ANTECEDENTES DE HECHO

Transcripción

1 Dictamen nº: 245/18 Consulta: Alcaldesa de Madrid Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 31 de mayo de 2018, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por D., sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos al tropezar con una tapa de riego en mal estado. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El 20 de mayo de 2015 el reclamante presentó en el registro de una Oficina de Atención al Ciudadano del Ayuntamiento de Madrid una instancia general en la que solicitaba una indemnización - que no cuantificaba- por las lesiones y gastos ocasionados al tropezar con una tapa de riego en mal estado en la acera de la calle Emperatriz Isabel nº 2, por la que iba circulando. Acompañaba dos informes médicos, del Hospital Universitario 12 de Octubre y del Hospital Clínico San Carlos a donde fue derivado, fechados ambos el día 14 de mayo de En el informe del primer hospital se consignó: varón de 66 años que acude por omalgia derecha con Gran Vía, 6, 3ª planta Madrid Teléfono:

2 impotencia funcional tras caída en la calle esta mañana, al tropezar con alcantarilla mal colocada. En el segundo informe se señaló diagnóstico de fractura de extremidad proximal del húmero derecho tras caída en la vía pública según refiere. En ambos hospitales el diagnóstico fue de fractura de extremidad proximal del húmero derecho, para lo que se indicó la inmovilización del brazo. Se adjuntaron también una foto de un hombro que aparecía con hematomas y la foto de una acera con una tapa de riego que no estaba bien colocada. SEGUNDO.- A causa de la referida reclamación se instruyó un procedimiento de responsabilidad patrimonial del que constituyen aspectos a destacar en su tramitación, los siguientes: Por Acuerdo de la jefa del Departamento de Reclamaciones Patrimoniales se comunicó al reclamante el inicio del procedimiento, su plazo de duración y se le conminaba a que, en un plazo de diez días, aportase los justificantes que acreditasen la realidad de los hechos y su relación con el servicio público, la intervención de otros servicios no municipales, los informes de alta médica y de alta en Rehabilitación, la estimación de la cuantía en la que valoraba el daño y cualquier otro medio de prueba de que intentara valerse. Asimismo, se comunicó la reclamación a la UTE Madrid Zona 6 por tener encomendada la conservación de las bocas de riego. El interesado presentó otra instancia general el 14 de julio de 2015 en la que señaló que tuvo una caída en la avenida Emperatriz Isabel nº 2 por una tapa de riego en mal estado por la que sufrió una fisura de húmero del hombro derecho y desde el 14 de mayo de 2015 estaba con el brazo inmovilizado, seguía de baja y en tratamiento de rehabilitación, lo que acreditaba con la relación de citas en Rehabilitación durante los meses de junio y julio de En un nuevo escrito de 10 de noviembre de 2015 el interesado señaló que no podía determinar la valoración de 2/14

3 los daños y perjuicios, y acompañaba un informe de Rehabilitación de 31 de agosto de 2015 en el que se manifestaba que el reclamante había seguido tratamiento rehabilitador y presentaba limitaciones para actividades que implicasen abducción y rotación interna. El informe de 30 de octubre de 2015 refería que el paciente había realizado 40 sesiones de rehabilitación y presentaba un balance articular de flexión completa, abducción de 120º, rotación externa de 20º y rotación interna glúteo. Se solicitaron informes a la Policía Municipal de la UID de Carabanchel y a la Dirección General de Emergencias y Protección Civil, que el 8 de julio de 2015 informaron que no aparecía en sus respectivos archivos ninguna incidencia relativa a una intervención el día señalado. La Dirección General de Gestión del Agua y Zonas Verdes comunicó el 22 de diciembre de 2015 que la boca de riego estaba en buen estado y que se había reparado el 23 de julio de La conservación de dicha boca de riego le correspondía al Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad a través de la Dirección General de Gestión del Agua y Zonas Verdes y la gestión del servicio público de bocas de riego en el distrito de Carabanchel estaba contratada con una empresa, la UTE Madrid Zona 6, concesionaria del contrato integral de gestión del servicio público de limpieza y conservación de los espacios públicos y zonas verdes, cuyo pliego le imputaba la responsabilidad por los daños derivados de la prestación del servicio y de los elementos del mobiliario urbano, y le obligaba a la reparación de todos los elementos del sistema en el momento de su detección, por lo que le correspondía a la empresa concesionaria asumir las consecuencias económicas derivadas de los hechos por los que se reclamaba. El 3 de febrero de 2016 el interesado aportó un nuevo informe médico fechado el 8 de enero de 2016 que manifestaba que en la última consulta de enero de 2016 el paciente refería buen control analgésico. 3/14

