ANTECEDENTES DE HECHO

Transcripción

1 Dictamen nº: 320/18 Consulta: Alcaldesa de Madrid Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 12 de julio de 2018, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a través del vicepresidente, consejero de Presidencia y portavoz del Gobierno, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por Dña. sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios sufridos que atribuye a una caída en la vía pública como consecuencia del mal estado de unas baldosas. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El día 7 de junio de 2018 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen preceptivo en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial aludido en el encabezamiento. A dicho expediente se le asignó el número 273/18, iniciándose el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, tal y como dispone el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 del enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA). Gran Vía, 6, 3ª planta Madrid Teléfono:

2 La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Ana Sofía Sánchez San Millán, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 12 de julio de SEGUNDO.- El expediente de responsabilidad patrimonial remitido trae causa del escrito formulado por la persona citada en el encabezamiento de este dictamen, registrado de entrada en el Ayuntamiento de Madrid el 24 de noviembre de 2014 (folios 1 a 4 del expediente), en el que refiere los hechos que motivan la pretensión indemnizatoria, de los que junto con los que se deducen del expediente, son destacables los siguientes: 1.- En el escrito de reclamación la interesada se limitaba a indicar que unos meses atrás sufrió una caída muy al lado de la Plaza de Colón de Madrid se cayó en una flexión firme disparatada al pie de unas baldosas en pico. Relataba que tenía dolor en las manos desde esa fecha, que no remitía. Por lo expuesto solicitaba una indemnización de diez millones de euros, con la indicación lo cobra la interesada y a efectos de notificaciones indicaba una dirección de correo electrónico que no coincidía con el nombre de la reclamante. 2.-El escrito de reclamación se acompañaba con un informe del SUMMA 112 fechado el 22 de noviembre de 2014 en el que consta que la interesada, de 59 años de edad, acudió en la citada fecha porque tenía dolor en las manos desde meses atrás, que achacaba a una caída y que quería que la enviasen a un especialista para hacerle pruebas. TERCERO.- Presentada la reclamación anterior se inicia expediente de responsabilidad patrimonial al amparo de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC) y el Reglamento de los Procedimientos de las 2/14

3 Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, RPRP). Obra en el folio 7 del expediente una diligencia de comparecencia de la interesada en el Ayuntamiento de Madrid para dejar constancia de que reclamaba por una caída ocurrida en el Paseo de Recoletos nº 25 y el día 3 de septiembre de En el folio 8 figura una diligencia de disgregación del expediente respecto a otro que se tramita respecto a la misma interesada por otra caída en distinta fecha y diferente emplazamiento. Dicho procedimiento dio lugar al expediente 272/18 de esta Comisión Jurídica Asesora que culminó con el Dictamen /18, de 5 de julio de este órgano consultivo. Por Acuerdo de 11 de febrero de 2015 de la jefa del Departamento de reclamaciones patrimoniales se comunicó a la reclamante el inicio del procedimiento en un domicilio de Madrid que coincide con el que figuraba en el informe del SUMMA 112 aportado por la interesada y en el que se solicitaba que se aportaran justificantes que acreditasen la realidad y certeza del accidente; intervención de otros servicios no municipales, en su caso; partes de baja y alta e informes médicos; descripción de elemento causante de la caída así como cualquier medio de prueba del que pretendiera valerse. La notificación postal resultó infructuosa por destinatario desconocido, realizándose posteriormente la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. Consta en el expediente el informe de la Dirección General de Emergencias y Protección Civil del Ayuntamiento de Madrid de 11 de marzo de 2015 en el que se da cuenta de no tener constancia en sus archivos de la atención a la interesada en la fecha y lugar señalado en su reclamación. 3/14

