E 1 proceso presupuestario público del Gobierno Federal de los Estados Unidos merece una consideración especial por la importancia del país de que se trata. A su vez, ese proceso presupuestario tiene características muy particulares y complejidades que no son fáciles de entender. El propósito de este trabajo consiste en explorar las mismas mediante un análisis histórico y de la situación en los últimos años. 2- Evolución Histórica EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA POR MIGUEL A. BOLIVAR 2.1.En 1765, Gran Bretaña pretende aplicar en las colonias de Norte América un impuesto de sellado y poco después gravámenes sobre el vidrio, el papel y el té. Las trece colonias, que en forma sucesiva se habían ido formando desde 1607 a 1733, iniciaron una resistencia progresiva, traducida en la insurrección general de 1775, que terminó con la independencia ( 1776). El origen del conflicto no fue una cuestión de presupuesto, sino una cuestión de prerrogativas y facultades de los Parlamentos, que los pobladores de las colonias planteaban en defensa del régimen representativo y las autoridades locales. La reacción americana contra el gobierno de la metrópoli surgió al pretender extender a las colonias el sistema impositivo vigente en la metrópoli. Esto significaba una violación de la doctrina tradicional de la colonia, según la cual la fijación de impuestos era incompatible con la falta de representación que, en el Parlamento local de las colonias americanas, tenía Inglaterra. 89
2.2.Durante la época de la organización constitucional se afirmó la potestad legislativa para aprobar recursos y gastos y ejercer el control de los gastos públicos. Al reunirse el Congreso Constituyente se designó un comité de cuentas por reclamos, compuesto por un miembro de cada colonia, al cual debían presentarse todas las cuentas "contra el continente ", a fin de que las examinara e informara, respeto de su pago. Ello se fundamentaba en que "la justicia y el honor exigían un cuidadoso examen de todas las cuentas y de la manera cómo se invertían los dineros públicos". El sistema presupuestario de Gran Bretaña no estaba completamente desarrollado cuando ocurrió la Revolución Americana. Como resultado, la Constitución (1789) sólo exige que "no se extraiga dinero alguno del Tesoro que no sea consecuencia de una apropiación decretada por ley y se publicará, con regularidad, un estado y cuenta de gastos y recepciones de rentas públicas ". Además de esto, la Constitución exige que toda medida que se tome respecto a las rentas públicas debe originarse en la Cámara de Representantes. La obligación de informar acerca de la situación financiera fue e.stablecida en el estatuto del Departamento del Tesoro que fijó, como un deber específico del mismo, que debía preparar y reportar ante el Congreso estimaciones tanto de las rentas como de los gastos públicos. 2.3.Durante los primeros años, la Cámara de Representantes ejerció sus funciones a través de un Comité General. En 1796 el procedimiento de la Cámara fue alterado. Se nombró un Comité de Procedimientos que en 1802 se convirtió en una comisión permanente. La influencia del Ejecutivo sobre la Legislatura empezó a operar a través del Comité del Congreso, lo cual hizo que el Ejecutivo perdiese gran parte de su iniciativa en el proceso legislativo. De 1802 a 1865 tanto la autoridad sobre las rentas como la autoridad sobre las apropiaciones se concentraron en el Comité de Procedimientos de la Cámara. Durante ese período, el Secretario de la Tesorería siguió presentando su informe anual, así como un libro de estimaciones, al principio de cada sesión del Congreso, en el que se establecían los requerimientos de gastos de las diversas agencias. 