TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: EL PAPEL DE LA HACIENDA LOCAL EN LA

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1 TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: EL PAPEL DE LA HACIENDA LOCAL EN LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA. AUTOR 1: JUAN CALVO VÉRGEZ DEPARTAMENTO: DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO UNIVERSIDAD: UNIVERSIDAD DE EXTREMADURA ÁREA TEMÁTICA: 8. FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL. RESUMEN: La presente Comunicación tiene por objeto analizar el papel que han de asumir los Entes Locales en la configuración del nuevo sistema de financiación autonómica diseñado en los distintos Estatutos de Autonomía. Tomando como punto de partida la consabida fundamentación constitucional del poder tributario municipal y la incidencia de los principios tributarios en el sistema municipal son objeto de análisis cuestiones tales como la necesidad de acometer una reformulación del principio de autonomía local o la función que debe desempeñar el principio de suficiencia financiera, así como la importancia que adquieren los principios de coordinación y de corresponsabilidad fiscal al objeto de reforzar la financiación local. Ello exigirá, además, tomar en consideración los límites establecidos sobre el poder tributario municipal y las relaciones de coordinación y de colaboración que han de establecerse entre el poder tributario municipal y los restantes poderes tributarios, al objeto de poder precisar qué labor han de desempeñar los Estatutos de Autonomía en el ámbito de la financiación local. PALABRAS CLAVE: Ente local, poder tributario municipal, Estatuto de Autonomía, principio de suficiencia financiera, principio de coordinación, pacto local. 1

2 -SUMARIO: I. LÍMITES ESTABLECIDOS SOBRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL. II. INCIDENCIA DE LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE LA AUTONOMÍA DE LOS ENTES LOCALES. III. RELACIONES DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN QUE DEBEN ESTABLECERSE ENTRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL Y LOS RESTANTES PODERES TRIBUTARIOS. IV. ANÁLISIS DEL PAPEL QUE DEBEN DESEMPEÑAR LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL ÁMBITO DE LA FINANCIACIÓN LOCAL. EL PROTAGONISMO DE LOS PACTOS LOCALES COMO INSTRUMENTO QUE POSIBILITE ACOMETER UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL. I. LÍMITES ESTABLECIDOS SOBRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL. Varios son los límites a los que se ve constreñido el poder tributario municipal. En primer término podríamos aludir al juego de los principios constitucionales en este ámbito. Y es que, al igual que sucede en el campo estatal, estos principios operan en un doble sentido: como criterio inspirador de la producción normativa de los municipios y como límite de esta misma actividad de creación. 1 En la mayoría de los casos las principales fricciones se plantean en torno a los principios de capacidad económica y seguridad jurídica. Ahora bien, tampoco resulta infrecuente la apelación al principio de igualdad a la hora de impugnar las eventuales diferencias tributarias que puedan surgir entre los distintos municipios, motivadas principalmente por la existencia de una distinta presión fiscal. A nuestro juicio es esta una apelación carente de razón de ser, dada la consabida existencia de la autonomía municipal. Se afirma en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Canarias de 24 de enero de 1996 que las diferencias de tributación por razón del territorio presentan una justificación precisa y razonable en el ámbito de la autonomía municipal. Por su parte la STSJ. de Andalucía de 4 de diciembre de 1995 estima carente de todo fundamento racional y legal la invocación del principio de igualdad. 1 Véanse, entre otros, CALVO ORTEGA, R., Principios tributarios y reforma de la Hacienda Municipal, en La Reforma de las Haciendas Locales, tomo I, Lex Nova, Valladolid, 1991, págs. 44 y ss. y CHECA GONZÁLEZ, C., La transgresión de principios constitucionales en aras a conseguir la suficiencia financiera en las Haciendas Locales, Impuestos, tomo II, 1991, págs. 578 y ss. 2

3 Queremos referirnos sin embargo de una manera especial al principio de reserva de ley en materia tributaria que, como es sabido, impide que aquellos elementos del tributo que se hallan reservados puedan ser objeto de regulación por otro poder que no sea el Legislativo. Una de las principales peculiaridades que caracteriza a la tributación municipal viene determinada por la necesidad de conciliar este principio con el de autonomía tributaria de los municipios que, al amparo de lo señalado en el art. 140 de la Constitución (CE), representa un componente esencial de su autonomía política. En este sentido creemos que debe tratar de articularse un ensamblaje y un equilibrio político y constitucional que, sin reducir esencialmente la reserva de ley, permita que la autonomía tributaria municipal no quede reducida al ejercicio de un mero poder reglamentario. Un último límite, de naturaleza lógica, es el derivado del marcado carácter territorial del poder tributario municipal. Precisa en primer lugar el art. 6 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) que no podrán ser gravados los bienes, actividades, gastos o rendimientos situados o realizados fuera del territorio municipal. Ciertamente en el caso de los tres primeros la territorialización no plantea problema alguno, máxime teniendo en cuenta la exclusión de los bienes muebles. En cambio la territorialidad no resulta fácil de precisar en el caso específico de los rendimientos. No obstante la cuestión se ve facilitada en la medida en que los mismos no suelen constituir materia imponible municipal. Tampoco podrán ser objeto de gravamen por los municipios aquellos negocios, actos o hechos realizados fuera del territorio municipal. Ahora bien, Cuál es el elemento de un negocio jurídico que permite determinar su realización en un concreto territorio o en otro? Al igual que sucede con los rendimientos, la no sujeción de los negocios jurídicos a imposición municipal termina por aliviar la intensidad de esta indudable problemática. Dispone finalmente el art. 6 del TRLRHL, refiriéndose a la libre circulación, que aquellos tributos que se establezcan No implicarán obstáculo alguno para la libre circulación de personas, mercancías, servicios o capitales, ni podrán afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia o a la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español (...). 3

