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1 Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 6 Nº de Recurso: 4561/2004 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: JOAQUIN HUELIN MARTINEZ DE VELASCO Tipo de Resolución: Sentencia Resumen: Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.- Guardia Civil.- Lesiones psicológicas sufridas como consecuencia de un atentado terrorista, perpetrado en el País Vasco, en el que murieron dos compañeros.- Imputación a la Administración.- Imputación en base al deber genérico de garantizar la seguridad ciudadana.- Imputación invocando el conocimiento por parte de los mandos del especial perfil psicológico del recurrente, que desaconsejaba su traslado al País Vasco.- Inexistencia de responsabilidad. SENTENCIA En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil ocho. La Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación número 4561/04, interpuesto por el Procurador don Luis Pozas Osset, actuando en nombre de DON Luis Antonio, contra la sentencia dictada el 4 de febrero de 2004 por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 1404/01, sobre responsabilidad patrimonial por trastornos psíquicos derivados de un atentado terrorista. Ha intervenido como parte recurrida la Administración General del Estado, defendida por el Abogado del Estado ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por el antiguo miembro de la Guardia Civil don Luis Antonio contra la resolución adoptada el 2 de julio de 2001 por el Ministro del Interior, que rechazó, al estar prescrita la acción, su petición de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado. Dicha sentencia, tras describir el acto recurrido y sintetizar el sustento fáctico y jurídico de la pretensión actora (fundamento primero), niega que en el caso concurra la prescripción apreciada por la Administración (fundamento segundo), por lo que examina el fondo de la reclamación deducida por el actor, resumiendo (en los cuatro primeros párrafos del fundamento tercero) la jurisprudencia interpretativa de los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre). A continuación expone los siguientes razonamientos (párrafos quinto a octavo del fundamento tercero): «Pues bien, aplicando dicha doctrina al supuesto litigioso, consideramos que en el caso no hay actuación administrativa alguna, ni por acción u omisión, ni por funcionamiento normal o anormal, a la que imputar los padecimientos psíquicos que sufre el demandante. En efecto, a pesar de que atribuyamos a los conceptos de servicio público y de su funcionamiento el sentido más amplio que su acepción permite, hasta el punto de identificar tal servicio público con toda actuación, gestión o actividad propias de la función administrativa, lo cierto es que los perjuicios cuyo resarcimiento pretende el actor por esta vía de la responsabilidad patrimonial no derivan de actuación administrativa alguna. Tales dolencias, por el contrario y según se acredita a través de toda al documental incorporada a las 1

2 actuaciones, son consecuencia directa de la vivencia de un atentado terrorista en el que, como acontecimiento estresante y extremadamente traumático, se vio envuelto el actor, según textualmente expone el informe psicológico de la Asociación de Víctimas del Terrorismo referido anteriormente, que nada tiene que ver con el funcionamiento de servicio público alguno. En definitiva, y ante la inexistencia de perjuicio alguno imputable a la actuación administrativa, que conforme a lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pueda generar el derecho al resarcimiento pretendido, la demanda ha de ser íntegramente desestimada.» SEGUNDO.- Don Luis Antonio preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 30 de abril de 2004, en el que invocó dos motivos de casación al amparo del artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio). En el primero denuncia la infracción del artículo 139 de la Ley 30/1992. Opina que la sentencia recurrida incurre en el error de vincular exclusivamente al atentado las consecuencias de la patología que sufre, considerando que los actos terroristas no tienen nada que ver con un servicio público. Por el contrario, a su juicio, los hechos imputables en el caso litigioso a la Administración son dos, sin los cuales no hubiera padecido las secuelas que arrostra. En primer lugar, los perjuicios derivan de su destino en el País Vasco, a donde nunca debió enviársele, ya que su debilidad psicológica y su inadaptabilidad a un medio excesivamente hostil eran bien conocidas, por lo que procedía incoar un expediente a fin de declararlo inútil para el servicio y atender sus repetidas demandas de traslado. En segundo lugar, si se incumple la obligación que el artículo 104 de la Constitución impone al Estado de garantizar la seguridad ciudadana, se produce una omisión de la Administración susceptible de generar responsabilidad patrimonial; «cuando existe una situación de violencia conocida, que no es inesperada, como son las amenazas y acciones terroristas de ETA, el Estado debe velar por que esto no se produzca, en orden a garantizar la antedicha seguridad ciudadana y, en caso de incumplimiento, estamos ante una situación omisiva de un servicio público». En el segundo motivo achaca a