2.4.A partir de 1865 se estableció por separado un Comité de Apropiaciones de la Cámara, comenzando a disiparse la unidad que había prevalecido en la revisión del presupuesto por parte del Congreso. Alrededor de 1885 existían ocho Comités de la Cámara con autoridad para recomendar apropiaciones. El Senado, asimismo, delegó autoridad sobre apropiaciones a ocho de sus Comisiones Permanentes. En 1887, el presidente Cleveland envío un mensaje al Congreso que decía: "Se encuentran ustedes en el umbral de sus deberes legislativos, confrontando una situación de las finanzas nacionales que exige una inmediata y cuidadosa consideración. La cantidad de dinero anualmente exigida a través de las leyes actualmente en vigor excede, en mucho, la suma necesaria para solventar los gastos del gobierno". El Congreso operaba sobre la base de "asignaciones específicas" de fondos a determinados fines. Es obvio que durante este período no se tuvo un r gido control legislativo o ejecutivo sobre los gastos. En los primeros años del siglo XX, el rápido aumento de los gastos y la existencia de déficit presupuestario en algunos ejercicios, aumentó la preocupación del público y las propuestas de reforma. Asimismo surgió una creciente hostilidad hacia los "acuerdos ocultos y el gobierno invisible" que se transformó en el suelo en el que creció la "idea del presupuesto ". 2.5. La combinación de estos hechos produjo algunos resultados. En 1909 se estableció que si las apropiaciones excedían a los ingresos el Secretario de la Tesorería debería, de inmediato, aconsejar al Congreso acerca de la forma en que las apropiaciones se pudiesen reducir o la forma en que se pudieran establecer impuestos adicionales. En 1910 el presidente Taft nombró la Comisión de Economía y Eficiencia, que llevó a cabo investigaciones sobre el presupuesto. En 1912, el presidente Taft envió al Congreso un mensaje que versaba sobre Economía y Eficiencia en el Servicio Gubernamental. En ese mismo año se produjo el informe de la Comisión sobre la necesidad de un presupuesto nacional. 90
En el primer documento se enfatizaba la importancia del establecimiento de un sistema presupuestario nacional. Asimismo se decía que el propósito de un presupuesto es hacer responsable al Gobierno de sus propios actos y hacer lo que responda a la opinión pública. En el informe de la Comisión, el presupuesto fue concebido para que el Congreso implantase un instrumento de control y administración para el Ejecutivo y una base para la administración de los departamentos. La llamada Comisión Taft propuso que la responsabilidad del presupuesto recayera, en forma más significativa, en la rama ejecutiva, concretamente en la oficina del Presidente. Ello implicaba un aflojamiento del control del Congreso, que en alguna medida se verificó durante la primera Guerra Mundial. El Presidente, se decía, debe presentar el mensaje presupuestario y los resúmenes de cuentas. Los departamentos deben transmitir datos al Presidente; el Presidente debe tener la responsabilidad de prescribir las formas de las cuentas. El Secretario de la Tesorería debe ayudar al Presidente en el desempeño de estas obligaciones. El Presidente tiene responsabilidad ante el Congreso y ante el público de la consecución de un programa definido. 2.6. El Congreso se opuso a las recomendaciones del Presidente. A pesar del hecho de que las propuestas formuladas no condujeron a una legislación inmediata, tuvieron a la larga un enorme valor, haciendo que el sistema presupuestario cobrase importancia nacional. El trabajo de la Comisión contribuyó grandemente al Acta de Presupuesto y Contabilidad. En 1921, se sanciona la Ley de Presupuesto y Contabilidad, por la cual fue creada la Oficina de Presupuesto, en la rama ejecutiva. A esta oficina se asigna la responsabilidad de elaborar el presupuesto anual. Estos cambios fueron impulsados por la intensión de reducir gastos y recursos, que habían alcanzado altos niveles por la Guerra Mundial antes citada. En su primer mensaje respecto al presupuesto nacional (1921), el Presidente Harding expresó que dicho presupuesto era la más extraordinaria reforma hecha a las prácticas gubernamentales desde el principio de la República. Por la aplicación de la Ley de Presupuesto y Contabilidad se constituyeron diferentes comités en el ámbito del poder Legislativo. Los mismos intervenían en analizar y aprobar propuestas presupuestarias del Ejecutivo; para autorizar y asignar fondos; para controlar el accionar de los Departamentos Ejecutivos; para establecer tributos o autorizar deudas. Cada Comité procuró alcanzar sus propios fines y el Presidente debió negociar la disponibilidad de fondos. Los mecanismos para la aprobación del presupuesto se hicieron complejos y la obtención de "economías" no fue fácil de lograr. 