Al contestar refiérase al oficio Nº 04718 27 de marzo de 2015 DCA-0772 Ingeniero Guillermo Santana Barboza Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Ferrocarriles Estimado señor: Asunto: Se autoriza al Instituto Costarricense de Ferrocarriles la contratación directa de las Sociedades Anónimas Laborales Talleres y Transportes Incoservitan S.A.L., Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L., Mantenimiento de Vías Férreas Manfer S.A.L. y Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L por un período de once meses a partir del 31 de marzo de 2015. Nos referimos a los oficios P.E-099-2015 y P.E.-135-2015 del 09 y 17 de febrero de 2015, recibidos en este órgano contralor en fecha 17 y 18 de igual mes y año, mediante los cuales solicitan autorización para la contratación descrita en el asunto. Mediante oficios No. 03269 DCA-0519, 04150 DCA-0672 y 04432 DCA-0724 del 02 18 y 23 de marzo de 2015 respectivamente, esta División requirió información adicional para continuar con el trámite de la gestión, dicha información fue remitida a través de los oficios P.E.177-2015, P.E.-247-2015 y P.E.-263-2015 del 04, 20 y 24 de marzo de 2015 respectivamente. I.- Antecedentes y justificación. Señalan que a través del oficio DCA-0461 del 26 de febrero de 2013, esta Contraloría General autorizó al Instituto Costarricense de Ferrocarriles (en adelante Incofer) a realizar la contratación directa con las sociedades anónimas laborales Talleres y Transportes Incoservitan S.A.L, Mantenimiento de Vías Férreas Manfer, S.A.L, Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L y Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L, por el plazo de un año. Mediante el oficio 09567 DCA-2185 del 11 de setiembre de 2013, esta Contraloría General refrendó los contratos suscritos entre el Incofer y Talleres y Transportes Incoservitan S.A.L, Mantenimiento de Vías Férreas Manfer S.A.L. y Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L, teniendo estos tres contratos la orden de inicio a partir del 01 de octubre de 2013. A su vez, por medio oficio 03255 DCA-0902 del 26 de
2 marzo de 2014 se otorgó refrendo al contrato entre el Incofer y Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L. Los mencionados cuatro contratos fueron ampliados al tenor de los artículos 12 de la LCA y 200 del RLCA, teniendo que los primeros tres tienen su vencimiento en fecha 31 de marzo de 2015 y el caso de Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L dicho contrato termina el 30 de setiembre de 2015. Indican que con el cambio de gobierno, la nueva Administración inició un replanteamiento de una serie de procesos y actividades que desarrolla el Incofer y por consiguiente la elaboración de los carteles de licitación para adquirir los servicios las actividades de talleres, transportes y mantenimiento de vías necesariamente ha debido considerar aspectos derivados de estos proyectos. Señalan que para la elaboración de los carteles respectivos, se han debido considerar como parte de los temas que se relacionan con los servicios que se prestan a través de las Sociedades Anónimas Laborales (en adelante Sales), que actualmente el Incofer impulsa y desarrolla un proyecto de pago digital en conjunto con la Aresep, aspecto que viene a ser determinante en la forma en que se opera y que debe preverse en los carteles de licitación que rijan la contratación de los servicios operativos de talleres, transportes y vías, pues tienen impacto en los mismos. Además, indican que debe considerarse que en la Asamblea Legislativa se encuentra agendado en plenario el proyecto de ley para el fortalecimiento del Incofer y la promoción del Tren Eléctrico Inter Urbano de la Gran Área Metropolitana, lo cual podría significarle en el corto plazo más recursos al Incofer para llevar a cabo con eficiencia y prontitud sus objetivos, aspecto que debe ser contemplado en los análisis que se realicen en forma preparatoria para la licitación. Señalan que en virtud de los procesos iniciados con la ley de fortalecimiento y de cobro digital, el trámite de aprobación del cartel quedó interrumpido, a la espera de contar con datos acerca de las modificaciones que podrían impactar los servicios. Por lo cual al estar prontos a vencer tres de los cuatro contratos con las Sales, el próximo 31 de marzo de 2015, solicitan autorización para contratar directamente a las Sales Talleres y Transportes Incoservitan, S.A.L, Mantenimiento de Vías Férreras Manfer S.A.L, Estructuras Sector Atlántico S.A.L y Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L, por un período de once meses a partir del 31 de marzo de 2015, unificándoles a los cuatro contratos en el plazo de vencimiento para el próximo 29 de febrero de 2016. Manifiestan que las Sales: Talleres y Transportes Incoservitan, S.A.L, Mantenimiento de Vías Férreras Manfer S.A.L, Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L y Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L son las actuales proveedoras de los servicios de mantenimiento de vías, talleres y transportes desde 1996, por lo cual con la contratación de las mimas se garantizaría el Incofer poder seguir