la sentencia que combate, por afirmar que un acto terrorista nada tiene que ver con los servicios públicos, la inaplicación de la pacífica jurisprudencia sobre el particular. Al hilo de la invocación de numerosos pronunciamientos de este Tribunal Supremo, así como de otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, reitera que en el supuesto litigioso no sólo se omitió la diligencia necesaria para evitar acciones terroristas, sino que se dio un destino con especiales caracteres de dificultad a una persona cuya incapacidad para la tarea se conocía, sin que el traslado fuera revocado, pese a las repetidas peticiones en tal sentido, ni se iniciara un expediente para declarar la insuficiente aptitud psicofísica de una persona con continuas bajas médicas y repetidos accidentes de circulación. Insiste en que constituye una obligación del Estado garantizar la seguridad ciudadana, creando las condiciones para que el individuo pueda desarrollarse como persona. «Por tanto, siendo el Estado el garante de tal derecho, su no observancia en el País Vasco es una responsabilidad atribuible al mismos Estado, pues no estamos hablando de una situación aislada sino de una situación permanente a lo largo de los años, y por tanto previsible y no inesperada, por lo que su no evitación supone una omisión del Estado». Termina solicitando el dictado de sentencia por la que se case y anule la recurrida, estimando la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración pública y la procedencia de indemnizarle en la cantidad que reclama (veintiséis millones de pesetas ,15 euros-, más los intereses legales). TERCERO.- El Abogado del Estado, en escrito presentado el 2 de enero de 2007, se opuso a la casación e interesó la confirmación de la sentencia impugnada, con imposición de las costas al recurrente. Sostiene que el origen de las lesiones psíquicas que padece el actor no se encuentra en ningún tipo de actuación o de pasividad de la Administración cuando tenía el deber de obrar o de comportarse de un modo determinado, sino en un hecho extraño al concepto de funcionamiento normal o anormal de un servicio público, por muy generosa que sea la interpretación que se dé a esa noción. Añade que estos criterios no se desvirtúan en los razonamientos del escrito de interposición del recurso, donde se reconoce el origen de las dolencias, extraño a la idea de funcionamiento de un servicio público. Termina afirmando que las sentencias del Tribunal Supremo que cita el recurrente no tienen relación con el supuesto litigioso, pues hacen referencia al nexo causal; sólo una, la de 13 de julio de 1999, tiene cierto parentesco con el caso del recurrente, pero allí se trataba del reconocimiento de los derechos pasivos legalmente establecidos. CUARTO.- Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia 2

3 que se hizo contar en diligencia de ordenación de 4 de septiembre de 2006, fijándose al efecto el día 18 de junio siguiente, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquín Huelin Martínez de Velasco Magistrado de la Sala FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El objeto de este recurso de casación, como ya hemos indicado en el encabezamiento y en el primer antecedente de hecho, es la sentencia dictada el 4 de febrero de 2004 por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo número 1404/01, interpuesto por don Luis Antonio contra la resolución adoptada por el Ministro del Interior el 2 de julio de 2001, en la que rechazó, por haber prescrito la acción, la petición de indemnización en concepto de daños y perjuicios derivados de las secuelas psicológicas que soporta a consecuencia de un atentado perpetrado por la organización terrorista ETA en noviembre de 1991, en el que fueron asesinados dos compañeros de «La Benemérita», con los que acababa de cenar. La sentencia considera tempestivo el ejercicio de la acción y, en este punto, anula el acto recurrido, pero, al examinar si concurren los requisitos necesarios para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial ex artículos 106, apartado 2, de la Constitución y 139 y concordantes de la Ley 30/1992, niega que las secuelas, que reconoce consecuencia directa de la vivencia del atentando terrorista en el que se vio envuelto el actor, sean imputables a una acción o a un desfallecimiento de los servicios públicos. No hay, pues, discusión sobre la existencia de la lesión ni sobre su condición de resultado del atentado ejecutado en noviembre de El debate se focaliza en otro de los requisitos decantados por la jurisprudencia para que se haga efectivo el deber de los poderes públicos de indemnizar a los ciudadanos los daños que les causen por el funcionamiento de sus servicios, pues la sentencia impugnada rechaza que los padecimientos que sufre el recurrente deriven de una actuación, o de una omisión, administrativa. Sin embargo, según este último el atentado terrorista y sus secuelas son achacables a la Administración. Para cimentar su posición, el Sr. Luis Antonio invoca dos motivos, de idéntica sustancia y que han de examinarse al unísono, en los que aduce un doble engarce para atribuir su dolencia a la Administración a la que sirvió. En primer lugar, trayendo a colación el artículo 104 de la Constitución, sostiene que el Estado está