2.7. La división en el tratamiento de temas presupuestarios, originó algunas dificultades. Por un lado diferencias entre comités. Por otro lado perdida de comprensión global en función de una política compatible. Asimismo se verificaban demoras, aumento de gastos secretos, intentos elusivos de los procedimientos establecidos, y tendencias a un mayor déficit. Estos hechos justificaron que luego de una análisis pormenorizado de los mismos, el Congreso aprobara una Ley de Presupuesto y Control en 1974. Como consecuencia de esta ley se produjeron modificaciones institucionales y de procedimientos. En lo institucional se crearon comisiones presupuestarias que se sumaron a las comisiones de autorizaciones, asignaciones e ingresos; y se crea la Oficina presupuestaria del Congreso (CBO). Se estableció un calendario y un proceso para el tratamiento legislativo, por el cual el Congreso tendría la obligación de acordar el mismo cada año. En 1985 se sanciona una ley llamada de Presupuesto Equilibrado y de Control del Déficit que fue impulsada por los senadores Gramm-Rudman-Hollings. Esta ley consolidó las medidas procedimentales tomadas desde 1974 e incorporó otras. Por esta Ley todo lo que tuviera que ver con gastos públicos a nivel del Gobierno Federal caía bajo la supervisión del Congreso. Como el objetivo era contener el déficit presupuestario, estableció límites cuantitativos a los mismos para los ejercicios de 1986 a 1991, y los hacía bajar al nivel de las asignaciones de comité. En 1987 se sancionó la Ley de Reafirmación que establecía metas de déficit obligatorio hasta 1993. 91
3- La situación de los últimos años 3.1 El proceso presupuestario es consecuencia de las normas a las que se hizo referencia y de adecuaciones posteriores. El mismo consiste en una sucesión de hechos relacionados, vinculados con conceptos básicos y con organismos actuantes. Las operaciones han ido teniendo ajustes y, en consecuencia, es necesario referirse a los aspectos más generales de las actividades presupuestarias. Por otro lado, la descripción del proceso es una versión simplificada. Si analizamos el presupuesto desde el punto de vista del ciclo o circuito presupuestario podemos afirmar que es un proceso, con pasos sucesivos. En Estados Unidos de Norte América el ejercicio fiscal comienza el 1ro de octubre de un año y concluye el 30 de setiembre del año siguiente. La formulación del presupuesto, primera etapa del ciclo presupuestario, comienza con el análisis del contexto económico y las alternativas de política a seguir. De este análisis surgirán las directivas establecidas por los niveles de conducción de las finanzas públicas, aproximadamente en el mes de abril, a los organismos ejecutores del presupuesto, para que estos las tomen como base para la elaboración de sus presupuestos, que empezarán a regir un año y medio más tarde. 3.2. Los organismos de gobierno elevan sus anteproyectos de presupuesto a la Oficina de administración y presupuesto (OMB), aproximadamente seis meses después de iniciado el proceso. Los organismos consideran tres aspectos de la cuestión presupuestaria: la marcha del presupuesto en ejecución; el presupuesto aprobado por el Congreso para el ejercicio que comienza y el anteproyecto de presupuesto para el año subsiguiente. Las proyecciones efectuadas por los organismos son analizadas por la Oficina de administración y presupuesto, ajustadas y consolidadas, dando origen al presupuesto del Presidente, remitido al Congreso en el mes de enero, para empezar a regir en octubre. Es importante señalar dos aspectos : el primero es que el presupuesto se formula en un contexto que viene dado por una planificación a varios años y las estimaciones incluyen los cuatro años siguientes al que se presupuesta. En segundo lugar las estimaciones especifican los montos necesarios para mantener los servicios del gobierno a nivel actual. De ese modo se pone de manifiesto el posible gasto discrecional. El presupuesto pasa a la consideración del Congreso para su análisis, eventuales modificaciones y aprobación. 