4 Qué consideraciones nos sugiere esta afirmación? Desde nuestro punto de vista se trata de una limitación actualmente innecesaria, no ya sólo por razones estrictas del sistema tributario municipal, sino en atención a las propias exigencias constitucionales y comunitarias. Piénsese que hoy en día la libre circulación debe interpretarse justamente en un sentido contrario, en atención a las políticas de radicación empresarial y a la atracción de inversiones hacia un determinado municipio a través de ayudas de diversa naturaleza. Por otra parte alude el número 1 del art. 9 del TRLRHL a la interdicción de concesión de beneficios, declarando admisibles únicamente aquellos que hubiesen sido establecidos por normas con rango de ley o tratados internacionales. Advierte no obstante el citado precepto que también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley. Nótese en consecuencia como queda ampliado el ámbito de los beneficios a los previstos en aras de fortalecer la defensa financiera de las Entidades Locales, así como de compensar a tales Entidades en aquellos supuestos en los que se establezca mediante ley una exención o se otorguen por el Estado aplazamientos o moratorias en el pago sobre tributos locales. Incluso podría constituir esta ampliación un mecanismo de cierre limitado a la competencia fiscal y un límite a la utilización de los tributos como instrumentos de ejecución de una determinada política económica. Ello no significa, sin embargo, que pueda emplearse para impedir la graduación de la presión tributaria consecuencia de la discrecionalidad en la determinación del tipo de gravamen y en la propia autonomía municipal. Ya en su momento la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, amplió el grado de autonomía municipal al permitir establecer una bonificación de hasta el 5% de la cuota por domiciliación de deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera o por colaboración en la recaudación de impresos, disponiendo que las ordenanzas fiscales podrán establecer la no exigencia de interés de demora en los acuerdos de aplazamiento o fraccionamiento de pago que hubieran sido solicitados en período voluntario. 2 2 Véase RUIZ GARIJO, M., La bonificación por pronto pago establecida en el ámbito de los tributos locales, Tributos Locales, núm. 55, 2005, págs. 19 y 20. 4

5 Resulta compatible el poder tributario municipal con la reserva de ley tributaria que obliga al Legislativo a regular los elementos básicos del tributo, incluso en aquellos supuestos en los que se utilice la técnica de la delegación legislativa? Sin lugar a dudas, esta es una de las grandes cuestiones que se plantean en torno a la autonomía tributaria municipal. La solución a este interrogante pasa por tratar de satisfacer una exigencia aparentemente contradictoria: un contenido de la ley suficiente para que se considere cumplida la reserva de ley y, al mismo tiempo, limitado, en aras de que la autonomía tributaria municipal se estime respetada y no quede reducida a un poder reglamentario carente de incidencia sobre los elementos esenciales del tributo. Al amparo del citado principio de reserva de ley las Corporaciones Locales sólo pueden establecer tributos o decidir sobre la regulación de sus elementos esenciales si cuentan para ello con la habilitación explícita de una ley que, al propio tiempo, ha de predeterminar dentro de los límites precisos las características de dichos tributos. La expresión establecer tributos del art CE no parece que pueda ser interpretada del mismo modo para las CC.AA. que para las Corporaciones Locales. Éstas últimas sólo pueden establecer tributos en el sentido de acordar, por decisión del Pleno de la Corporación, la puesta en vigor en su territorio, completando en su caso lo establecido en la ley en la regulación de alguno de sus elementos esenciales (básicamente los tipos de gravamen) cuando la propia ley así lo prevea. En cierta medida podría afirmarse que el poder tributario local, es decir, el poder de dictar normas en materia de tributos locales, constituye un poder tributario compartido, puesto que a ello obliga la reserva de ley en materia tributaria. Ya en su momento declaró el Tribunal Constitucional en su Sentencia 1/1981, de 26 de enero que, Las Corporaciones locales han de contar con tributos propios y, sobre los mismos, deberá reconocerles la Ley una intervención en su establecimiento o en su exigencia (...) ello sin perjuicio de que esta autonomía no sea plena (...) y de que no aparezca la misma, desde luego, carente de límites, por el mismo carácter derivado del poder tributario de las Corporaciones locales y porque también respecto a ellas, como no podía ser de otro modo, la autonomía hace referencia a un poder necesariamente limitado. 5

6 Al objeto de poder alcanzar este equilibrio son varias las medidas que han de ser adoptadas. En primer lugar, el establecimiento de un límite global a la obligación tributaria (caso, por ejemplo, del coste del servicio en las tasas o del coste de la obra tratándose de contribuciones especiales). En segundo término, posibilitar la cuantificación tributaria a través del libre juego del tipo de gravamen hasta un máximo fijado por la ley. Y, finalmente, conceder al Poder municipal la facultad relativa a la puesta en vigor de un tributo previsto y regulado en la ley estatal, teniendo lugar de este modo un establecimiento efectivo discrecional. Nuestro ordenamiento tributario municipal ha procedido a aplicar este conjunto de técnicas a las que nos referimos en la práctica totalidad de los tributos que integran el mismo. Así, por ejemplo, los Impuestos sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y sobre Construcciones, Instalaciones y Obras son de establecimiento discrecional. Adicionalmente, en todos los impuestos municipales se establece un amplio margen para la determinación exacta del tipo de gravamen dentro del límite máximo que dispone la ley. Incluso en determinadas ocasiones, y dependiendo de la estructura del impuesto, este margen incide directamente sobre la cuota tributaria. Por otra parte conviene tener presente que los actos de ejercicio de autonomía tributaria efectuados por los correspondientes órganos municipales van más allá de la mera naturaleza reglamentaria, al margen de que se puedan manifestar a través de una fuente productora de reglamentos como es la Ordenanza. Y es que, tanto el acuerdo municipal de puesta en vigor de un determinado tributo preestablecido como la determinación de sus elementos esenciales de cuantificación, presenta un carácter normativo que excede de la materia reglamentaria, regulando materia legal. Ambos actos deben ser encuadrados dentro de una calificación colegislativa en la que intervienen dos poderes públicos claramente diferenciados: el Poder Legislativo, inherente a la responsabilidad que asume todo Estado; y el Poder Municipal, que constituye la exteriorización de su autonomía política y constitucional. En este sentido puede consultarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1995, en la que se alude a estas dos manifestaciones de poder tributario al afirmar que (...) Ha de diferenciarse entre la norma de rango legal que exige la Constitución para regular la materia tributaria, el eje de la reserva de ley tributaria y la norma que puede emanar de un Ente Local para regular sus llamados tributos propios. 6