4 El 25 de marzo de 2015 la interesada compareció para tomar vista del expediente y el día 9 de abril siguiente aportó al procedimiento un informe médico de 4 de abril de 2015 en el que consta que la reclamante había acudido por presentar dolor en pulgar derecho que se queda con la articulación interfalángica distal enganchada además de tos irritativa. Se emitió el juicio clínico de dedo en resorte con remisión al Servicio de Traumatología. Consta en el expediente una nueva comparecencia de la interesada para tomar vista del expediente el día 6 de mayo de El día 8 de junio siguiente la reclamante presentó un escrito indicando que por la caída ocurrida en el Paseo de Recoletos nº25 no se resuelven las molestias de la persona afectada a pesar del tiempo transcurrido tiene daños. Solicitaba que las resoluciones se entregaran en mano. El día 8 de julio de 2015 la interesada volvió a comparecer en las dependencias municipales para tomar vista del expediente. El día 11 de septiembre de 2015 emitió informe la UID Centro Norte de la Policía Municipal en el sentido de no tener registrados antecedentes en relación con los hechos objeto de reclamación La Dirección General de Vías Públicas emitió informe el 17 de septiembre de 2015 en el que se indicaba que con los datos aportados por la interesada no se podía localizar la deficiencia. Una vez instruido el procedimiento y, de acuerdo con lo dispuesto en el art RPRP, se procedió a dar trámite de audiencia a la reclamante. Consta en el expediente que intentada la notificación en el domicilio que figuraba en el padrón municipal (que coincide con el proporcionado por la interesada en las asistencias sanitarias), fue devuelta por destinatario desconocido, por lo que fue publicada en el Boletín Oficial del Estado el 24 de febrero de /14

5 Finalmente se formula propuesta de resolución, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial al considerar que no se ha acreditado el requisito del nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes, CONSIDERACIONES DE DERECHO PRIMERA.- Es preceptiva la solicitud y emisión de dictamen por la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, conforme al cual este órgano deberá ser consultado en el caso de Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicas sobre: a. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros o la cuantía sea indeterminada. En el presente caso, la reclamante cuantifica el importe de la indemnización solicitada en una cantidad superior a euros, por lo que al ser de cuantía indeterminada resulta preceptivo el dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora. SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC y al RPRP, al haberse iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones 5/14

6 Públicas, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de esta ley. La reclamante formula su pretensión indemnizatoria solicitando ser resarcida por los daños sufridos, que atribuye a una caída en una calle del municipio de Madrid. Concurre en ella la condición de interesada para interponer la reclamación, de conformidad con los artículos 31 y de la LRJ-PAC. Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid en cuanto titular de la competencia de infraestructura viaria ex artículo 25.2 de Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), modificado por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, título competencial que justifica sobradamente la interposición de la reclamación contra el Ayuntamiento. El plazo para el ejercicio del derecho a reclamar, es de un año, contado desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización, o de manifestarse su efecto lesivo (cfr. artículo de la LRJ-PAC). En este caso la caída por la que se reclama se dice que tuvo lugar el día 3 de septiembre de 2014, por lo que la reclamación presentada el 24 de noviembre de 2014, se habría formulado en plazo legal. El órgano peticionario del dictamen ha seguido en la tramitación del procedimiento administrativo destinado al posible reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración los trámites previstos en las leyes y reglamentos aplicables, en particular en el Título X de la LRJ-PAC, artículos 139 y siguientes, desarrollado por el RPRP. Tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de hecho, se ha recabado el informe del Departamento de Vías Públicas del Ayuntamiento de Madrid así como de la Policía Municipal y de la Dirección General de Emergencias y Protección Civil. Se ha admitido, 6/14

7 como prueba documental, la documentación médica aportada por la interesada y se ha conferido trámite de audiencia a la reclamante, de acuerdo con los artículos 84 de la LRJ-PAC y 11.1 del RPRP. Como también pusimos de manifiesto en nuestro Dictamen /18, se ha de resaltar la dificultad que ha entrañado la comunicación con la reclamante. Sobre la práctica de las notificaciones el artículo 59 de la LRJ-PAC dispone lo siguiente: 1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. 2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. 7/14

