ANTECEDENTES DE HECHO

Transcripción

1 Dictamen nº: 230/18 Consulta: Alcaldesa de Madrid Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 24 de mayo de 2018, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por Dña., sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por una caída al resbalar en una tapa de alcantarilla. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El 4 de noviembre de 2014 la reclamante presentó en el registro de una Oficina de Atención al Ciudadano del Ayuntamiento de Madrid una instancia general en la que solicitaba una indemnización - que no cuantificaba- porque no podía trabajar ya que sobre el pavimento del metro peñagrande [había] una placa en el suelo, me caí y resbala mucho y me operaron del tobillo. Como documentos que se acompañaban para acreditar todo el proceso de la operación, presentó el informe de alta del Servicio de Traumatología del Hospital Universitario de La Paz, fechado el 1 de agosto de 2014, en el que constaba que la paciente acude al servicio de Urgencias tras sufrir caída con traumatismo indirecto en tobillo derecho. Tras la prueba radiológica se diagnosticó una fractura Gran Vía, 6, 3ª planta Madrid Teléfono:

2 luxación bimaleolar del tobillo derecho para la que se puso férula y se citó para revisión posteriormente. SEGUNDO.- A causa de la referida reclamación se instruyó un procedimiento de responsabilidad patrimonial del que constituyen aspectos a destacar en su tramitación, los siguientes: Por Acuerdo de la jefa del Departamento de Reclamaciones Patrimoniales se comunicó a la reclamante el inicio del procedimiento, su plazo de duración y se le conminaba a que, en un plazo de diez días, aclarase la fecha y hora del accidente y el croquis del lugar de los hechos. La interesada presentó un escrito en el que manifestó que el 1 de agosto de 2014 a las 12:30 tuvo una caída en la salida del metro de Peñagrande a la altura de la calle La Bañeza debido a una alcantarilla y porque el pavimento que estaba en mal estado, lo que le provocó una doble rotura de tobillo. Adjuntó su documento nacional de identidad. Abierto el periodo de prueba, se requirió a la reclamante que aportase los justificantes que acreditasen la realidad de los hechos y su relación con el servicio público, la intervención de otros servicios no municipales, los partes de baja y alta médica, el informe de alta médica, la estimación de la cuantía en la que valoraba el daño y cualquier otro medio de prueba de que intentara valerse. La interesada presentó otra instancia general en la que señaló que tuvo una caída en la calle La Bañeza nº 38, en el metro porque el pavimento estaba mal. Volvió a acompañar el informe de alta del Servicio de Urgencias donde le diagnosticaron la fractura del tobillo derecho y diversas citaciones para para rehabilitación y consultas que se extendían hasta el 13 de marzo de /14

3 Se solicitó informe a la Policía Municipal de la UID Fuencarral-El Pardo, que el 20 de marzo de 2015 informó que no aparecía en sus archivos ninguna incidencia relativa a una intervención el día señalado. El 13 de abril de 2015 la Dirección General de Emergencias y Protección Civil reseñó que el SAMUR había atendido a la interesada el 1 de agosto de 2014 sobre las 14:48 h en la calle Ganapanes, esquina con la calle La Bañeza, y que se la trasladó al Hospital de La Paz. Volvió a requerirse a la reclamante que hiciera una descripción detallada de los hechos, indicando con claridad lo sucedido y concretando cuál había sido el elemento causante del accidente dado que en cada uno de los escritos presentados se señalaba un elemento distinto (el pavimento, una placa en el suelo, una alcantarilla). La interesada contestó que fue por una placa en el pavimento. Tras nuevo requerimiento solicitando que aportara una fotografía de la placa en el pavimento puesto que en el lugar donde refería la caída había varias tapas de registro de titularidades distintas, la reclamante presentó documentación médica alguna ya constaba en el expediente- y la resolución de la Consejería de Políticas Sociales y Familia de 28 de julio de 2015 por la que se le reconocía una discapacidad del 67 % por un trastorno depresivo recurrente, limitación funcional de columna por artropatía de etiología degenerativa y por limitación funcional en la pierna derecha por fractura con secuelas. Tras esta contestación se envió a la reclamante una fotografía del lugar donde la reclamante alegaba que se había caído para que señalara cuál de las tapas registro fue la causante de la caída, dado que existían varias tapas en torno al número 38 de la calle La Bañeza. La reclamante devolvió la fotografía con una señal que indicaba la tapa que le había ocasionado la caída y que resultó ser una alcantarilla. 3/14