7 En la actualidad es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el TRLRHL, la norma a través de la cual el Estado desarrolla el poder financiero de las Corporaciones Locales, tanto en el ámbito de sus gastos como en el de sus ingresos, sin perjuicio de los regímenes financieros forales para las Corporaciones Locales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra. II. INCIDENCIA DE LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE LA AUTONOMÍA DE LOS ENTES LOCALES. La incidencia de las leyes de las Comunidades Autónomas sobre la autonomía tributaria municipal constituye un hecho que no admite discusión alguna 3. Ahora bien, son posibles tales leyes? Gozan las mismas de un soporte constitucional concreto? A priori la posibilidad de que un tercer poder normativo representado por la ley autonómica pueda incidir sobre una materia como la tributación municipal, caracterizada por la presencia de otros dos poderes, se presenta difícil en la práctica. Téngase presente que sobre la tributación municipal inciden ya el Legislativo, cuyo título es la reserva de ley, y el Poder Municipal, que se halla respaldado por la afirmación contenida en nuestra Ley Fundamental de conformidad con la cual La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Lo cierto es que nuestro texto constitucional contiene varios preceptos de cuya lectura podría extraerse la existencia de un poder legislativo de las Comunidades Autónomas que incide sobre los tributos municipales. De una parte su art considera como competencia exclusiva del Estado Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (...) procedimiento administrativo común (...) expropiación forzosa (...). Significa ello que el régimen jurídico de las Administraciones Públicas engloba el sistema tributario, quedando todo aquello que no constituyan las bases bajo competencia de las Comunidades Autónomas, o sencillamente, podría ser regulado por ellas? A nuestro juicio parece más lógico pensar que estas bases se refieren a materias 3 Acerca de esta cuestión véanse, entre otros, LÓPEZ GARCÍA, C., Problemas de articulación de la autonomía financiera de las Entidades Locales en el Estado de las Autonomías, Tributos Locales, núm. 64, 2006, págs. 15 y ss. y RUIZ HIDALGO, C. y FERNÁNDEZ LÓPEZ, R., Las competencias de las Comunidades Autónomas sobre las Haciendas Locales en los nuevos Estatutos de Autonomía, Tributos Locales, núm. 63, 2006, págs. 19 y ss. 7

8 estrictamente administrativas propias del Derecho Administrativo, no a la tributación municipal. Por otra parte el párrafo 14 de este art CE atribuye a la competencia exclusiva del Estado la llamada Hacienda General. Es esta una expresión un tanto confusa cuya identificación con la tributación municipal no está ni mucho menos clara. Podría considerarse que los elementos básicos de los tributos municipales constituyen la Hacienda general, quedando el resto bajo la competencia de las Comunidades Autónomas? En nuestra opinión la respuesta a la citada cuestión ha de ser necesariamente negativa. Piénsese que si admitimos que lo general pertenece al Estado y lo no general a las Comunidades Autónomas, no tendría ningún sentido hablar de tributos propios de los municipios, ya que nada quedaría para la autonomía municipal garantizada por la Norma Fundamental en su art Creemos por tanto que el art CE debe entenderse en el sentido de que lo que corresponde al Estado como Poder Legislativo es el poder sobre su propio sistema tributario (el central), así como los elementos mínimos exigidos por la reserva de ley estatal sobre cualquier tributo. Pero no debe admitirse que todo lo que no sea Hacienda general constituya Hacienda autonómica, dado el solemne reconocimiento efectuado por la Constitución de la Hacienda municipal. Recuérdese además que, de conformidad con lo establecido por el art CE, Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes. La cuestión clave en relación con este precepto residirá en precisar qué se ha de entender por la expresión leyes. Si se admite que dicha expresión se está refiriendo a las del Estado, el precepto no ofrecerá ningún problema de interpretación, adecuándose a la lógica del sistema en esta materia. En cambio, si el término leyes se extiende a aquéllas que puedan establecer las Comunidades Autónomas, estaremos en presencia de una jerarquización no exenta de una cierta rigidez: primero la Constitución; segundo la ley estatal; a continuación la ley autonómica; y, por último, la autonomía municipal. La consecuencia no sería otra que el otorgamiento a los municipios de un margen de autonomía muy reducido. Esta misma falta de claridad se constata también en el plano legal. Declara el art. 5 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que Las 8