3 prestando normalmente los servicios de transporte de carga y pasajeros en las rutas en que actualmente opera el ferrocarril. La cifra por la cual se pretende llevar a cabo las contrataciones es por un monto total mensual de 126.000.000,00. El correspondiente desglose para cada una de las Sales sería el siguiente: Talleres y Transportes Incoservitan, S.A.L: 39.000.000,00, Mantenimiento de Vías Férreras Manfer S.A.L: 32.000.000,00, Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L: 21.000.000,00 y Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L: 34.000.000,00. II. Criterio de la División. Se debe indicar que la contratación directa regulada en el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa, es un mecanismo de excepción a los procedimientos ordinarios de contratación administrativa, y con base en lo ahí regulado, esta Contraloría General puede autorizar contrataciones directas siempre que se cumplan los supuestos fijados en el ordenamiento jurídico (artículos 138 y 139 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa). Así, para acceder a un mecanismo de excepción, deben mediar razones suficientes que lleven al convencimiento que la contratación directa es la vía que mejor satisface el interés público, tal y como lo señala el artículo 138 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) cuando indica: La Contraloría General de la República podrá autorizar, mediante resolución motivada, la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios en otros supuestos no previstos por las anteriores disposiciones, cuando existan razones suficientes para considerar que es la mejor forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general, o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos. En el caso que se analiza, resulta de importancia destacar lo indicado en el oficio N P.E.-099-2015 remitido con esta gestión, donde se expuso: Para la elaboración de los carteles respectivos a la contratación de los servicios relativos a las actividades de Talleres, Transportes y Mantenimiento de Vías se han debido considerar como parte de los temas que se relacionan con los servicios que se prestan a través de las SALES, que actualmente el INCOFER impulsa y desarrolla un proyecto de pago digital en conjunto con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Intendencia de Transportes, aspecto que viene a ser determinante en la forma en que se opera y que debe preverse en los carteles de Licitación que rijan la contratación de los servicios operativos de talleres, transportes y vías, pues tienen impacto en los mismos. Esto forma parte de un análisis interno exhaustivo que se ha dado por parte de la nueva Administración acerca del mecanismo más efectivo y económico para poder contar con los servicios que requiere el Instituto. [ ] Nos vemos en la necesidad de requerir a este Órgano Contralor autorización para la ampliación del plazo de los contratos
4 vigentes, con miras a que concluya la respectiva Licitación, en atención a los aspectos antes mencionados [ ] La solicitud de contratar directamente a los actuales proveedores radica en que, estos tienen la experiencia necesaria para continuar brindando el servicio como se ha hecho hasta la fecha. En relación con lo solicitado, debe considerarse que en la actualidad las autoridades de Incofer se encuentran en el desarrollo de los términos cartelarios para promover la correspondiente licitación pública a través de la cual se contraten los servicios de talleres, transportes y mantenimiento de vías, la cual según sus estimaciones se le podría dar la orden de inicio por parte de la Presidencia Ejecutiva del Incofer en fecha del 11 de enero de 2016. De manera adicional, se tiene que están próximos a vencer tres de los cuatro contratos de las Sales, el 31 de marzo de 2015. Y siendo que de acuerdo a lo indicado por la Administración en el oficio P.E.177-2015 del 04 de marzo de 2015, remitido con esta gestión y que en