3.3 Un primer aspecto referido al gasto público y el Congreso es la autorización de fondos. La " autorización" es una medida aprobada por el Congreso que constituye la base legal para el funcionamiento de una entidad o un programa. Es un requisito previo de las "asignaciones" y las autorizaciones se pueden disponer para un período determinado o no. El Congreso vota sobre la " autoridad presupuestaria" que otorga la ley para contraer obligaciones que ocasionan desembolsos; esto incluye las asignaciones. El concepto "asignación" tiene gran importancia en los procedimientos presupuestarios americanos. Consiste en una medida que permite a los órganos del estado incurrir en obligaciones y efectuar pagos para fines determinados. En el Congreso de E.E.U.U. hay Comisiones de "autorización" que tratan la legislación para autorizar y facultar y Comités de " asignaciones" que informan sobre apropiaciones o asignaciones presupuestarias. Hay también Comisiones de ingresos que tienen incumbencia en la legislación tributaria y Comités de presupuesto que informan sobre resoluciones presupuestarias. 3.4. En el Congreso, el proyecto de presupuesto es analizado por las Comisiones de presupuesto de la Cámara de Representantes y del Senado. La Oficina de presupuesto del Congreso da un informe para el 15 de enero a ambos comités, que fundamentalmente considera los supuestos económicos y las proyecciones globales. A continuación se reciben las recomendaciones de los comités de ambas cámaras referidos a nuevas autorizaciones y nuevos desembolsos para actividades en las jurisdicciones. Las nuevas autorizaciones pueden desdoblarse en aquellas a gastar en el año para el que se presupuesta o aquellas para gastar en años futuros. Por otro lado habrá autorizaciones no gastadas de años anteriores parte de las cuales serán para gastar en el año que se presupuesta. La suma de 92
las dos corrientes de gastos determinaría el total a gastar en el período para el que se elabora el presupuesto y, por otro lado, en años futuros. Posteriormente, aproximadamente el 15 de abril, se aprueba una resolución de presupuesto. La resolución presupuestaria es aprobada por ambas cámaras del Congreso y determina gastos, ingresos y préstamos en forma agregada. Los agregados del gasto están detallados por categorías funcionales (21 categorías). Esta resolución dispone la "autoridad presupuestaria" y los desembolsos y establece directivas al Congreso a tomar en consideración en sus decisiones sobre ingresos y gastos. La autoridad presupuestaria y los desembolsos son topes máximos y los ingresos estimados son base obligatoria. 3.5. A partir de la Resolución de Presupuesto, se inicia el proceso de apropiación. Las cuentas de apropiación se originan en la Cámara de Representantes, siguiendo las tradiciones, y los comités de apropiación de las dos cámaras están organizados en subcomisiones conforme a los departamentos del Gobierno Federal, a los que analizan sus necesidades de fondos. Una vez aprobadas las necesidades por la Cámara se remiten al Senado para un análisis semejante. Si hubiera desacuerdo se establece un mecanismo de consulta con miembros de ambas Cámaras para resolverlo. El informe de comisión es luego aprobado por la Cámara de Representantes y luego por el Senado y después sometido al Presidente para su aprobación o veto. A fines de junio el Congreso completa su actuación sobre leyes de aplicación anual y sobre legislación de reconciliación. 3.6. Un aspecto importante del tratamiento presupuestario en el Congreso es el proceso de " reconciliación". En la resolución sobre presupuesto se establece que las comisiones del Congreso que propongan modificaciones a los recursos y gastos, recomienden medidas compensatorias de modo de mantener coherencia con los niveles establecidos en la resolución presupuestaria. Los comités del Congreso ejecutarán las decisiones incorporadas en la resolución del presupuesto, en relación con impuestos y gastos, y este proceso puede suponer la intervención de más de un comité. La actuación sobre reconciliación y apropiación debe estar terminada para fines de junio de cada año. Si el proceso no hubiera concluido para el 1 de octubre, cuando comienza el ejercicio, el Congreso dicta una " Resolución Permanente" con la cual se proveen fondos para atender los gastos del Gobierno. 