4 Había concluido la rehabilitación sin clara mejoría en su balance articular y persistía la limitación en las rotaciones, principalmente en la rotación interna. En abril de 2016 el reclamante aportó el informe de la resonancia magnética que le habían realizado y que evidenciaba la fractura subcapital humeral en evolución sin evidencia de complicación, y tendinosis del supraespinoso. Acompañaba también nueva cita médica para la realización de pruebas radiológicas en mayo de En el trámite de audiencia se dio traslado del expediente al interesado, a la empresa encargada de la conservación de los espacios públicos y zonas verdes y a la compañía aseguradora del Ayuntamiento. El reclamante, en un manuscrito que no es claramente legible, señaló que estaba a la espera del último informe médico. Relató que el accidente se produjo a las 7:30 de la mañana al ir al hospital para que le retiraran el aparato de hipertensión cuando tropezó con una boca de riego en mal estado. En el autobús empezó a sentir molestias y al llegar a la consulta de la hipertensión le remitieron a Urgencias. Tras hacer rehabilitación no mueve la mano bien y solo tiene un 75% de movilidad. Valoraba los daños en Posteriormente adjuntó el informe médico anunciado, fechado el 21 de septiembre de 2016 pero relativo a la consulta de 30 de mayo de 2016, en el que tras la RM de marzo de 2016, se constató un balance articular en antepulsión y abducción completa, con rotación externa de 15% e interna: mano L4. Presentaba dolor que precisaba paracetamol diario. Dada la evolución y la consolidación de la fractura se le dio el alta. La empresa encargada de la conservación de los espacios públicos y zonas verdes alegó la falta de acreditación de los hechos, su falta de responsabilidad porque había cumplido las obligaciones impuestas por los pliegos del contrato (entre ellas la comprobación anual de los 4/14

5 elementos visibles de infraestructura) y por no tener conocimiento del levantamiento de la arqueta, la falta de diligencia del reclamante lo que le hacía responsable-, e impugnaba los daños, que no se habían acreditado ni cuantificado. La compañía aseguradora del Ayuntamiento valoró los daños del reclamante en 8.856,01 por 109 días impeditivos (6.366,69 ) y secuelas (2.489,32 ). Finalmente, el 13 de abril de 2018 se dictó propuesta de resolución por la que se desestimó la reclamación al no haberse acreditado la relación de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos. Estos se deberían a la falta de diligencia del reclamante y, en su caso, la responsabilidad recaería en la empresa encargada de la conservación de los espacios públicos y zonas verdes. TERCERO.- El día 10 de mayo de 2018 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una solicitud de dictamen preceptivo en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial aludido en el encabezamiento. La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. María Dolores Sánchez Delgado, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, en la sesión celebrada el día 31 de mayo de El escrito por el que se solicitaba el informe a la Comisión Jurídica Asesora fue acompañado de la documentación que se consideró suficiente. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes, 5/14

6 CONSIDERACIONES DE DERECHO PRIMERA.- Es preceptiva la solicitud y emisión de dictamen por la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, conforme al cual este órgano deberá ser consultado en el caso de [e]xpedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicas sobre: a) Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros o la cuantía sea indeterminada. En el presente caso, la indemnización que se solicita es de cuantía superior a , por lo que resulta preceptivo el dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora. Por otro lado, la consulta se ha efectuado a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3.c) del ROFCJA. El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA. SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC) y al Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en 6/14

