El cabildeo y su incidencia en la democracia participativa. Carolina Moisés M.

Transcripción

1 El cabildeo y su incidencia en la democracia participativa Carolina Moisés M. PONTIFICIA UNIVERISIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO SANTAFE DE BOGOTÁ, D.C. 2001

2 1 TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN 4 I DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN La Representación en el derecho civil y en el derecho público La Representación en el derecho civil Democracia Participativa versus Democracia Representativa Democracia participativa, la mejor opción Democracia Participativa en Colombia Mecanismos de participación ciudadana El Voto Régimen actual El Plebiscito Régimen actual El Referendo Régimen actual La consulta popular Régimen actual El cabildo abierto régimen actual Iniciativa popular Régimen actual Revocatoria del mandato Régimen actual MARCO CONCEPTUAL 2.1. El Estado y el individuo Participación 44

3 El cabildeo y su historia Qué es el Cabildeo y por qué acudir a él Contrato de Cabildeo Surge mandato del contrato de cabildeo?: Necesidad del cabildeo Políticas Públicas y cabildeo Existe el cabildeo en Colombia? Cabildeo. Tráfico de influencias? Complejidad ética del cabildeo DERECHO COMPARADO 3.1. Cabildeo en Estados Unidos Cabildeo en Europa Cabildeo en Argentina REGULACIÓN DEL CABILDEO EN COLOMBIA; ANÁLISIS Y CONSIDERACIONES DEL PROYECTO DE LEY 49/ Fundamento constitucional Derecho de petición y Cabildeo El cabildeo puede dar origen a actos 97 administrativos bilaterales? 4.3. Cabildeo en busca de decisiones de carácter general El cabildeo ante la administración pública Audiencias Públicas creadas en la Ley 489/98 y el Cabildeo Registro Ante quienes se pueden ejercer actividades de Cabildeo Sanciones e inhabilidades El Cabildeo Integrado

4 3 5. CONCLUSIONES 112 APÉNDICE DE DEFINICIONES 1.1 Concepto de Cabildeo Concepto de Cabildeo Concepto de Cliente Contacto de Cabildeo Organización afiliada Objeto de la Legislación del Cabildeo Cabildeo Directo Cabildeo Indirecto 121 ANEXOS 122 BIBLIOGRAFÍA 140

5 4 INTRODUCCIÓN Desde cuando las comunidades se organizan en Estados entregando su dirección en manos de los gobernantes, se ha tratado de no alejar a los ciudadanos del procedimiento de toma de decisiones. Las formas primigenias de Gobierno como las Monarquías donde el rey era el ser absoluto y el concurso del pueblo se veía como innecesario para la toma decisiones, hicieron que el papel del ciudadano se viera amilanado y que por lo tanto no fuera posible su participación activa en la vida política del Estado. Gracias a la evolución de los sistemas de Gobierno y al establecimiento de las modernas democracias, recientemente han aparecido figuras como el referendo, el plebiscito, el cabildo abierto y la iniciativa popular entre otras; sin embargo estas, debido a su excesiva regulación se han tornado impracticables, dando lugar al surgimiento de nuevas vías para buscar que la relación gobernantegobernado sea más expedita y eficaz. Por las razones antes citadas, aparecen también en el panorama social figuras como el Cabildeo, entendido éste como la posibilidad de acudir ante una persona para que aprovechando sus conocimientos y capacidad intelectual exponga la posición del particular que lo contrata respecto a determinado asunto que una autoridad esté conociendo y sobre el cual debe decidir.

6 5 El cabildeo es una figura connatural a los sistemas democráticos caracterizados por la participación activa de los ciudadanos que siempre han buscado contactar a la autoridad que toma la decisión que los afecta, directamente o acudiendo a personas que por reunir ciertas cualidades estén en la posibilidad de hacerlo a su nombre. No es, por lo tanto, un fenómeno nuevo y Colombia por supuesto, no ha sido ajena a él. Durante años, diferentes agremiaciones y sectores que buscan que las decisiones de Gobierno que los afectan no sean tomadas sin el conocimiento de las necesidades de los afectados han practicado el cabildeo. Por esto, en nuestro país proliferan personas que realizan esta actividad a todas luces positiva en toda democracia, pero que, ante la ausencia de una regulación adecuada, puede prestarse para obtener prebendas personales o incurrir en figuras delictuales. Además, la negativa imagen que algunos le adjudican y el desconocimiento generalizado de su funcionamiento y ausencia de regulación, hacen que la figura sea poco atractiva para la comunidad ya que muchos la consideran como algo ilegal. Por lo expuesto hasta aquí, se pretende realizar un trabajo que permita a la comunidad académica adquirir un conocimiento real acerca del cabildeo como un vehículo que fomente una relación clara, transparente y dentro del marco de la legalidad entre un ciudadano o grupo de ciudadanos y la autoridad que toma una decisión que los afecta. De acuerdo con el fin del trabajo, el tema del cabildeo se aborda así: En el primer capítulo se estudia la evolución de los sistemas democráticos hasta llegar a la moderna democracia participativa, donde el cabildeo encuentra