8 ( ) 4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. 5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el "Boletín Oficial del Estado". En este caso, a efecto de notificaciones la interesada en su escrito de reclamación dejó designada una dirección de correo electrónico a nombre de una persona distinta, sin que se mencionara la relación que guardaba con ella. No hay constancia en el expediente de que se notificase ninguna resolución a esa dirección electrónica. Sí consta que se intentaron notificar varias resoluciones en el domicilio que dio al SUMMA 112, que coincidía con el Padrón municipal y que también señaló como domicilio en alguno de los escritos dirigidos al Ayuntamiento. Sin embargo, las notificaciones fueron infructuosas por desconocido en todos los casos, si bien la interesada tuvo conocimiento del curso del procedimiento por varias comparecencias personales en las que tomó vista del expediente y retiró copias de algunos documentos, tal y como queda reflejado en los antecedentes de hecho. En el último escrito presentado, solicitó la notificación de las resoluciones en mano. Tanto el requerimiento para que concretara los hechos como el trámite de audiencia finalmente fueron notificados por edictos y aunque en las resoluciones publicadas en el BOE se menciona el doble intento de notificación postal infructuosa, en el expediente solo consta un intento de notificación postal en ambos casos y no figura que la 8/14

9 interesada volviera a comparecer en dependencias municipales. En este punto, se recuerda la obligación de incluir en el expediente que se remita a esta Comisión toda la documentación que lo forma de manera que se remita completo, tal y como exige el artículo 19.1 del ROFCJA. No obstante, en este caso podía entenderse que el mero emplazamiento por anuncios en el Boletín Oficial no cumplía las necesarias garantías ya que la Administración disponía de formas alternativas de ponerse en contacto con la reclamante que no empleó. Así, en sus primeros escritos, la interesada anotó una dirección de correo electrónico que, aunque fuera de persona distinta de la reclamante, es la dirección que había designado a efectos de notificaciones y, por tanto, debió intentarse esa vía de localización, lo cual hubiera sido más rápido, económico y, seguramente, más efectivo que la publicación de anuncios en el Boletín Oficial del Estado. En este sentido, el Tribunal Supremo ha recogido expresamente que la Administración ha de utilizar estas vías de comunicación con los ciudadanos en la Sentencia de 13 de junio de 2017 (recurso 2638/2015): No hay infracción del artículo 59 de la Ley 30/1992 porque la sentencia no impone a la Administración ninguna suerte de investigación detectivesca para averiguar el domicilio real del interesado. Solamente, le requiere que mire el expediente. ( ) No es fácil comprender la argumentación de la recurrente a la vista de lo sucedido ni tampoco a la luz de cuanto viene manteniendo el Tribunal Constitucional en este punto. La notificación personal debe realizarse siempre que, sin esfuerzos desproporcionados, la Administración pueda obtener el domicilio actual del interesado (sentencias 6/2017, 200/2016, 151/2016, 150/2016, 181/2015, 137/2014, 136/2014, 126/2014, 59/2014, 30/2014, entre muchas otras) y poca desproporción había en este caso cuando la 9/14

10 Comunidad Autónoma de Castilla y León disponía del teléfono móvil del Sr. desde el primer momento. Ese mismo que, como se ha dicho, utilizó en el último momento sin que parece que hiciera entonces ninguna pesquisa extraordinaria. No obstante, en este caso, ni la falta de comunicación del requerimiento de concreción de los hechos pues la interesada compareció posteriormente y tomó vista del expediente- ni el del trámite de audiencia le han producido indefensión a la interesada dado que no constan en el procedimiento hechos y pruebas distintas de las manifestadas en la reclamación. En estos supuestos, el artículo 84.4 de la LRJ-PAC permite prescindir de este trámite. Finalmente se ha formulado la oportuna propuesta de resolución que, junto con el resto del expediente, ha sido remitida a esta Comisión Jurídica Asesora para su dictamen preceptivo. Por último debemos llamar la atención sobre el excesivo plazo de tramitación del procedimiento, pues presentada la reclamación el 24 de de noviembre de 2014 se han tardado más de tres años en dictar la propuesta de resolución, lo que excede en mucho el plazo de seis meses establecido en la ley. Ahora bien, como hemos mantenido en anteriores dictámenes, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido (artículos 42.1 y 43.3 b) de la LRJ-PAC), ni en consecuencia a esta Comisión Jurídica Asesora de dictaminar la consulta. TERCERA.- Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la Administración se rige por el artículo de la Constitución a cuyo tenor: Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El desarrollo 10/14