7 lo sucesivo, RPRP), al haberse iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de esta ley. La condición de interesado (ex artículos 31 y 139 de la LRJ-PAC) concurre en el reclamante, que sufrió los daños que atribuye a una caída en una vía pública. Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid en cuanto titular de la competencia de infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad [ex artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), en la redacción vigente al tiempo de suceder los hechos. En este sentido, es reiterada la doctrina de esta Comisión Jurídica Asesora, extrapolable a este caso, en cuanto a que la responsabilidad en los casos de caídas por tapas de registro corresponde a las entidades locales como consecuencia de su deber de mantener en buen estado de conservación las vías públicas. En este mismo sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de diciembre de 2016 (recurso 864/2013). A ello se suma el que las competencias de medio ambiente urbano, parques y jardines públicos corresponden al Ayuntamiento conforme el artículo 25.2 b) de la LBRL, con independencia de las relaciones contractuales establecidas entre el Ayuntamiento de Madrid y la empresa encargada de la conservación de los espacios públicos y zonas verdes, y de la posibilidad de repetir contra ella. El plazo para el ejercicio del derecho a reclamar, es de un año, contado desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización, o de manifestarse su efecto lesivo (ex artículo de la 7/14

8 LRJ-PAC). En este caso, el reclamante no mencionó en su reclamación, ni tampoco después lo ha señalado, el día en que se produjo el accidente. Manifestó que desde el 14 de mayo de 2015 tenía el hombro inmovilizado y consta que fue atendido en Urgencias en el Hospital 12 de Octubre el 14 de mayo de Esta fecha es la que se ha asumido por la Administración como el momento en que se produjo la caída, por lo que la reclamación interpuesta el 20 de mayo de 2015 se habría presentado en plazo legal, con independencia de la fecha de la curación o de la estabilización de las secuelas. El órgano peticionario del dictamen ha seguido los trámites previstos en las leyes y reglamentos aplicables, en particular en el Título X de la LRJ-PAC, desarrollado por el RPRP, si bien, se observa que se ha superado el plazo de seis meses establecido en el artículo 13.3 del RPRP para resolver y notificar la resolución. Sin perjuicio de lo anterior, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido [arts y 43.3.b) de la LRJ-PAC]. En la tramitación del expediente se ha incorporado el informe de la Policía Municipal, el de la Dirección General de Emergencias y Protección Civil y, al amparo del artículo 10.1 del RPRP, de la Dirección General de Gestión del Agua y Zonas Verdes. Se ha incorporado al expediente también la prueba documental propuesta por el reclamante y se ha otorgado trámite de audiencia a todos los interesados en el expediente y, finalmente se ha dictado propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por falta de acreditación de la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos municipales. 8/14

9 TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración se rige por el artículo de la Constitución, a cuyo tenor: Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El desarrollo legal de este precepto se encuentra contenido actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, completado con lo dispuesto en materia de procedimiento en la ya citada Ley 39/2015, si bien, como ya apuntamos anteriormente, en este caso habrá de estarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC y en el RPRP, dada la fecha de iniciación del procedimiento. Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, de conformidad con constante jurisprudencia, se precisa la concurrencia de los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterándolo, en el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la 9/14

10 Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, de forma que aunque, como se acaba de decir, es imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, sólo son indemnizables las lesiones producidas por daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. CUARTA.- Del breve resumen de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial incluidos en la consideración jurídica precedente se deduce que, sin la existencia de un daño real y efectivo de quien solicita ser indemnizado, no cabe plantearse una posible responsabilidad de la Administración. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2012, RC 280/2009, consideró que ( ) la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado. De esta doctrina se ha hecho eco la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 6 de octubre de 2017 (rec. núm. 32/17). La existencia de un daño puede considerarse acreditada por la documentación médica aportada por el reclamante, que demuestra que el 14 de mayo de 2015 se le diagnosticó una fractura del húmero proximal derecho por lo que tuvo inmovilizado el brazo y siguió tratamiento rehabilitador que no logró recuperar la totalidad de la movilidad del brazo. Determinada la existencia del daño efectivo en estos términos, procede analizar si concurren los demás presupuestos de la responsabilidad patrimonial pues el daño no supone per se la existencia de responsabilidad patrimonial. 10/14