9 Haciendas Locales se regirán: a) Por la legislación general tributaria del Estado y la reguladora de las Haciendas de las entidades locales (...) b) Por las leyes de las Comunidades Autónomas, en el marco y de conformidad con la legislación a que se refiere el apartado anterior. Obsérvese como el precepto está limitando de manera importante a las leyes autonómicas que deben ser dictadas en el marco y de conformidad con las leyes estatales (actualmente el TRLRHL y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria). Un criterio muy similar queda recogido en el art de la citada Ley de Bases, de conformidad con el cual Las Entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas Locales y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquéllas. Vuelve así a aparecer el limitado juego de la ley autonómica, que requeriría incluso una especie de previsión de la ley estatal para poder acometer la regulación de la tributación municipal. Ahora bien es esta una previsión que difícilmente podrá producirse, ya que las leyes de las Haciendas Locales únicamente tienen la consideración de autonomistas respecto de los propios Municipios. En suma, el esquema constitucional aplicable en materia de tributación municipal se fundamenta en la primacía de la ley estatal, al amparo de principio de reserva de ley, así como en la presencia de actos normativos complementarios de los municipios, que constituyen el reflejo de la autonomía municipal. La ley autonómica recibe de manos de la Ley de Bases de Régimen Local un papel muy limitado, cuya utilidad podríamos reducir al plano de la coordinación y de la colaboración con los municipios. 4 III. RELACIONES DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN QUE DEBEN ESTABLECERSE ENTRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL Y LOS RESTANTES PODERES TRIBUTARIOS. Sin lugar a dudas, la existencia de varios poderes tributarios dentro del mismo Estado (estatal, regional y municipal) demanda necesariamente el desarrollo de una labor de coordinación. 4 Acerca del alcance de los límites de esta autonomía pueden consultarse, entre otras, las Sentencias del TSJ. de Aragón de 22 de abril de 1994, del TSJ. de la Comunidad Valenciana de 16 de septiembre de 1994, del TSJ. de Andalucía de 29 de diciembre de 1995 y del TSJ. de Canarias de 24 de enero de Este último pronunciamiento viene a relacionar dentro del ámbito del IAE los términos autonomía municipal y reserva de ley. 9

10 Piénsese, en primer lugar, que el contribuyente es siempre único frente a todos ellos, adquiriendo la consideración de sujeto pasivo común. Pero es que además, con carácter general, la personalización de la imposición directa y la universalización de la indirecta sobre el consumo han reducido considerablemente el número de figuras tributarias, máxime si se compara la actual situación con el modelo histórico de imposición de producto y sobre consumos específicos. Incluso las relaciones y situaciones económicas y jurídicas se hallan sometidas, en ocasiones, a diversos poderes, lo que justifica el establecimiento de una coordinación entre ellos. Todo ello con independencia de que las propia dimensión, organización y capacidad administrativa de los municipios, de carácter diverso y normalmente insuficiente para el desarrollo de la gestión tributaria, exija también una coordinación de los distintos poderes tributarios. Avanzar en la coordinación permite, además, tomar en consideración el aspecto estrictamente obligacional de integración de tributos a través de una contemplación recíproca del conjunto de los sistemas tributarios. No puede resultar indiferente a la Administración General la gestión de unos tributos municipales cuyas bases o cuotas se integran después en impuestos estatales o que, en el caso de aquellos que se refieren a una actividad económica, constituyen un instrumento de información de gran trascendencia. Un primer campo de actuación de esta coordinación es, por ejemplo, el relativo a la integración de deudas tributarias municipales. Y es que, a pesar de que nos hallemos ante obligaciones jurídicas perfectamente individualizadas que mantienen su propia diferenciación (originándose y extinguiéndose frente a Administraciones acreedoras distintas y siendo debidas a hechos diferentes), en determinados casos se produce una integración de estas cantidades o cuotas correspondientes a impuestos municipales en los estatales. Así, por ejemplo, las cuotas procedentes de impuestos como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) o el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) son susceptibles de integrarse en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y en el Impuesto sobre Sociedades (IS), según los casos. Y lo mismo sucede con aquellas otras procedentes del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU). 10

11 Desde nuestro punto de vista es el principio de capacidad económica el que justifica esta integración, de carácter cuantitativamente parcial por la técnica de integración empleada: cuota-base o cuota parcial en cuota general. No obstante, hemos de reconocer que la jurisprudencia apenas ha acudido a este argumento de la integración para rechazar todas aquellas impugnaciones fundamentadas en la doble imposición, centrando sus consideraciones en una simple comparación formal de hechos imponibles. 5 Asimismo hemos de referirnos a la delegación de la aplicación de los tributos que llevan a cabo los municipios en otras entidades públicas de naturaleza territorial (ya sean Comunidades Autónomas u otras Entidades Locales), con plenos efectos frente a los sujetos pasivos. A esta figura alude el art. 7 del TRLRHL en relación, no ya sólo con la facultad de recaudación, sino también de gestión, liquidación e inspección 6. Con carácter general, el alcance y contenido de la delegación ha de ser fijado por la entidad delegante a través de acuerdo de su órgano máximo, esto es, el Pleno de la Corporación. Por su parte la entidad delegada debe ajustar su actuación al ordenamiento, quedando fijada la recurribilidad con arreglo al procedimiento que corresponda a esta entidad gestora. Uno de los principales requisitos de la delegación es el relativo a su publicidad. De hecho el propio art. 7 del TRLRHL obliga a la publicación del acuerdo de delegación, una vez aceptado, en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma correspondiente. El desarrollo de la necesaria coordinación se ve favorecido, además, por la gestión compartida de impuestos concretos por las Administraciones Municipal y General. Así, en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles aspectos tales como la elaboración de las ponencias de valores, la fijación, revisión o modificación de los valores catastrales o la formación del Padrón (que constituye un censo de bienes y titulares) 5 Así sucede con todos aquellos pronunciamientos en los que se rechaza el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en relación con el principio de capacidad económica. 6 Un estudio preciso de esta gestión compartida puede verse en ESEVERRI MARTÍNEZ, E., La Organización de los Servicios de Gestión. Delegaciones y colaboración administrativa, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, 1993, págs. 67 y ss., PITA GRANDAL, A. Mª, Gestión de los tributos locales: liquidación e inspección, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, 1993, págs. 115 y ss. y SOPENA GIL, J., Gestión de los tributos locales: la recaudación en período voluntario y en período de apremio, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, Marcial Pons, 1993, págs. 83 y ss. 11