7 6 un espacio ideal para su desarrollo. Así mismo, se analizan los mecanismos de participación ciudadana, explicando cuáles son y cual su regulación para llegar concluir que, a pesar de su importancia se han quedado cortos en la búsqueda de acercar al ciudadano a sus gobernantes. El segundo capítulo se centra en aspectos propios del cabildeo, como cuál es su significado, su historia, si tiene o no relación con las políticas públicas, su necesidad y si existe hoy por hoy en nuestro país. Una vez establecido el marco conceptual del cabildeo se realiza un análisis del tratamiento dado a este fenómeno en otros países, haciendo un pequeño estudio de derecho comparado para finalmente analizar el proyecto de ley presentado por el Senador German Vargas Lleras por medio del cual se quiso reglamentar las actividades de cabildeo, estableciendo las falencias del mismo, y presentando una serie de recomendaciones para futuros intentos de reglamentación. Debe quedar claro que con este trabajo, se pretende dar claridad a un fenómeno, presente en nuestro país y que resulta benéfico porque desarrolla el concepto de participación, pero que, sin lugar a dudas, solo dará sus frutos en la medida en que se entienda en su real dimensión y se regule en la forma adecuada. Finalmente, es pertinente aclarar que, a pesar de que el anglicismo lobby es el más generalizado, se usará a lo largo del trabajo el término cabildeo por ser la traducción al castellano oficialmente aceptada por la Real Academia de la Lengua Española. Por otra parte, se recomienda antes de iniciar la lectura de este

8 7 trabajo, revisar el apéndice de definiciones el cual dará claridad a algunos conceptos que se manejan en este escrito.

9 8 I DEMOCRACIA Y PARTICIPACION El sistema constitucional colombiano dio un gran giro a partir de la expedición de la nueva Carta Política de 1991, la cual fortaleció la democracia participativa y determinó nuevos mecanismos de participación. La necesidad de la intervención directa del ciudadano en la toma de decisiones que a todos afectan, dio lugar a la extensión de los espacios de participación de la comunidad e hizo inminente el rediseño de la participación del ciudadano, restringida otrora al proceso electoral, para identificar al ciudadano como un verdadero agente social. La reivindicación del ciudadano como depositario del poder supremo, conlleva un deber social; tomar parte de la vida política de su país, participando no sólo de las decisiones, sino del control de su ejecución, liderando así, el destino de las instituciones políticas. Así las cosas, por expreso mandato constitucional, debe abrirse la posibilidad a nuevos espacios de participación que permitan al ciudadano dar cumplimiento a su deber constitucional. En las páginas siguientes se expone el proceso que ha vivido nuestra democracia para llegar a lo que es hoy finalmente. Una democracia participativa.

10 9 1.1 La Representación en el derecho civil y en el derecho público La Representación en el derecho civil. La representación desde el punto de vista civil, implica la posibilidad de que alguien ejecute un acto a nombre de otro, estando debidamente facultado para representarlo, produciendo respecto de éste los mismo efectos que se seguirían si el acto hubiese sido otorgado personalmente por él. La representación en el derecho civil simplemente busca abrir la posibilidad para que el perfeccionamiento de un negocio jurídico no implique necesariamente siempre la participación personal de quienes están llamados a recibir los beneficios y cargas del negocio. La idea de que las personas reciban los efectos jurídicos de un negocio jurídico sin participar en él, no siempre ha estado presente en el derecho. Es sólo hasta el medioevo que la representación adquiere el concepto moderno donde el representante sustituye al representado, y los efectos se entiende que recaen en el patrimonio de éste y no del representante. Esta representación desde el punto de vista del derecho civil reviste las siguientes características: 1. Intervención del representante a nombre del representado y no en el suyo propio. Esta características fundamentalmente se encamina a establecer que en la representación siempre se debe expresar que se actúa a nombre de otro y no del