4 La Unidad Técnica de Alcantarillado, de la Dirección General de Gestión del Agua y Zonas Verdes comunicó el 21 de abril de 2016 que el elemento al que se imputaba la caída estaba incluido en el convenio de la encomienda de gestión de los servicios de saneamiento suscrito con Canal de Isabel II Gestión, que no constaba que la deficiencia denunciada existiera antes ni en la fecha en que tuvo el lugar el hecho denunciado, que no se podía asegurar que tal elemento fuera el causante del daño y que no constaba la actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero. Por su parte, Acciona (Agua Servicios) señaló que no constaba deficiencia alguna en la fecha de la denuncia y que, girada visita de inspección, se pudo comprobar que el elemento señalado era un registro de la red municipal de alcantarillado que no presentaba ninguna anomalía estructural ni de conservación. Se adjuntaban dos fotografías de una alcantarilla en las que no se apreciaba ningún desperfecto. En el trámite de audiencia se dio traslado del expediente a la interesada, al Canal Isabel II Gestión y a la aseguradora del Ayuntamiento. Esta señaló, mediante correo electrónico, que tras varias citas de reconocimiento, la perjudicada no había acudido a ninguna por lo que no se podía valorar las posibles secuelas. La reclamante remitió un escrito manifestando que había sido llamada por teléfono y le habían pedido una radiografía cuyo pago no iba a satisfacer porque lo propio es que corran ustedes con los gastos ya que es privado. Un nuevo correo electrónico de la aseguradora valoró los daños en ,05 por 4 días de hospitalización, 116 días impeditivos, 60 días no impeditivos, 6 puntos de secuelas funcionales y 3 puntos de perjuicio estético. Finalmente, el 6 de abril de 2018 se dictó propuesta de resolución por la que se desestimó la reclamación al no haberse acreditado la relación de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos y, en todo caso, la responsabilidad recaería en 4/14

5 Canal de Isabel II Gestión al corresponderle el mantenimiento de la red de alcantarillado del municipio. TERCERO.- El día 24 de abril de 2018 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una solicitud de dictamen preceptivo en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial aludido en el encabezamiento. La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. María Dolores Sánchez Delgado, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, en la sesión celebrada el día 24 de mayo de El escrito por el que se solicitaba el informe a la Comisión Jurídica Asesora fue acompañado de la documentación que se consideró suficiente. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes CONSIDERACIONES DE DERECHO PRIMERA.- Es preceptiva la solicitud y emisión de dictamen por la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, conforme al cual este órgano deberá ser consultado en el caso de [e]xpedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicas sobre: a) Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros o la cuantía sea indeterminada. 5/14

6 En el presente caso, la indemnización que se solicita es de cuantía indeterminada, por lo que resulta preceptivo el dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora. Por otro lado, la consulta se ha efectuado a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3.c) del ROFCJA. El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA. SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC) y al Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en lo sucesivo, RPRP), al haberse iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de esta ley. La condición de interesada (ex artículos 31 y 139 de la LRJ-PAC) concurre en la reclamante, que sufrió los daños que atribuye a una caída en una vía pública. Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid en cuanto titular de la competencia de infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad [ex artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), en la redacción vigente al tiempo de suceder los hechos. 6/14

7 En este sentido es reiterada la doctrina de esta Comisión Jurídica Asesora en cuanto a que la responsabilidad en los casos de caídas por tapas de registro corresponde a las entidades locales como consecuencia de su deber de mantener en buen estado de conservación las vías públicas. En este mismo sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de diciembre de 2016 (recurso 864/2013). A ello se suma en este caso el que la competencia de abastecimiento de agua corresponde al Ayuntamiento conforme el artículo 25.2 c) de la LBRL con independencia de las relaciones convencionales establecidas entre el Ayuntamiento de Madrid, la Comunidad de Madrid y el Canal de Isabel II Gestión. El plazo para el ejercicio del derecho a reclamar, es de un año, contado desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización, o de manifestarse su efecto lesivo (ex artículo de la LRJ-PAC). En este caso, el accidente por el que se reclama tuvo lugar el día 1 de agosto de 2014, por lo que la reclamación formulada el 14 de noviembre de 2014 se habría presentado en plazo legal, con independencia de la fecha de la curación o de la estabilización de las secuelas. El órgano peticionario del dictamen ha seguido los trámites previstos en las leyes y reglamentos aplicables, en particular en el Título X de la LRJ-PAC, desarrollado por el RPRP, si bien, se observa que se ha superado el plazo de seis meses establecido en el artículo 13.3 del RPRP para resolver y notificar la resolución. Sin perjuicio de lo anterior, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido [arts y 43.3.b) de la LRJ-PAC]. 7/14