realidad los cuatro contratos de mantenimiento de vías y estructuras, talleres y transportes a través de las Sales son una sola contratación, motivo por el cual resulta de interés para el Incofer agruparlos todos con el mismo vencimiento. Además, se tiene que los proveedores con los que se solicita contratar directamente, son los actuales proveedores y estos, de acuerdo con la Administración, tienen la experiencia necesaria para continuar brindando el servicio como se ha hecho hasta la fecha. En este mismo sentido esta Contraloría General ha tenido por acreditado en anteriores oportunidades en las cuales se ha solicitado autorizaciones con respecto a estos mismos servicios, que estos se tratan de un objeto contractual especializado, en esta línea se señaló en el oficio 0249 DCA-0461 del 26 de febrero de 2013 lo siguiente: En el presente caso, la Administración ha hecho referencia a la necesidad que tiene de contratar los servicios enmarcados en el campo puramente operativo de la Institución, que fueron anteriormente detallados, así como ha enfatizado en la necesidad de contratar con las mismas sociedades anónimas labores que han prestado dichos servicios por más de 10 años, por razones de naturaleza, especialización y experiencia de las mismas, por ser conformadas por ex funcionarios del Incofer y que han prestado el servicio de manera satisfactoria para el interés público. [ ] Está claro a este Despacho que el INCOFER ha realizado concursos previos para los servicios que pretende contratar en esta ocasión y ha debido declararlos desiertos, quizás por la especialización del objeto Por lo anteriormente mencionado si bien entiende este órgano contralor que no se puede renunciar a promover un procedimiento ordinario como forma de obtener los servicios necesarios, resulta necesario contratar el servicio que estas sociedades anónimas laborales han venido prestado a la Administración, dado que las mismas han sido identificadas como idóneas por parte del Incofer para la prestación del servicio.
5 Adicionalmente se entiende que los servicios que estas contratistas brindan a la institución resultan claves para el funcionamiento del Incofer y su actividad con el ferrocarril, servicio que impacta a una cantidad considerable de usuarios del transporte público, por lo cual en caso de que no se lograra contratar dichos servicios se generaría una afectación a un importante sector de la población en cuanto a sus necesidades de transporte diario. Por lo que resulta justificable que se pretenda contratar directamente con los proveedores mencionados de manera pronta, a efectos de dar continuidad a los servicios de talleres, transportes y mantenimiento de vías, por lo que llevar a cabo el procedimiento ordinario de contratación no permitiría la atención oportuna de la necesidad y en consecuencia generaría las afectaciones referidas. Establecido que es procedente decantarse por la contratación directa, debemos señalar que ésta se autoriza para que se realice de manera directa con los proveedores Talleres y Transportes Incoservitan, S.A.L, Mantenimiento de Vías Férreras Manfer S.A.L, Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L y Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa y 138 de su Reglamento, a efecto de que se adquieran los servicios de mantenimiento de vías, talleres y transportes, por un monto máximo total de 126.000.000,00 mensuales (ciento veintiséis millones de colones), todo según las características técnicas indicadas en los oficios N P.E.-099-2015, P.E.177-2015 y P.E.- 263-2015 de 09 de febrero, 04 y 24 de marzo de 2015 respectivamente y el detalle ahí señalado. Cabe resaltar, que la actual autorización que se otorga a la Administración con respecto a la contratación de los servicios mencionados, debe acompañarse de los mecanismos de planificación, seguimiento y diligencia suficiente como para atender el cumplimiento del procedimiento ordinario correspondiente. En ese sentido, se debe llamar la atención del Instituto de manera que se fijen estos mecanismos con la finalidad de que no ocurran situaciones como las referencias en la contratación directa autorizada en forma reciente, para la contratación directa concursada para la compra de zapatas de composición para el sistema neumático de frenado de trenes, a través del oficio 03465 DCA-0553 del 05 de marzo de 2015 y en el presente caso de autorización, en el cual ya este órgano contralor a través del oficio 02049 DCA-0461 del 26 de febrero de 2013 había otorgado una autorización con estas mismas contratistas.