11 Esta Comisión viene destacando, al igual que hacía el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, que corresponde a la parte que reclama la responsabilidad patrimonial de la Administración acreditar la realidad de los hechos en que se fundamenta dicha pretensión y en particular que las consecuencias dañosas derivan del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Es decir, le corresponde probar el nexo causal o relación causa-efecto entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público. Así se refleja en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de marzo de 2016 (recurso 658/2015) cuando señala: la prueba de la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño causado, así como la existencia y contenido de éste, corresponde a quien reclama la indemnización, sin que proceda declarar la responsabilidad de la Administración cuando esa prueba no se produce. Y si se acreditase la caída y que los daños sufridos derivaron de la tapa de riego en mal estado, la carga de la prueba se desplazaría hacia la Administración que, en virtud del principio de responsabilidad objetiva que rige en materia de responsabilidad patrimonial administrativa, habría de probar las causas de exoneración o la concurrencia de otros posibles factores que hubieran podido influir en la causación de los hechos, o la existencia de fuerza mayor. En este caso, no se ha probado la relación de causalidad mediante medios de prueba idóneos. Como hemos puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones (Dictámenes 467/17, de 16 de noviembre, 6/18, 7/18, y 16/18, por ejemplo) ni la documentación médica, ni las fotografías aportadas son prueba adecuada para probar la relación de causalidad puesto que no permiten tener por acreditada la mecánica de la caída ni establecer la 11/14

12 relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos. Los informes médicos acreditan solo los daños del reclamante. En este caso también se consignó en el informe de Urgencias del Hospital Doce de Octubre que el paciente se había caído en la calle por la mañana, al tropezar con una alcantarilla mal colocada. Por su parte, el informe del Hospital Clínico San Carlos apuntó que el paciente se había caído en la vía pública según refería. Como bien puso de manifiesto este último informe, los médicos que le atendieron no vieron la caída, limitándose a recoger lo manifestado por el reclamante, por lo que dichos informes solo pueden acreditar las lesiones sufridas pero no que el reclamante se cayera en el lugar alegado ni las circunstancias en que se produjo la caída, lo que no permite establecer la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos, tal y como recuerdan las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de abril de 2014 (recurso 62/2014), de 25 de abril de 2014 (recurso 62/2014) y 17 de noviembre de 2017 (recurso 756/2016). La fotografía tampoco sirve para respaldar la versión del interesado puesto que no permiten conocer el lugar ni el momento donde fue tomada, ni la mecánica de la caída, como señala la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de julio de 2015 (rec. nº 237/2015) que, en el caso de una caída en la vía pública, consideró que las fotografías aportadas ( ) no prueban la mecánica o forma de ocurrir la caída alegada en tal fecha. De esta forma, no existe una prueba clara del modo en que se produjo la caída y si fue la conducta del accidentado u otras circunstancias lo que causó el accidente, tras el que tampoco intervino ni la Policía ni el servicio municipal de asistencia sanitaria ya que el reclamante acudió al hospital por sus propios medios. Al no haber probado el interesado ni la forma, ni las circunstancias ni el lugar en que 12/14

13 se produjo la caída, cabe citar la Sentencia de 30 de marzo de 2017 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 595/2016) que considera que de acuerdo con las normas de la carga de la prueba le corresponde al recurrente acreditar la concurrencia de todos los elementos legalmente exigidos para apreciar la responsabilidad patrimonial demandada, por lo que es él quien ha de pechar con las consecuencias de la deficiencia o insuficiencia de los datos aportados. Ante la ausencia de diligencias probatorias idóneas para demostrar la concurrencia de los requisitos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial, procede rechazar la reclamación. En este sentido, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la Sentencia de 10 de diciembre de 2015 del (recurso 442/2015), con ocasión de una caída en la vía pública, consideró que procedía rechazar la reclamación puesto que no existe una prueba sólida del modo de causación de la caída. En los mismos términos se pronunció la Sentencia de 30 de marzo de 2017 (núm. rec. 595/2016), que desestimó una reclamación por una caída porque existen dudas sobre la dinámica del accidente, pues con los datos que obran en las actuaciones no es posible determinar con certeza cómo acontecieron los sucesos. En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente, CONCLUSIÓN Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada contra el Ayuntamiento de Madrid al no haberse acreditado la 13/14

14 relación de causalidad entre el daño sufrido y el funcionamiento de los servicios públicos municipales. A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA. Madrid, a 31 de mayo de 2018 La Vicepresidenta de la Comisión Jurídica Asesora CJACM. Dictamen nº 245/18 Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid C/ Montalbán, Madrid 14/14