8 En la tramitación del expediente se ha incorporado el informe de la Policía Municipal, el de la Dirección General de Emergencias y Protección Civil y, al amparo del artículo 10.1 del RPRP, de la Unidad Técnica de Alcantarillado. Se ha incorporado al expediente también la prueba documental propuesta por la reclamante y se ha otorgado trámite de audiencia a todos los interesados en el expediente y, finalmente se ha dictado propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por falta de acreditación de la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos municipales. TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración se rige por el artículo de la Constitución, a cuyo tenor: Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El desarrollo legal de este precepto se encuentra contenido actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, completado con lo dispuesto en materia de procedimiento en la ya citada Ley 39/2015, si bien, como ya apuntamos anteriormente, en este caso habrá de estarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC y en el RPRP, dada la fecha de iniciación del procedimiento. Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, de conformidad con constante jurisprudencia, se precisa la concurrencia de los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. 8/14

9 b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterándolo, en el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, de forma que aunque, como se acaba de decir, es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, sólo son indemnizables las lesiones producidas por daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. CUARTA.- Del breve resumen de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial incluidos en la consideración jurídica precedente se deduce que, sin la existencia de un daño real y efectivo de quien solicita ser indemnizado, no cabe plantearse una posible responsabilidad de la Administración. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2012, RC 280/2009, consideró que ( ) la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado. De esta doctrina se ha hecho eco la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 6 de octubre de 2017 (rec. núm. 32/17). 9/14

10 La existencia de un daño puede considerarse acreditada por la documentación médica aportada por la reclamante, que demuestra que el 1 de agosto de 2014 se le diagnosticó una fractura bimaleolar del tobillo derecho. De la documentación remitida se deprende que se trató mediante férula y no tuvo que ser objeto de intervención como al principio alegó la reclamante. La reclamante no valoró los daños, mientras que la compañía aseguradora del Ayuntamiento se refirió a la valoración con dos correos electrónicos que, si bien vienen referidos al mismo número de expediente, son contradictorios puesto que, mientras en uno se niega que pueda efectuarse una valoración de los daños con la ciertamente escueta documentación médica que obra en el expediente y que prácticamente se limita al informe de alta del Servicio de Urgencias el día que se diagnosticó la fractura, sin que haya otros informes que indiquen su evolución, en otro correo se valoran los daños en ,05 por 4 días de hospitalización, 116 días impeditivos, 60 días no impeditivos, 6 puntos de secuelas funcionales y 3 puntos de perjuicio estético. A esta valoración no le damos ningún valor y, pese a que como decimos, aparece con el mismo número de referencia que el anterior correo, lo cierto es que en el expediente no se ven reflejados los daños referidos, antes al contrario, resultan contradichos por el citado informe de alta, según el cual la interesada no tuvo que permanecer hospitalizada, ni constan acreditados los días impeditivos, los no impeditivos, ni los demás conceptos valorados. Determinada la existencia del daño efectivo en estos términos, procede analizar si concurren los demás presupuestos de la responsabilidad patrimonial pues el daño no supone per se la existencia de responsabilidad patrimonial. Esta Comisión viene destacando, al igual que hacía el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, que corresponde a la parte que reclama la responsabilidad patrimonial de la Administración acreditar la realidad de los hechos en que se fundamenta dicha pretensión y en 10/14

11 particular que las consecuencias dañosas derivan del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Es decir, le corresponde probar el nexo causal o relación causa-efecto entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público. Así se refleja en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de marzo de 2016 (recurso 658/2015) cuando señala: la prueba de la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño causado, así como la existencia y contenido de éste, corresponde a quien reclama la indemnización, sin que proceda declarar la responsabilidad de la Administración cuando esa prueba no se produce. Y si se acreditase la caída y que los daños sufridos derivaron de la tapa de alcantarilla, la carga de la prueba se desplazaría hacia la Administración que, en virtud del principio de responsabilidad objetiva que rige en materia de responsabilidad patrimonial administrativa, habría de probar las causas de exoneración o la concurrencia de otros posibles factores que hubieran podido influir en la causación de los hechos, o la existencia de fuerza mayor. En este caso, no se ha probado la relación de causalidad, y ni siquiera está claro cuál ha sido el elemento causante del daño alegado. La reclamación no ha sido precisa en describir la caída ni el elemento que la produjo puesto que, ante la insistencia del instructor en determinar los hechos, unas veces menciona el mal estado del pavimento, otras una placa en el suelo y otras, una alcantarilla que identificó tras serle enviada por el instructor una fotografía del lugar para que la individualizara. Tampoco los medios de prueba aportados sirven para acreditar la relación de causalidad. 11/14