12 corresponden a la Administración General, a través del Centro de Gestión Catastral 7. En cambio su liquidación y recaudación son asumidas por la Administración Municipal. Lo mismo sucede con el Impuesto sobre Actividades Económicas, en el que habría que distinguir entre la gestión censal del tributo y su liquidación y recaudación, atribuidas separadamente por el TRLRHL a ambas Administraciones (General y Municipal). En la práctica esta gestión compartida suele dar lugar a reclamaciones indebidas por razón de la materia que obligan a clarificar la línea divisoria que determina la competencia de los órganos decisorios de pretensiones. 8 Por lo que respecta a las relaciones de colaboración, las mismas presentan un carácter distinto al que preside la configuración de las relaciones de coordinación. Téngase en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con estas últimas, pueden dar lugar a la realización de una única actividad en interés de otra Administración, sin perjuicio de que normalmente la actuación presente un sentido recíproco. A pesar de que su origen es eminentemente legal, podrían tener también su fuente en un acuerdo entre Administraciones. En efecto, su origen puede ser también convencional, con la amplitud que las respectivas Administraciones acuerden. En todo caso ha de quedar claro que su contenido no origina una división de poder tributario en relación con un determinado tributo o materia imponible, a diferencia de lo que sucede en los supuestos de gestión compartida. Únicamente cabe aludir a la existencia de una prestación administrativa de actividad que responde a un criterio de reciprocidad y cuya principal finalidad no es otra que la consecución de una mejor gestión tributaria dentro de cada ordenamiento y en conjunto de todos ellos. Es el art. 8 del TRLRHL el encargado de precisar esta colaboración con carácter obligatorio para la Administración General, la Autonómica y la Municipal. Al amparo de lo establecido en el citado precepto debe reconocerse a la misma un carácter amplio que incluye circunstancias tales como la entrega de información, la prestación de asistencia, la comunicación de hechos con trascendencia tributaria derivados de la 7 Acerca de la fijación, revisión o modificación de los valores catastrales véase VARONA ALABERN, J. E., Gestión catastral y autonomía financiera local, en la obra colectiva Estudios jurídicos en memoria del Profesor Luis Mateo, Véase a este respecto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 22 de febrero de 1993, relativa a las diferencias existentes entre gestión catastral y gestión tributaria. 12

13 actuación comprobadora e investigadora de cualquiera de ellos o la preparación de planes de inspección conjuntos. Téngase presente por otra parte que, debido al carácter territorial de la fiscalidad municipal, toda colaboración que se desarrolle fuera del territorio de los municipios deberá ser efectuada por la Comunidad Autónoma de que se trate o, en su caso, por la Administración General del Estado. A priori puede parecer lógico que no se de entrada a las Entidades Locales en la composición de las Comisiones Mixtas de Asuntos Económicos y Fiscales Estado- Comunidad Autónoma 9. Sin embargo, con independencia de que se configure esta Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales como un órgano bilateral de relación entre las administraciones estatal y autonómica en el ámbito de la financiación de las CC.AA., en la medida en que corresponde a aquéllas la concreción, aprobación, desarrollo, actualización y seguimiento del sistema de financiación autonómico, estimamos que sería razonable incluir también a las Entidades Locales dentro de los mecanismos de colaboración, cooperación y compensación necesarios para garantizar el equilibrio del sistema de financiación. Piénsese, además, que también las Entidades Locales participan en la distribución territorial de los fondos estructurales europeos, siendo destinatarias de las inversiones que el Estado realiza en la Comunidad y ejerciendo, a través de los Tribunales Económico-Administrativos Locales, funciones de revisión en vía económico-administrativa. Todo ello sin perjuicio de las funciones desarrolladas en materia catastral. Por otra parte, y de acuerdo con el principio de lealtad y participación institucional, quizás sería conveniente que las Entidades Locales participasen de alguna manera en los distintos órganos de composición mixta que tengan atribuidas facultades de decisión sobre la distribución de fondos entre Comunidades Autónomas, ya procedan estos del Presupuesto del Estado, de la Unión Europea o de otras organizaciones internacionales. Y ello con independencia de que, en aquellos casos en los que la decisión corresponda al Estado, deba oírse previamente a la Comunidad Autónoma. 9 Con carácter general estas Comisiones Mixtas se encuentran integradas por un número igual de representantes del Estado y de la Comunidad Autónoma, siendo ejercida la presidencia de forma rotatoria por ambas partes en turnos anuales. Su reglamento interno y de funcionamiento resulta adoptado por acuerdo entre ambas Administraciones. 13