obligado a velar para que no se ejecuten atentados como los que perpetra la banda terrorista ETA, de modo que, cuando tiene lugar alguno con resultados lesivos para los ciudadanos, se produce un incumplimiento de ese deber abstracto, generador de responsabilidad en virtud de los artículos que invoca. Añade, en segundo término, que el vínculo entre los daños psíquicos que afronta y la actuación de la Administración se explica porque se le asignó en mayo de 1989 a San Sebastián, pese a conocer su complicado perfil psicológico, y porque no se atendieron sus peticiones de traslado, manteniéndole en el destino, aunque era sabido su especial estado, causante de repetidos accidentes de tráfico. A juicio de esta Sala, ninguna de las dos vías por las que el Sr. Luis Antonio intenta achacar sus males a la Administración del Estado conduce al desenlace que pretende. SEGUNDO.- Parece indiscutible que la tutela del libre ejercicio de los derechos y libertades, así como la garantía de la seguridad ciudadana constituyen tareas primarias del Estado, no sólo porque tal sea la misión que a su fuerzas y cuerpos atribuye el artículo 104, apartado 1, de la Constitución, sino porque la salvaguardia de la vida y de la integridad física, presupuesto de los demás derechos, y la seguridad personal, sin la que no cabe hablar de libertad, constituyen garantías fundamentales de nuestro sistema jurídico (artículos 15 y 17, apartado 1, de la Constitución), a las que todos los poderes públicos se encuentran singularmente vinculados por la cláusula general del artículo 9, apartado 1, y la específica del artículo 53, apartado 1, ambos también de la Constitución. Por tal circunstancia, en su artículo 149, apartado 1, materia 29ª, el texto fundamental atribuye al Estado la competencia sobre seguridad pública, sin perjuicio de la creación de policías por las Comunidades Autónomas, concepto el de seguridad pública que, como apuntamos en la sentencia de 28 de octubre de 1986 (recurso directo , fj. 4º ), alcanza también a la protección de otros derechos personales de dimensión constitucional como las libertades de expresión, de reunión, de manifestación y de asociación (artículos 20, 21 y 22). Ahora bien, la construcción del recurrente da un salto en el vacío y, basándose en esa incontestable competencia pública, obtiene la conclusión de que los daños derivados de un atentado terrorista son siempre imputables a la Administración, que debe repararlos, por haber fracasado en la tarea de proteger a sus ciudadanos. Esa construcción abstracta, que se independiza de las circunstancias presentes en cada lance, olvida que la responsabilidad ex artículos 106, apartado 2, de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992 3

4 emana del funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, por lo que debe existir un nexo causal entre el resultado lesivo y ese funcionamiento, que, como admite unánimemente la jurisprudencia, se rompe cuando media el hecho de un tercero que, de modo brutal e irracional en el caso de los atentados terroristas, impide atribuir las consecuencias fatales al desenvolvimiento del servicio público de la seguridad. Por lo tanto, si, desenvueltos los medios adecuados de prevención para una situación como la que se padecía en el País Vasco en noviembre de 1991, acontece un atentado terrorista, no cabe imputar a la Administración sus resultas, salvo que se acredite, en atención a las circunstancias concurrentes, la ausencia de medidas adecuadas (véase en este punto la citada sentencia de 28 de octubre de 1986, fj. 4º ). En congruencia con este planteamiento, hemos admitido la existencia de aquel vínculo, haciendo responsables a los poderes públicos de las consecuencias, cuando se ha comprobado cierta dejación por parte de la Administración, que no puso en marcha los medios preventivos pertinentes para evitar o, al menos, dificultar la comisión de acciones terroristas, o para disminuir sus efectos. Tal es el caso de la sentencia de 18 de julio de 1997 (casación 2794/96, ff.jj. 3º y 4º ), relativa al atentado del establecimiento «Hipercor» de Barcelona, en la que se apreció una conducta pasiva consistente en no evacuar el edificio pese al «aviso de bomba». En la misma línea se encuentra la sentencia de 27 de marzo de 1998 (casación 1770/94, ff.jj. 3º y 4º ), referida a la Exposición Universal de Sevilla 1992 y a la falta de medios detectores de explosivos en las oficinas del Comisario de la Exposición. En fin, también pertenece a esta categoría la sentencia de 20 de marzo de 2003 (casación 10950/98, fj. 1º ), relativa a unas lesiones sufridas por un miembro de los cuerpos y fuerzas de seguridad al que no se le facilitaron los instrumentos protectores de los oídos necesarios para el desarrollo de su actividad. Ahora bien, ninguno de los anteriores supuestos conviene a la situación del Sr. Luis Antonio, en la que no se atisba desmayo alguno en la prestación del servicio público de la seguridad y en el que el reclamante anuda su pretensión a la genérica situación del orden público en el País Vasco y al mero hecho de la comisión del atentado. TERCERO.