11 10 propio, de manera que los efectos del acto que se celebre recaigan directamente en cabeza del representado. 1. La representación debe ser de índole jurídica. Esencialmente, la finalidad de la representación es facilitar que una persona celebre un acto jurídico, sin que sea necesaria su presencia en el acto. Es importante tener presente, que la representación no tiene cabida en el desarrollo de cualquier actividad, sino solamente en la celebración de actos jurídicos, ya que la finalidad de esta institución es precisamente trasladar los efectos jurídicos de los actos al representado como si hubiera actuado el mismo. 2. Representante se obliga a actuar conforme al poder que se le otorga. El representante, al momento de intervenir en los actos jurídicos, solo podrá hacerlo en virtud del poder que se le otorga, el cual podrá ser revocado por el representado en cualquier momento, ya que en este se encuentran las directrices conforme a los cuales debe realizar su actuación. En conclusión, la representación desde el punto de vista civil, implica la posibilidad de que los efectos jurídicos de un negocio recaigan en cabeza de una persona que no ha participado en el mismo, sino que ha actuado a través del otro, que a su vez, solo podrá actuar conforme al poder que se le dio y dentro de sus límites, ya que de lo contrario no estaría actuando en representación del otro sino a nombre propio.

12 La representación en el derecho publico. En los estados modernos, los ciudadanos no pueden actuar directamente en todos los aspectos que implica el estado. Es por eso que eligen a través del sufragio a los representantes que son llamados a gobernar. Este tipo de representación implica una serie de características especificas que lo diferencian de la representación desde el punto de vista civil. 1.La representación desde el punto de vista público no es revocable, por el contrario, tiene carácter de libre e incondicional ya que las decisiones del representante tienen un carácter definitivo y no están sometidas a la aprobación o rechazo del pueblo. El representante es libre en su actuar independientemente de la voluntad del elector. 2.El representado no actúa dentro de los límites de un poder otorgado. Los ciudadanos, a través de la elección, confieren al representante la investidura, no sus poderes. Y aunque para cumplir con los fines del estado sea importante oír a los gobernados sus opiniones no son definitivas a la hora de tomar decisiones por esto, los representantes pueden actuar aun en contra de la voluntad de los ciudadanos sin que cese el carácter vinculante y obligatorio de sus decisiones. Así mismo. De lo anterior, puede concluirse que en la representación en el derecho público no es posible afirmar que la voluntad del representante sea la misma de sus electores, este ha sido elegido por ellos para el ejercicio de funciones públicas y en esta medida tiene un compromiso moral y no de voluntad con ellos. Sus

13 12 decisiones, son imputables al Estado y no son resultado del consenso entre el pueblo y sus representantes y en esta medida, mientras sus decisiones se encuentren dentro de un marco de legalidad, serán obligatorias y vinculantes para los gobernados aún en contra de su voluntad Democracia Representativa versus Democracia Participativa: En la historia de la humanidad no siempre los miembros de las diferentes organizaciones sociales han podido entrar a participar en la orientación de las decisiones que toman sus gobernantes o en la elección de los mismos. Salvo en la antigua Grecia, donde existió una democracia directa, el manejo de la cosa pública siempre estuvo en manos de unas pocas personas y los demás miembros limitaban su actividad a obedecer. Sólo a partir de los movimientos revolucionarios de Francia y los Estados Unidos se empezó a despertar la conciencia sobre la necesidad de que el pueblo participara en la formación de su gobierno. Es así, como se crearon los cimientos para el establecimiento de un sistema democrático como fórmula para gobernar en los nuevos Estados que surgían. La democracia fue definida por ABRAHAM LINCOLN como El gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo pero el papel que se le ha dado al pueblo ha dependido de la forma como se ha entendido la democracia. Es por esto que en la evolución de este sistema de gobierno encontramos dos vertientes: la democracia representativa y la democracia participativa. La primera en aparecer fue la representativa que va de la mano del concepto de soberanía nacional y consiste en un tipo de gobierno en el cual el poder político no lo ejerce directamente el pueblo, sino sus representantes. La democracia representativa está íntimamente relacionada con la soberanía