14 Por último, al hilo de la financiación del desarrollo económico y social, y con la finalidad de corregir los desequilibrios territoriales existentes, creemos que resultaría conveniente transferir igualmente a las Entidades Locales recursos financieros tales como los resultantes de los programas, fondos, iniciativas y cualesquiera otros instrumentos de financiación establecidos en la normativa de la Unión Europea (respetándose el principio de adicionalidad en la distribución territorial de dichas modalidades financieras), o los procedentes de la participación territorializada en fondos estatales constituidos por las Cortes Generales relacionados con competencias asumidas por la Comunidad Autónoma. Téngase presente que de cara a la fijación de las inversiones del Estado en una determinada región, por ejemplo, en gastos de infraestructuras, se toma en consideración, especialmente, la extensión de su territorio así como la distancia y el tiempo de acceso de la población a las infraestructuras. IV. ANÁLISIS DEL PAPEL QUE DEBEN DESEMPEÑAR LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL ÁMBITO DE LA FINANCIACIÓN LOCAL. EL PROTAGONISMO DE LOS PACTOS LOCALES COMO INSTRUMENTO QUE POSIBILITE ACOMETER UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL. Sin lugar a dudas, el actual proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía y, más concretamente, del sistema de financiación autonómica no debe obstaculizar la necesidad de acometer un profundo análisis del vigente sistema de recursos financieros que operan dentro del ámbito municipal. Es cierto que tradicionalmente los Entes Locales han venido asumiendo en este ámbito un papel de carácter secundario. En la actualidad, sin embargo, dichos entes están llamados a asumir un mayor protagonismo, a medida que la descentralización se va produciendo a favor de las Autonomías. Tiene lugar así una revalorización de las Haciendas Locales como consecuencia, no ya sólo de la aprobación de los propios Estatutos, en todos los cuales se otorga una cierta atención al Gobierno Local (de hecho, muchos de los gobiernos autonómicos se atribuyen o se van a atribuir competencias en materia de financiación local), sino también de la celebración de los llamados Pactos Locales, que constituyen un instrumento destinado a materializar el compromiso del Estado y de las CC.AA. con los Entes Locales. Dichos Pactos han dado lugar a importantes reformas, posibilitando un 14

15 impulso de la autonomía local y la entrada de las denominadas Leyes de las Grandes Ciudades, de gran importancia para un gran número de municipios. Tradicionalmente los municipios, a medida que se ha ido produciendo la transferencia de competencias por parte del Estado, han ido acusando la deficiencia de aquellos recursos de los que disponían. Téngase presente que dicha transferencia a la que nos referimos obligaba a numerosos Ayuntamientos a tener que asumir importantes subfunciones asociadas a las competencias autonómicas (caso, por ejemplo, de la relativa a los servicios sociales). Ello ha originado un desajuste cada vez mayor entre las funciones reales que los municipios están asumiendo y la definición legal de sus competencias, motivado por la existencia de un sistema de financiación insuficiente y de una legislación que limita su poder de autoorganización. Es cierto que la llamada Ley de Grandes Ciudades vino a impulsar la autonomía local de los municipios, acometiendo un reforzamiento de sus órganos de Gobierno. Sin embargo dicho reforzamiento no se ha visto acompañado de una reestructuración de sus haciendas, necesarias para afrontar la existencia de un conjunto de demandas. Así las cosas, surge la necesidad de acometer una reforma del sistema de financiación local. Y, al objeto de poder llevar a cabo dicha reforma, Cuáles deben ser los fundamentos sobre los que poder construir un sistema completo y eficaz de financiación para los municipios? Bastaría con llevar a cabo una mera revisión del actual sistema de financiación local o, por el contrario, se requiere diseñar uno nuevo partiendo de un conjunto de postulados de carácter básico? A priori dos serían las posibles alternativas susceptibles de ser tomadas en consideración. En primer lugar, un modelo de reforma horizontal. Y, en segundo término, un modelo de carácter vertical o de reforma integral fundamentado en aspectos tales como el respeto a determinados principios o la necesidad de alcanzar un sistema tributario integrado en sus tres niveles territoriales, no ya sólo en lo que respecta a sus figuras tributarias, sino también en relación con los distintos objetos imponibles. Debe pues clarificarse el lugar que los Entes Locales están llamados a ocupar en los nuevos Estatutos de Autonomía. Para ello deberá analizarse el papel que desempeñan los Pactos Locales, planteándose incluso la opción de proceder a la 15

16 creación de un nuevo Pacto que actúe como punto de partida en aras de configurar un nuevo sistema de financiación. Asimismo deben resolverse, entre otros, los siguientes interrogantes: Quiénes han de ser los titulares de la reforma del sistema de financiación al amparo de un nuevo Pacto Local, y teniendo presente el nuevo marco jurídico de los Estatutos de Autonomía? Sobre qué principios ha de asentarse el nuevo sistema de financiación local, partiendo de los diferentes Informes existentes en materia de Haciendas Locales 10? Sin lugar a dudas a este respecto resultarán esenciales los principios de autonomía local y de suficiencia financiera. Ahora bien, tal y como hemos puesto de manifiesto a lo largo del presente trabajo, creemos que se trata de dos principios que deben ser revisados. Constituye un hecho innegable que, en la actualidad, la tramitación de la reforma de los distintos Estatutos de Autonomía ha propiciado la apertura de una nueva etapa en la que tanto los municipios como las provincias se ha propuesto reclamar una reforma del actual sistema de financiación local, acometiéndose además la elaboración de un nuevo Pacto Local. En la actualidad determinados Estatutos de Autonomía han optado por adoptar una especie de reserva de ley autonómica en la regulación y configuración de un nuevo sistema de financiación local. Es el caso, por ejemplo, del Estatuto Catalán, aprobado mediante Ley Orgánica 6/2006, y en cuyo art. 218 se dispone que la Generalitat de Cataluña tiene competencia, en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado, en materia de financiación local. Añade a continuación el citado precepto que dicha competencia podrá incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales, así como la capacidad para fijar los criterios de distribución de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat. E igualmente corresponde a esta última el ejercicio de la tutela financiera sobre los gobiernos locales, respetando la autonomía financiera que les concede la Constitución. A este respecto se ha de señalar además que la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 2010 sobre el Estatuto de Cataluña ha declarado 10 Nos estamos refiriendo, concretamente, al Informe para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales de 2002 y al Informe de la Ponencia de Estudio de la Financiación Local constituida en el seno de la Comisión de Entidades Locales del Senado de