3.7. En función de la Ley Gramm-Rudman-Hollings y su ampliación, se requería alcanzar un objetivo de déficit fiscal o de "margen" total, diferencia entre ingresos y gastos, referidos a lo presupuestario y lo extrapresupuestario (por ej. los fondos de pensión están fuera del presupuesto). Si se presentaban dificultades para cumplir con el objetivo, los recursos presupuestarios podían ser asignados por separado reduciendo los desembolsos. La necesidad de la reducción era evaluada en forma conjunta por la OMB y la CBO y luego considerada por el Congreso. 3.8. En el periodo abril-junio, la OMB y el Presidente efectúan revisiones para establecer la política presupuestaria del Presidente en el siguiente presupuesto. A fines de julio y principios de agosto el Presidente trasmite al Congreso una actualización de las estimaciones presupuestarias. La OMB y CBO elaboran un informe conjunto al Congreso sobre el déficit estimado para el ejercicio venidero. El informe es considerado por una comisión conjunta sobre reducción del déficit y una resolución consecuente es sometida al Congreso. Con posterioridad a la sanción y aprobación por el Presidente, se emite una orden de apropiación. Dicha orden no puede modificar los detalles de la resolución conjunta. 3.9. Después de la aprobación del Presidente, el presupuesto es la base para poner en ejecución la " autoridad presupuestaria" y los recursos, mediante la distribución, administrada por la OMB, por periodos y actividades. En el curso del año se pueden plantear insuficiencias 93
de recursos, siendo necesaria su consideración por el Congreso. A nivel del Ejecutivo, dadas ciertas circunstancias justificativas, es posible aplazar o suspender la "autoridad presupuestaria". Ello debe informarse al Congreso, el cual puede dejar sin efecto esas decisiones del Ejecutivo. 4- Conclusiones 4.1.El ciclo presupuestario en el Gobierno Federal de Estados Unidos de Norteamérica, lo podemos dividir en tres grandes etapas. La primera de formulación, que incluye la preparación y elaboración del proyecto que se inicia en el mes de abril, que opera en la orbita del Poder Ejecutivo, que cuenta como organismo técnico a la Oficina de gestión y presupuesto (OMB) y que se concreta en la presentación al Congreso, en enero, del presupuesto propuesto. La segunda etapa de aprobación ó autorización, se desarrolla en la esfera del Congreso. Esta fase generalmente se inicia con la presentación del presupuesto por el Presidente (enero) y debería concluir antes del inicio del año fiscal, que se produce el primero de octubre de cada año, con la aprobación de la legislación presupuestaria. En tercer lugar, tenemos la ejecución y control presupuestario. Una vez aprobada la legislación presupuestaria se inicia y desarrolla la ejecución, o sea la realización de ingresos y gastos, y su control que tiene la finalidad de asegurar que los gastos efec tuados estén de acuerdo con las disposiciones legales. Los organismos públicos pueden efectuar compromisos que darán origen a pagos inmediatos o futuros cuando la ley les otorgó autoridad para ello. Hay dos formas de controlar los gastos incluidos en el presupuesto federal, según que los programas sean discrecionales u obligatorios. Los programas discrecionales son controlados por los montos de asignaciones especificados por anticipado y no pueden excederlos (por ej. gastos en defensa y programas domésticos). Los programas obligatorios son controlados por criterios de elegibilidad con respecto a sus beneficios y están bajo el control de los comités parlamentarios que los autorizan (por ej. seguro social para ancianos y desempleados, pago de intereses, programas con financiación específica de los usuarios). Estos programas no son controlados por los montos fijos de asignaciones aprobadas con anticipación. 4.2.El proceso presupuestario del Gobierno Federal se basa en el principio del poder compartido entre el legislativo, con sus Cámara de Representantes y el Senado y el ejecutivo ejercido por el Presidente. El Presidente propone el presupuesto. El Congreso aprueba las leyes para autorizar los programas y proveer los fondos. El Presidente firma o rechaza con veto los proyectos de ley. Si el Presidente veta una ley el Congreso, por voto de una mayoria de dos tercios en cada cámara, puede disponer la aprobación de la ley a pesar del veto. El Ejecutivo lleva a cabo los programas de acuerdo con las leyes aprobadas. Las resoluciones presupuestarias no requieren aprobación presidencial. Sin embargo, hay consultas entre el Congreso y el Gobierno, porque la legislación necesaria para lograr las metas presupuestarias del Congreso tiene que enviarse al Presidente para su aprobación. El Congreso no aprueba en una sola ley un presupuesto entero. Aprueba varias leyes de asignaciones y otras leyes por separado que afectan los desembolsos y los ingresos. Tomadas en su conjunto, estas diferentes leyes constituyen el presupuesto federal para el año fiscal correspondiente. 