- La segunda vía por la que el recurrente intenta demostrar que los padecimientos psicológicos que le aquejan, como consecuencia del atentado que costó la vida a dos compañeros con los que acababa de cenar, son imputables a la Administración del Estado discurre por un relato fáctico que, silenciado en la sentencia impugnada, no se deduce de los documentos que obran en las actuaciones judiciales de la instancia ni de los incorporados al expediente administrativo. El Sr. Luis Antonio cuenta que su perfil psicológico, conocido por las autoridades de «La Benemérita», desaconsejaba el traslado al País Vasco, que, una vez en el nuevo puesto, interesó en repetidas ocasiones el cambio de destino y que los desequilibrios de su personalidad se vieron incrementados, sin que las autoridades hicieran nada pese a ser conscientes de su estado, puesto de manifiesto en episodios singulares como los que dieron lugar a los accidentes de tráficos en los que se vio involucrado cuando conducía vehículos oficiales. Este cuadro, sin embargo, no responde a la realidad, según se obtiene de los documentos a disposición de esta Sala. Así, antes de su ingreso en la Guardia Civil, la vida del recurrente se encontraba normalizada, siendo una persona regular en los estudios y bien integrada en el grupo de iguales (informe del doctor Matías). Aún más, en la época en la que estuvo destinado en Barcelona respondía eficazmente en el trabajo, se responsabilizaba de su propia vida y mantenía una relación de pareja estable (informe del psicólogo Gabino). De la hoja de servicios del Sr. Luis Antonio tampoco se obtiene que, antes del traslado, presentara síntomas en su personalidad que recomendasen no enviarlo al País Vasco. Así pues, las actuaciones no abonan la afirmación de que la Administración conocía que el demandante presentaba un perfil inadecuado para desarrollar su quehacer profesional en circunstancias como las que se vivían a la sazón en esa Comunidad Autónoma ni que, por consiguiente, autorice a sostener que actuó de forma negligente al mandarlo allí. Los dos dictámenes médicos citados coinciden en que, a raíz del traslado forzoso a San Sebastián en mayo de 1989, la situación personal del Sr. Luis Antonio se agravó, entrando en un periodo de ansiedad que alcanzó su cénit en noviembre de 1991 tras el asesinato de sus compañeros, quedando sometido a un sufrimiento muy violento. Ahora bien, ni consta que, como afirma el interesado, solicitara en repetidas ocasiones su cambio ni se deduce de los dos accidentes de circulación en los que se vio implicado antes del atentado que los mandos del Instituto Armado fueran conscientes de su especial estado psicológico, susceptible de agravarse con una acción violenta de la banda terrorista ETA. Nada hay, pues, que abone la tesis del recurrente, conforme a la que los mandos de la Guardia Civil incurrieron de forma negligente en una acción, destinándole forzosamente a San Sebastián, y, después, en una omisión, por no trasladarle fuera del País Vasco, permitiendo imputar a la Administración las lesiones psicológicas derivadas del atentado de noviembre de

5 CUARTO.- En el segundo motivo del recurso, el Sr. Luis Antonio trae a colación diversos pronunciamientos de este Tribunal Supremo, a alguno de los cuales ya hemos aludido en el fundamento segundo para marcar las distancias de los supuestos allí contemplados con el que ahora nos ocupa. Sólo quedan cuatro por analizar. Uno, el de la sentencia de 15 de mayo de 2001 (casación 713/97 ) atañe a un atentado perpetrado en Argelia. Otro, contenido en la sentencia de 28 de octubre de 1986, ya citada, analiza los daños materiales producidos durante unos altercados al término de una manifestación reunida por asociaciones contrarias a la legalización del aborto, debido a la presencia de personas opuestas a los convocantes, siendo así que las autoridades gubernativas tenían la sospecha de que podían ocasionarse alborotos. El tercero, objeto de la sentencia de 13 de marzo de 1999 (casación 7560/94 ), se refiere a una reclamación de responsabilidad derivada de la indebida privación cautelar de libertad de un militar y la pérdida subsiguiente de su destino. En fin, el cuarto, analizado en la sentencia de 13 de julio de 1999 (revisión 451/97 ), ordenó tramitar un nuevo juicio en el que se tuviera en cuenta, a fin de acordar la jubilación del allí recurrente, que su situación psicopatológica se debía, en relación directa de causa a efecto, al atentado terrorista ocurrido el 9 de septiembre de 1987 en las proximidades del cuartel de la Guardia Civil de Guernica. Como se ve, las cuatro sentencias, aun abordando cuestiones emparentadas con la que es objeto del presente litigio, no resuelven en forma contradictoria con la recurrida, que debemos confirmar en sus propios términos, una vez desestimados los dos motivos de casación articulados por el Sr. Luis Antonio. QUINTO.- En aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente, con el límite de mil quinientos euros para los honorarios del Abogado del Estado. FALLAMOS No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DON Luis Antonio contra la sentencia dictada el 4 febrero de 2004 por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 1404/01, condenando en costas al recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho quinto. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico. 5

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