17 inconstitucional, acertadamente a nuestro juicio, lo dispuesto por éste último en su art en el sentido de que "La Generalitat tiene competencia ( ) en materia de financiación local. Esta competencia puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales ( )". Por su parte otros Estatutos se inclinan por otorgar un mayor juego al principio de autonomía local, en tanto en cuanto se opta por depositar en el ámbito de las Administraciones Locales la competencia para regular sus propias finanzas en el marco de la Constitución y las leyes, si bien no se contiene una reserva de la Ley autonómica expresamente. Así sucede, entre otros, con el Estatuto andaluz (art. 191 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) y con el art. 85 del Proyecto de Ley de Estatuto de Castilla-La Mancha. En este último precepto se contiene una garantía del derecho de los municipios a regular sus propias finanzas en el marco de la Ley, así como del derecho a disponer de recursos suficientes para el ejercicio autónomo de sus funciones y de sus competencias y a no ser discriminados financieramente, correspondiéndoles los mismos medios económicos que a otros que realicen las mismas funciones con arreglo al régimen competencial. Finalmente, la gran mayoría de Estatutos adoptan una posición intermedia en tanto en cuanto, sin establecer una reserva de ley autonómica, contienen una mera atribución de tutela financiera a la Comunidad Autónoma respetando, en todo caso, lo dispuesto en los arts. 137, 140, 141 y 142 de la Constitución. En esta línea se sitúa, por ejemplo, la Propuesta Técnica de la Comisión de Expertos para el estudio y deliberación de las cuestiones relacionadas con la reforma del Estatuto de Autonomía y la Financiación Autonómica de Extremadura, en cuyo art. 71 se señala que la actividad financiera de los Entes Locales se rige, desde un punto de vista normativo, por la legislación básica del Estado, por las leyes que, en su desarrollo, apruebe la Asamblea de Extremadura y por las normas reglamentarias que dicten la Junta de Extremadura y las respectivas Corporaciones Locales. Tal y como se encarga de precisar el citado precepto, La Comunidad Autónoma de Extremadura habrá de compensar a las Entidades Locales en todos aquellos casos en los que establezca medidas tributarias sobre hechos sujetos a la imposición local o cuando modifique cualquier tributo de percepción local que reduzca los ingresos de aquéllas. Ahora bien, como contrapartida la Junta de Extremadura podrá asumir por delegación de las Corporaciones Locales la aplicación de sus tributos, estableciendo con ellas otras formas de colaboración. 17

18 Un criterio similar ha sido adoptado, entre otros, en los artículos 70 del Estatuto de Autonomía de Valencia (aprobado mediante Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), 114 del Estatuto de Aragón (Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril), 137 del Estatuto de las Islas Baleares (aprobado mediante Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero 11 ) y 53 del Estatuto de Castilla y León (aprobado mediante Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre). En este último precepto, por ejemplo, se señala que La Comunidad Autónoma vela por el cumplimiento de los principios de suficiencia de recursos, equidad, autonomía y responsabilidad fiscal y por la corrección de desequilibrios económicos entre las Entidades Locales. Por su parte el art. 54 de este último Estatuto se encarga de dar contenido a la tutela financiera de los Entes Locales, precisándose además en materia de financiación que las competencias transferidas a las Entidades Locales han de ir acompañadas de una financiación autonómica suficiente, con la finalidad de que no se ponga en riesgo la autonomía financiera de aquellos. 12 Desde nuestro punto de vista ha de rechazarse la utilización de fórmulas o expresiones de carácter ambiguo dentro de los distintos Estatutos de Autonomía a la hora de proceder a configurar el modelo de financiación local. Y ello con independencia de que las Corporaciones Locales se hallen legitimadas para relacionarse directamente y de manera simultánea con la Comunidad Autónoma y con la Administración General del Estado. Cabe hablar, por tanto, de una especie de carácter bifronte del régimen jurídico de las autonomías locales que no resulta, per se, contrario a la naturaleza que a las Corporaciones Locales le atribuye la Constitución, cuyo art. 137 califica a los municipios y provincias como elementos de división y organización del territorio del Estado. Y es que, hallándose dividido y organizado el Estado en Comunidades Autónomas, las diversas formas de organización existentes se superponen sin anularse. Siendo el grado superior de autonomía propio de las CC.AA., a las que se les otorga un 11 Tal y como queda puesto de manifiesto en el Estatuto balear, Se garantizan a los Consejos insulares los recursos suficientes para hacer frente a las competencias propias, atribuidas expresamente como tales en el presente Estatuto, o a aquellas que les sean transferidas o delegadas. Toda nueva atribución de competencias ha de ir acompañada de la asignación de los recursos suplementarios necesarios para financiarlos correctamente, de manera que se tenga en cuenta la financiación del coste total y efectivo de los servicios transferidos. El cumplimiento de este principio es una condición esencial para que entre en vigor la transferencia o delegación de competencia, o sean asumidas las competencias propias. A tal efecto, se pueden establecer diversas formas de financiación, incluida la participación en los recursos de la hacienda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears o, en su caso, del Estado, en proporción a las competencias propias o a las autonómicas que hayan sido transferidas o delegadas. 12 Véase a este respecto el art del Estatuto de Autonomía de Canarias, en el que se señala que Le corresponden a la Comunidad Autónoma de Canarias las competencias compartidas sobre Haciendas Locales y tutela financiera de los Entes Locales, sin perjuicio de la autonomía de estos. 18