14 13 nacional puesto que, como lo expresa ANDRE HAURIOU 1 para quien la soberanía recae en un ente moral denominado Nación que no tiene sustrato físico y por lo tanto la voluntad y la manifestación de este ente no puede realizarse más que por medio de representantes que serán elegidos por los ciudadanos y allí terminará su participación. Como se ve, en este tipo de democracia, la función del ciudadano es meramente electoral; él no participa directamente en ningún tipo de decisión, ni siquiera puede influir en la misma. Con el propósito de profundizar un poco más, se analizan a continuación algunas de las características de este sistema de democracia representativa 2 : A) El acto del mandatario se considera cumplido por el mismo representado: Esto quiere decir, que los hechos que realicen los representantes y las normas que expidan son de la nación sin necesidad de que sean ratificadas por un pronunciamiento popular. B) El mandato es colectivo: Lo que significa que el representante no lo es de las personas que votaron por él, sino de la nación entera. Por lo tanto, la relación entre elector y elegido se encuentra un poco fracturada. C) El mandato no es imperativo, es representativo, lo cual pone de presente que el representante no debe seguir las indicaciones del electorado. Él actúa de manera autónoma, incluso puede hacerlo de forma contraria a lo que su electorado piense. Esto se manifiesta en las palabras 1 HAURIOU ANDRÉ, Derecho Constitucional, Editorial Ariel, 1980,

15 14 de CONDORCET cuando dice Mandatario del pueblo, yo haré lo que considere más conforme a sus intereses. Él me ha enviado para exponer mis ideas, no las suyas: La independencia absoluta de mis opiniones es el primero de mis deberes hacia él. Esta característica nos muestra la imposibilidad de pensar, por ejemplo, en el voto programático y la derogatoria del mandato. Este sistema iba en contravía con la necesidad del ciudadano de participar en la toma de decisiones, y fue necesario, por lo tanto, emprender la búsqueda de un modelo que permitiera a la persona del común, discutir lo que el gobierno propone. Las deficiencias expuestas a continuación son entre otras, las que generaron crisis en el sistema y abrieron el camino al sistema de Democracia Participativa acogido por nuestra Constitución: 3 A) La falta de representación de varios sectores de la sociedad que, ni siquiera, se encuentran identificados con partidos políticos. B) Los grupos de presión no defienden al sector social correspondiente, y por lo tanto, sus intereses se diluyen. C) Existe una desigualdad en la representación de los diferentes intereses sociales, se favorece excesivamente a los sectores mejor organizados y con mayor acceso a posiciones de dominio. D) Los temas colocados en la agenda del gobierno son aquellos que convienen los intereses mejor representados y los sectores más necesitados, 2 VIDAL PERDOMO JAIME, Derecho Constitucional General, EDT Legis, Séptima Edición, 1997, Pág. 90y91

16 15 así sean mayoritarios, son apartados al momento de conformar esa agenda política. F) En muchas ocasiones no están representados ciertos grupos sociales que son los directamente afectados con las políticas que se asumen en el gobierno. influyentes. G) El estado puede terminar capturado por los sectores más ricos e Como se ha visto hasta aquí, son varias las falencias y críticas a la democracia representativa. Por eso, se hace imperativo sacar al ciudadano de su papel meramente electoral e introducirlo en otras esferas de decisión política que le permitan a él y al grupo social, tener un mayor control en las decisiones de gobierno. Así mismo, se deben superar esas ideas de MONTESQUIEU y de SIEYES 4 que limitaban la acción del pueblo a la elección de representantes, Quién más que el pueblo es el llamado a vivir las decisiones del Gobierno y debe ser, por lo tanto, el primero en ser escuchado y valorado? Es, por todo esto, que surge la democracia participativa generando un espacio donde el individuo sale de esa esfera meramente electoral y entra a participar otras áreas de la actividad pública. 3 La Democracia Participativa, Por qué y para qué?, Manuel José Cepeda, revista Estrategia, Abril de Vidal Perdomo Jaime, Obra Citada, Pág. 89 y 90.