4.3.El poder de decidir y asignar los recursos públicos a nivel del gobierno federal corresponde al Congreso según la Constitución. Para ello el Congreso transita tres vias de naturaleza fiscal. En primer lugar tenemos el proceso de autorización a través del cual se establecen las leyes tributarias y se crean los programas federales destinados a atender las finalidades nacionales; para ello el Senado tiene 16 comités de autorización y la Cámara de Representantes 19. Cada uno de ellos tiene una competencia bien definida. 94
En segundo lugar tenemos el proceso de asignación por el cual se provee de fondos a los programas federales. Cada cámara cuenta con un comité de asignación. En tercer lugar está el proceso del presupuesto. Por él, en forma anual, el Congreso establece una política fiscal. Esta comprende la magnitud total de gastos y su composición por funciones (defensa, agricultura, salud, etc.), que hacen a las responsabilidades principales del gobierno, y los ingresos totales. La ley de 1985 de presupuesto equilibrado y control de emergencia de déficit y la ley de reafirmación del control del déficit de 1987 establecieron calendarios de reducciones obligatorias del déficit presupuestario. Los comités de autorización y asignación ponen el centro de su atención en programas individuales. Los comités de presupuesto consideran al presupuesto en su totalidad y su relación con la economía. La Oficina de presupuesto del Congreso (CBO) asiste al congreso con análisis económicos globales y análisis de programas, que son utilizados por los distintos comités. Las resoluciones presupuestarias fijan los montos de gastos e ingresos globales y las prioridades generales de erogaciones. Los comités de autorización y de asignación del Congreso elaboran los detalles de los proyectos de gastos y recursos. 4.4. El cronograma del presupuesto federal de E.E.U. U. tiene muchos pasos y genera incertidumbre con relación a la conclusión del mismo en tiempo y forma. Las magnitudes globales, entre ellas las del déficit fiscal, no son de fácil determinación. Las decisiones sobre la política fiscal son resultado de acciones de muchos participantes cuyo resultado debería ser factible y coherente y no siempre lo es. que impulsan al crecimiento de los gastos. Los esfuerzos realizados en 1974 y 1985 tendieron a modernizar mecanismos y a ubicar al presupuesto en el contexto de la economía nacional. En 1974 se procuró la convergencia de ingresos y gastos; también, la concreción del presupuesto crediticio, referido a las operaciones de préstamos directos o garantizados. El comentado proceso de "reconciliación" contribuyó a respaldar a los comités de presupuesto y facilitar las reducciones de requerimientos presupuestarios (" administración de recortes"). La Ley Gramm-Rudman-Hollings de 1985 y su reafirmación (1987) se consideró como un esfuerzo significativo en orden a reducir la importancia de los desequilibrios presupuestarios, aunque no logró su objetivo. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA: - El Sistema Presupuestario Gubernamental - Jesse Burkhead. -La Gestión del Presupuesto. A. Premchand.-Finanzas y Desarrollo -F.M.I. -Setiembre 1987. - El Proceso Presupuestario Congresional del Gobierno de los Estados Unidos - Revista N 27 ASIP. -El Proceso Presupuestario en el Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica - Lawrence W. Hush - Revista N 27 ASIP. Las decisiones legislativas tienen su fundamento técnico en el trabajo de la CBO y de los comités del Congreso, pero también son resultado de "decisiones políticas". Aquí intervienen cuestiones de principios políticos e ideológicos y circunstancias prácticas y de oportunidad. Los integrantes del Congreso suelen estar influidos por intereses regionales o sectoriales 95