19 poder político y administrativo sobre los municipios y provincias incluidas en su territorio, estos dos últimos entes no desaparecen ni se convierten en simples divisiones territoriales orientadas al cumplimiento de los fines de aquéllas. En la actualidad, los llamados Pactos Locales se presentan como un instrumento idóneo para hacer frente al problema relativo al déficit de las Entidades Locales en materia competencial y financiera, dada su condición de instrumento de diálogo dentro de la configuración del nuevo sistema de financiación local. 13 De entrada, los distintos Estatutos de Autonomía constituyen la vía idónea para acometer la cesión de competencias a los Entes Locales, delimitando las mismas y evitándose con ello situaciones en las que competencias que, a priori, debieran encontrarse residenciadas en las Administraciones superiores, terminan siendo ejercidas de hecho por las Corporaciones Locales. Téngase presente que los Entes Locales no han asumido todo el protagonismo que sería deseable dentro del proceso de descentralización de competencias del Estado, a diferencia de lo que ha sucedido con las CC.AA., que sí que se han visto beneficiadas en mayor medida. 14 Por otra parte, el nuevo modelo de financiación autonómica que se apruebe ha de poner de manifiesto la necesidad de que las Corporaciones Locales den respuesta a los distintos problemas financieros que vienen experimentando, y que han conducido a numerosos municipios a una situación de bloqueo difícilmente sostenible. Se trata de una situación que se ve agravada, además, con la cesión de competencias efectuada por aquellas CC.AA. que carecen de financiación, y que podría imposibilitar el desarrollo competencial de los Entes Locales. Téngase presente que nos hallamos ante una etapa en la que las demandas de los ciudadanos respecto de los servicios públicos locales se encuentran en constante crecimiento. Es más, la propia configuración de los municipios se ve afectada por el crecimiento económico y por los cambios sociales. 13 Como seguramente se recordará, el primer Pacto Local tuvo su origen en la Asamblea Extraordinaria convocada al efecto por la Federación Española de Municipios y Provincias en 1993, a raíz de la necesidad de dotar de nuevos recursos financieros a los Entes Locales, que veían como les eran atribuidas diversas competencias sin la oportuna previsión de financiación. Así las cosas, a través de este primer Pacto Local se pretendió clarificar el ámbito competencial de la Administración Local. 14 Y ello es así a pesar de que son justamente los Municipios los que presentan una mayor proximidad con los ciudadanos, circunstancia esta última que facilita considerablemente la satisfacción de las exigencias de aquellos. 19

20 Pues bien, dada esta situación, en la actualidad se plantea la necesidad de acometer la revisión del régimen jurídico-financiero de los Gobiernos Locales. Y uno de los principales instrumentos previstos a este respecto en la reforma de los distintos Estatutos de Autonomía es el de los Pactos Locales. Estos Pactos se han revelado como una fórmula apropiada para reforzar la financiación de los Entes Locales. 15 Es por ello por lo que, dentro del actual proceso de reforma del sistema de financiación autonómica objeto de revisión a partir de los contenidos de los nuevos Estatutos de Autonomía, ha de replantearse el sistema de financiación de los Entes Locales. Debe procederse así, no ya sólo a la revisión de sus distintos recursos financieros, sino también a la creación de otros nuevos. Y, en este sentido, el reforzamiento de los Pactos Locales ha de contribuir a lograr el acuerdo y el compromiso de las distintas Administraciones (estatal, autonómica y local), partiendo de la experiencia de los Pactos Locales y Autonómicos ya existentes. 16 Ahora bien, quién debe representar a los Entes Locales en la aprobación de un nuevo Pacto Local en el que se incluya una reforma del sistema de financiación local? Ha de ser el Estado el titular de la reforma del sistema de financiación al amparo de un nuevo Pacto Local o, por el contrario, dicho papel debe ser asumido por las CC.AA.? 15 Como seguramente se recordará, el origen del primer gran Pacto Local se remonta a 24 de septiembre de 1996, fecha en la que se concretó un acuerdo-compromiso entre el Ministerio de Administraciones Públicas y la Federación Estatal de Municipios y Provincias recogido bajo el título Bases para el Pacto Local que, con posterioridad, sería aprobado por el Gobierno el 19 de julio de 1997, adquiriendo la denominación de Bases para la negociación del Acuerdo para el desarrollo del Gobierno Local. Dos fueron los fundamentos sobre los que se asentó dicho Pacto: la necesidad de participación de la Administración Local en el Estado Autonómico; y la asunción de nuevas competencias por parte de los Entes Locales, procediéndose a la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por la Ley 11/1999, de 21 de abril. Con posterioridad, y dadas las escasas novedades introducidas por este primer pacto en materia financiera, hacia el año 2005 se llevó a cabo una segunda fase en materia de Pactos Locales, procediéndose a la creación del llamado Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local, dentro del cual volvieron a plasmarse las demandas de los Entes Locales. 16 A este respecto cabe citar, por ejemplo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Pacto Local de 3 de noviembre de 2005, fruto de las distintas negociaciones llevadas a cabo en el marco de la Comisión Nacional de Administración Local entre la FEMP y el Gobierno central, y articulado sobre la base de tres grupos homogéneos de medidas, a saber: las relativas al esfuerzo competencial; las referidas a la participación de las Entidades Locales en la toma de decisiones y aquellas otras medidas destinadas a la vertebración administrativa del territorio. De cara a compensar las nuevas competencias asumidas, se acordó en dicho Pacto mejorar los recursos transferidos, procediéndose a la creación de dos nuevos fondos: el Fondo de Apoyo Municipal y Provincial (FAMPRO) y el Fondo de Inversión de Tecnología Local. Por su parte, dentro del ámbito de la Comunidad Valenciana cabe aludir a la celebración, en el año 2004, de la 10ª Asamblea de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias, dentro de la cual se plantearon diferentes propuestas destinadas a la aprobación de una futura Ley de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, así como del Pacto Local Valenciano. También dentro de la Comunidad de Galicia cabe aludir al llamado Pacto Local de la Comunidad de Galicia, suscrito el 20 de enero de Y, por lo que a la Comunidad de Madrid se refiere, debe citarse la Ley 3/2003, de 11 de marzo, para el desarrollo del Pacto de la Comunidad de Madrid. 20