junio de 1970 y 12 de junio de 1973, y más recientemente en dictámenes nº 3433/2001 y 996/2007, en los que se declara que desde que se implantó en nuestro ordenamiento jurídico el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración pública (art. 121 de la Ley de Expropiación forzosa de 1954), las leyes respectivas han venido declarando que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por la Administración correspondiente 18
de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Este título de imputación, basado exclusivamente en la relación de causalidad, no se descarta por el hecho de que exista un contratista interpuesto para la ejecución de la obra o para la prestación del servicio. En efecto, el Consejo de Estado ha venido sosteniendo, casi sin excepción y desde tiempo atrás la doctrina que invoca el Consejo de Obras Públicas en su informe de 10 de octubre de 2001, "no empece la pertinencia del reconocimiento de la responsabilidad de la Administración el hecho de que el servicio o actividad se haya prestado a través de contratista interpuesto, ya que el titular de la obra y comitente es siempre la Administración pública, que en ningún momento deja de ejercer sobre ella sus potestades y de asumir la responsabilidad de los daños que su ejecución pueda causar a terceros" (Dictamen de 18 de junio de 1970). "Por lo que - sigue diciendo el Consejo de Estado- en el caso de que se resuelva indemnizar a la parte reclamante, su abono deberá realizarlo la propia Administración, sin perjuicio de que la misma ejerza, en su caso, la acción de regreso frente a la empresa contratista". La segunda tesis es la que interpreta los artículos precitados según su literalidad, es decir, como una acción dirigida a obtener un pronunciamiento sobre la responsabilidad en atención al reparto de la carga indemnizatoria en los términos del propio precepto; es decir, que la Administración declarará que la responsabilidad es del contratista, salvo que exista una orden de aquélla que haya provocado el daño o salvo que el mismo se refiera a vicios del proyecto. En los demás supuestos la reclamación, dirigida ante el órgano de contratación, será resuelta por la Administración, decidiendo la responsabilidad que debe ser satisfecha por el contratista, tesis que mantienen 19
también las sentencias entre otras de 19 de febrero de 2002 ( RJ 2002, 3404) y 11 de julio de 1995 ( RJ 1995, 5632). La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2007 ( RJ 2007, 3691) en interpretación del hoy derogado artículo 134 del Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado, pone de manifiesto las dos líneas jurisprudenciales que han venido conviviendo, considerando la aquí expuesta, con cita de las SSTS de 30 de abril de 2001 ( RJ 2001, 6852) y 24 de abril de 2003 ( RJ 2003, 5409), como la tesis correcta, y en la que concluye en el caso allí examinado que "...obliga a entrar en el fondo de la cuestión debatida y ello determina, a la vista de los propios preceptos citados que se reputan infringidos por la Sentencia de instancia -en concreto el art. 134 del Real Decreto 3410/75- que no proceda la responsabilidad de la Administración solicitada por la Empresa E en la instancia, sin perjuicio de las reclamaciones que en su caso pueda formular contra la contratista de la obra, toda vez que como se ha dicho, los daños por los que se reclama que trajeron su causa en la ejecución del contrato de obra, no se derivaron de manera directa e inmediata de una orden de la Administración o de los vicios del proyecto por ella elaborado, ni cabe imputar a la misma ningún género de negligencia al respecto". Este Consejo Consultivo, sin desconocer la doctrina del Consejo del Estado al respecto, considera más ajustada al tenor literal del artículo 97 del TRLCAP, la interpretación que realiza el Tribunal Supremo, y procede declarar la responsabilidad del contratista, todo ello sin perjuicio de que en el presente supuesto no se han incorporado los pliegos del contrato, pero el propio contratista asume su propia responsabilidad al mostrase dispuesto a subsanar las deficiencias aparecidas en el edificio contiguo al de la obra, en los términos que han señalado en el considerando anterior. 20
SÉPTIMA.- La competencia para resolver el procedimiento de responsabilidad patrimonial corresponde al Delegado del Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública, de conformidad con el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 5 de junio de 2008, por el que se establece la organización y estructura del área de Gobierno de de Hacienda y Administración Pública y se delegan competencias en su titular y en los titulares de órganos directivos, cuyo acto pondrá fin a la vía administrativa por mor de lo dispuesto en artículo 142.6 de la LRJ-PAC, y contra él cabrá recurso contencioso-administrativo ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, ex artículo 8.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por todo lo expuesto, el Consejo Consultivo formula la siguiente CONCLUSIÓN Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento y declarar la responsabilidad del contratista. A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. Madrid, 18 de marzo de 2009 21