11 legal de este precepto se encuentra contenido actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, completado con lo dispuesto en materia de procedimiento en la ya citada Ley 39/2015, si bien, como ya apuntamos anteriormente, en este caso habrá de estarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC y en el RPRP, dada la fecha de iniciación del procedimiento. La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2016 (recurso 2396/2014) recoge lo siguiente a propósito de las características del sistema de responsabilidad patrimonial: (...) el art. 139 de la LRJAP y PAC, establece, en sintonía con el art de la CE, un sistema de responsabilidad patrimonial : a) unitario: rige para todas las Administraciones; b) general: abarca toda la actividad -por acción u omisión- derivada del funcionamiento de los servicios públicos, tanto si éstos incumben a los poderes públicos, como si son los particulares los que llevan a cabo actividades públicas que el ordenamiento jurídico considera de interés general; c) de responsabilidad directa: la Administración responde directamente, sin perjuicio de una eventual y posterior acción de regreso contra quienes hubieran incurrido en dolo, culpa, o negligencia grave; d) objetiva, prescinde de la idea de culpa, por lo que, además de erigirse la causalidad en pilar esencial del sistema, es preciso que el daño sea la materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público; y, e) tiende a la reparación integral. Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de 11/14

12 los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterándolo, en el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. CUARTA.- Como hemos dicho en la consideración anterior el primer presupuesto de la responsabilidad patrimonial es la existencia de un daño efectivo. En este sentido recuerda la Sentencia de 13 de febrero de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 597/2017), con cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que 'la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quien a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado. En el presente caso, de la documentación médica aportada por la interesada puede entenderse acreditado que la reclamante padece dolores en las manos y un dedo en resorte en la mano derecha. Una vez acreditado el daño, pesa sobre la reclamante la carga de probar los demás requisitos de la responsabilidad patrimonial, que pasa por demostrar la realidad de los hechos en que se fundamenta su pretensión y en particular que las consecuencias dañosas derivan del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Es decir, le corresponde probar el nexo causal o relación causa efecto entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público que, para el caso que nos ocupa, supone que le incumbe probar la existencia del accidente y que los daños sufridos derivan del defecto de la vía pública que aduce. La reclamante aduce que el daño se produjo al caer como consecuencia de unas baldosas en pico, limitándose a aportar dos 12/14

13 informes médicos de fechas muy posteriores a la que señala como de producción del accidente. Durante la instrucción del procedimiento se ha recabado el informe de la Policía Municipal y de la Dirección General de Emergencias y Protección Civil del Ayuntamiento de Madrid a quienes no les consta ningún antecedente de los hechos por los que se reclama. También han informado los servicios técnicos municipales que no han podido localizar la deficiencia en el pavimento a la que se imputa el daño, dada la parquedad de los datos aportados por la interesada. Del conjunto de la prueba practicada no puede entenderse que la reclamante haya conseguido acreditar la relación de causalidad. Los informes médicos no sirven al efecto de acreditar que el accidente de la interesada sobrevino por las circunstancias que adujo pues además de haberse emitido meses más tarde de ocurrir el accidente se limitan a recoger las manifestaciones de la interesada sobre la caída. Tampoco se aportan pruebas sobre la deficiencia en la vía pública que ni siquiera ha podido ser localizada por los servicios técnicos municipales. En definitiva, del conjunto de la prueba practicada podemos concluir que la reclamante no ha probado ni el accidente por el que reclama ni la forma y circunstancias en que se produjo la caída, por lo que cabe citar la sentencia de 30 de marzo de 2017 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 595/2016) que considera que de acuerdo con las normas de la carga de la prueba le corresponde al recurrente acreditar la concurrencia de todos los elementos legalmente exigidos para apreciar la responsabilidad patrimonial demandada, por lo que es eĺ quien ha de pechar con las consecuencias de la deficiencia o insuficiencia de los datos aportados. En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente 13/14

14 CONCLUSIÓN Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada contra el Ayuntamiento de Madrid al no haberse acreditado la relación de causalidad. A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA. Madrid, a 12 de julio de 2018 La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora CJACM. Dictamen nº 320/18 Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid C/ Montalbán, Madrid 14/14