17 La Democracia Participativa: la mejor opción. La necesidad creciente de los ciudadanos de tener un sistema en el cual no se limiten simplemente a elegir a sus gobernantes es el origen de la democracia participativa que nace y se fundamenta en el concepto de soberanía popular. Sólo en la medida en que se entienda que esta soberanía reside en cada uno de los miembros del pueblo, se comprenderá que el papel de la gente puede salirse de la esfera electoral y empezar a replantear su labor en la vida nacional para participar en procesos decisorios no electorales. Esa posibilidad que trae la democracia participativa de permitirle a la gente actuar en escenarios no electorales es lo que ha hecho que ésta forma de democracia sea la que permite a un Estado potenciar su desarrollo social y económico. Entre los beneficios de la democracia participativa se puede encontrar lo siguiente: 5 A) Genera una sensación de eficacia política. B) Alimenta la preocupación por los problemas colectivos. C) Contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y contribuir en la toma de decisiones. D) Hace posible la realización del ideal: que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho.

18 17 E) Reduce la apatía la alienación y la falta de motivación de los diferentes ciudadanos hacia el manejo de la cosa pública. F) Hace que las peticiones de los diferentes grupos sean menos egoístas e inconscientes de la capacidad real de respuesta del Estado. G) Da más legitimidad a las decisiones que toma el gobierno, puesto que supone la consulta de los afectados con esa decisión. H) Hace menos probable que unos grupos se beneficien desproporcionadamente de los recursos y favores estatales y crea una actitud cívica. En este orden de ideas, la democracia participativa se presenta como la mejor forma de involucrar a las personas en la toma de decisiones que los afectan. Sin embargo, éste sistema necesita, obviamente, de unos mecanismos que les permitan a las personas acercarse a la administración que los gobierna. En Colombia, estos mecanismos han sido desarrollados por la ley 134/94 que se estudia a continuación. Sin embargo, la realidad ha demostrado que este panorama debe ser ampliado. Por esto, el cabildeo se presenta como un vehículo idóneo para permitir un contacto gobernante gobernado en un marco más eficaz. 5 La Democracia Participativa, Por qué y para qué?, Manuel José Cepeda, Revista Estrategia, abril de 1998.

19 La Democracia Participativa en Colombia. Colombia, como otros países, tampoco ha escapado al desarrollo de los dos conceptos de democracia. En la evolución de sus instituciones políticas y claro está, en el desarrollo constitucional, se encuentra inicialmente la democracia representativa, como se desprende de algunos artículos de la Constitución de 1886: La soberanía reside esencialmente y exclusivamente en la nación, y de ella emanan los poderes públicos, que se ejercerán en los términos que esta Constitución establece 6. De esto claramente se desprende que la idea dominante es la de la soberanía nacional y por ende el concepto de representación por parte de los que llegan al poder. Los individuos de una y otra Cámara representan a la nación entera 7. Esto muestra otra de las características de esta democracia: la existencia de un mandato colectivo. El sufragio se ejerce como función constitucional. El que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato 8. Se deriva de este artículo el mandato representativo característica fundamental de la democracia representativa. Como puede verse, desde la Constitución de 1886 se impone la idea de esta democracia; sin embargo, en los inicios de la década pasada, gracias al despertar del pueblo colombiano y a la necesidad de éste de transformar las instituciones existentes, se presenta un nuevo proceso constituyente que trae 6 Artículo 2 Constitución Política de Colombia Artículo 105 Constitución Política de Colombia 1886.

20 19 como consecuencia, el establecimiento de la Carta de 1991 que cambia, radicalmente, el concepto de participación del ciudadano en la vida política del país y lo hace partiendo del concepto de la democracia participativa, la cual viene a establecerse como respuesta a ese anhelo del pueblo colombiano de empezar a participar en las decisiones de gobierno que lo afectan. En la nueva Carta se ve claramente la posición propia de la democracia participativa que no es otra que sacar al ciudadano de la esfera electoral e introducirlo en la vida nacional En varios artículos de la actual Constitución se encuentra la idea de la participación: Colombia es un estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales, democrática participativa y pluralista 9. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo 10 Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente 11. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político 12. Esta es la muestra más clara de una democracia participativa. 8 Artículo 179 Constitución Política de Colombia Artículo 1 Constitución Política de Colombia Artículo 3 Constitución Política de Colombia Artículo 37 Constitución Política de Colombia 1991