6 Por otra parte, en vista de la importancia de adquirir de forma oportuna los servicios de mantenimiento de vías, talleres y transportes, se estima conveniente eximir a los contratos que se deban suscribir como producto de la presente autorización, del trámite de refrendo ante esta Contraloría General. Por lo tanto, corresponderá a dicha Administración dar la aprobación interna a los contratos que lleguen a suscribirse. III. Condiciones bajo las que se otorga la autorización La autorización se condiciona a lo siguiente: 1. Se otorga autorización para realizar un procedimiento de contratación directa con Talleres y Transportes Incoservitan, S.A.L, Mantenimiento de Vías Férreras Manfer S.A.L, Mantenimiento de Vías y Estructuras Sector Atlántico S.A.L y Desmantelamiento de la Catenaria S.A.L, para la adquisición de los servicios de mantenimiento de vías, talleres y transportes, por un monto máximo total de 126.000.000,00 mensuales (ciento veintiséis millones de colones), todo según las características técnicas indicadas en los oficios P.E.-099-2015, P.E.177-2015 y P.E.-263-2015 de 09 de febrero, 04 y 24 de marzo de 2015 respectivamente y el detalle ahí señalado. 2. De previo a la adjudicación efectiva de los proveedores seleccionados, la Administración deberá contar con el contenido presupuestario suficiente y disponible para hacer frente a las obligaciones derivadas de la presente autorización y verificar que tales recursos puedan utilizarse válidamente para amparar la compra que aquí se autoriza. 3. Deberá quedar constancia en un expediente levantado al efecto, de todas las actuaciones relacionadas con esta contratación, ello para efectos de control posterior. 4. Los contratos que lleguen a suscribirse deberán contar con la aprobación interna según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. 5. Es deber de la Administración, tanto al momento de la formalización contractual como durante la fase de ejecución, que las empresas contratistas, se encuentren debidamente al día en la cancelación de las contribuciones sociales derivadas del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, de forma tal que previo a cualquier pago, deberá corroborarse dicha situación. 6. De igual forma se deja bajo responsabilidad de la Administración la verificación del cumplimiento de las obligaciones previstas por el artículo 22 de la Ley N 5662, en cuanto encontrarse al día con el pago de lo correspondiente a FODESAF.
7 Además, igualmente será responsabilidad de la Administración verificar que los contratistas se encuentren al día con el pago de los impuestos nacionales. 7. Quedan bajo responsabilidad absoluta de esa institución, las razones brindadas como justificaciones que motivaron a este órgano contralor, a otorgar la presente autorización en los términos que constan en el presente oficio. 8. Las modificaciones contractuales se regirán por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 del respectivo Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 200, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...). 9. Al ser un procedimiento excepcional autorizado sobre la base de las explicaciones acá brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 201 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 10. La Administración deberá verificar que las eventuales contratistas se encuentren al día en el pago del impuesto a las personas jurídicas, de conformidad con la Ley 9024, si corresponde. Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones indicadas en el presente oficio será responsabilidad del Ingeniero Guillermo Santana Barboza, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Ferrocarriles o quien ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir o comunicar a la dependencia que corresponda, para ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente. Atentamente, Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado Bernal Rodríguez Cruz Fiscalizador BRC/chc Ci: Archivo NI: 4296, 4413, 7855, 8061 G: 2013000621-8