12 Como hemos puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones (Dictámenes 467/17, de 16 de noviembre, y 6/18, 7/18 y 16/18, de 11 y 18 de enero, por ejemplo) ni la documentación médica, ni las fotografías aportadas son prueba adecuada para probar la relación de causalidad puesto que no permiten tener por acreditada la mecánica de la caída ni establecer la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos. El informe médico reseña solo los daños de la reclamante sin que tampoco mencione nada sobre la forma en que se produjo la caída, de forma que, tal y como recuerdan las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de abril de 2014 (recurso 62/2014), de 25 de abril de 2014 (recurso 62/2014) y 17 de noviembre de 2017 (recurso 756/2016), no permiten establecer la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos. Las fotografías tampoco sirven para respaldar la versión de la interesada puesto que no permiten conocer la mecánica de la caída, sin que, además, se aprecie ningún desperfecto, por lo que tampoco servirían para acreditar la antijuridicidad. Cabe citar al respecto, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de julio de 2015 (rec. nº 237/2015) que declaró en el caso de una caída en la vía pública que las fotografías aportadas ( ) no prueban la mecánica o forma de ocurrir la caída alegada en tal fecha. De esta forma, el resultado de la prueba practicada obliga a concluir que la reclamante no ha probado ni la forma, ni las circunstancias ni el lugar en que se produjo la caída. No existe una prueba clara del modo en que se produjo la caída y si fue la conducta de la accidentada u otras circunstancias lo que causó el accidente, por lo que cabe citar la Sentencia de 30 de marzo de 2017 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 595/2016) que considera que de acuerdo con las normas de la carga de la prueba le corresponde al recurrente acreditar la 12/14

13 concurrencia de todos los elementos legalmente exigidos para apreciar la responsabilidad patrimonial demandada, por lo que es él quien ha de pechar con las consecuencias de la deficiencia o insuficiencia de los datos aportados. Y las consecuencias de esa falta de prueba es la desestimación de la reclamación presentada. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en varias sentencias. Así, cabe citar la Sentencia de 10 de diciembre de 2015 del (recurso 442/2015) en la que, con ocasión de una caída en la vía pública, consideró que procedía rechazar la reclamación puesto que no existe una prueba sólida del modo de causación de la caída. En el mismo sentido, la sentencia de 15 de junio de 2017 (recurso de apelación 119/2017) del mismo Tribunal rechazó una reclamación por no existir certeza de la forma en que se produjo la caída, en aquel caso por la caída de un peatón que la atribuía a la intervención de un bolardo; y la sentencia de 30 de marzo de 2017 (núm. rec. 595/2016) desestimó una reclamación por una caída porque existen dudas sobre la dinámica del accidente, pues con los datos que obran en las actuaciones no es posible determinar con certeza cómo acontecieron los sucesos. Pero es que, además, aun si se admitiese a efectos dialécticos que la caída de la interesada se produjo por la alcantarilla, ello no permite establecer la responsabilidad de la Administración ya que no puede calificarse el daño como antijurídico puesto que el accidente ocurrió a plena luz del día la hora en que la recogió el SAMUR fue las 14:48 h- era un elemento perfectamente visible y evitable con un mínimo de diligencia al deambular, situado además en las inmediaciones de su domicilio y en una acera con espacio suficiente para poder sortear el obstáculo, como se desprende de las fotografías incorporadas al procedimiento. En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente 13/14

14 CONCLUSIÓN Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada contra el Ayuntamiento de Madrid al no haberse acreditado relación de causalidad entre el daño sufrido y el funcionamiento de los servicios públicos municipales ni la antijuridicidad del daño. A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA. Madrid, a 24 de mayo de 2018 La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora CJACM. Dictamen nº 230/18 Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid C/ Montalbán, Madrid 14/14