21 20 Podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento. 13 Así mismo, la Corte Constitucional se ha pronunciado en este sentido, incluso poniendo de presente que este tipo de democracia no se limita a una participación a través de referendos o iniciativas populares, sino que va más allá y debe darle cabida a cualquier forma de participación y por qué no, como se propone en este trabajo, entender al cabildeo como una de ellas. Algunos de los pronunciamientos de la Corte Constitucional con respecto al establecimiento en la Constitución del 91 de una democracia participativa son: El concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un redimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional. No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que inciden significativamente en el rumbo de su vida Artículo 40 Constitución Política de Colombia Artículo 155 Constitución Política de Colombia 1991

22 21 La Constitución Política faculta la participación de todos en las decisiones que los afecten en la vida económica, política, administrativa, y cultural de la Nación. Partiendo del anterior fundamento se adopta la democracia participativa como complementaria a la representativa, en búsqueda de una democracia integral 15. En este orden de ideas, es evidente que a partir de la carta de 1991, se ha buscado profundizar en la participación ciudadana. Por lo tanto, es necesario analizarla y establecer cómo se ha desarrollado en la legislación Colombiana Mecanismos de Participación Ciudadana La Constitución Política de 1991, en la búsqueda de un acercamiento del ciudadano al gobernante, dispuso una serie de mecanismos para facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política del país. La Ley estatutaria 134 de 1994 ha dado alcance a estos mecanismos precisando sus características y estableciendo sus límites. Los mecanismos contenidos en esta ley son: El voto, el plebiscito, el referendo, la iniciativa popular, el cabildo abierto, la consulta popular y la revocatoria del mandato. De cada uno de ellos se estudiará su concepto y regulación actual, para así, concluir si son efectivos o si, por el contrario, su excesiva regulación los hace poco atractivos para los ciudadanos El voto 14 Corte Constitucional sentencia C-180 de Corte Constitucional sentencia T-418 de 1993.

23 22 La Constitución de 1886 lo definía como una función constitucional 16, de modo que en ejercicio de la democracia representativa, quien sufragaba no imponía obligaciones al candidato, ni confería mandato al funcionario electo. Por lo tanto, este no adquiría compromiso alguno con los electores. Hoy, gracias a la Constitución de 1991, se consagra como un derecho y un deber de los ciudadanos 17, es así como, los colombianos eligen por voto directo a Gobernadores, Alcaldes, representantes a la Cámara, diputados, concejales y miembros de juntas administrativas locales Régimen actual: Como se anotó anteriormente, la Constitución de 1991 en concordancia con el establecimiento de la democracia mixta, consagró el voto como un derecho y un deber del ciudadano. Como tal, el sufragio democrático tiene las siguientes características: - Universal: Significa esto que no debe haber discriminación para su ejercicio y debe por lo tanto, ser concedido a todos los ciudadanos que cumplen con los requisitos mínimos exigidos por la ley. - Directo: Los electores designan de modo inmediato a los representantes - Igual: Se entiende en oposición al voto ponderado. Esto significa que no debe haber votos con valor decisorio superior a otros; es decir, un elector, un voto 16 Constitución Política de Colombia 1886, Art Constitución Política de Colombia 1991, Art. 258

24 23 - Secreto Por mandato constitucional En todas las elecciones los ciudadanos votaran secretamente en cubículos individuales instalados en las mesas de votación Lo anterior requiere, para su eficacia, unos elementos adicionales sin los cuales sería letra muerta. Estos son: la plena conciencia que todo ciudadano debe tener de sus derechos y obligaciones para con la comunidad a la que pertenece, así mismo un conocimiento mínimo del Estado, su gobierno, su historia, su economía, etc. y finalmente, aunque no menos importante, la libertad que debe tener el ciudadano de presiones y coacciones de cualquier índole que le impidan ejercer cabalmente su derecho Plebiscito: La Constitución, a la hora de referirse a esta figura no ahonda en detalles, lo señala, simplemente, como un mecanismo de participación del pueblo en el ejercicio de su soberanía y es la ley 134 de 1994 la que lo reglamenta y define como El pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del ejecutivo 19. Esto significa que El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo las decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria Régimen actual: 18 Constitución Política de Colombia 1991 Art La Corte Constitucional declaró exequible este artículo mediante sentencia No C-180 del 14 de abril de 1994 estableciendo que será constitucional siempre y cuando la convocatoria al plebiscito que haga el Presidente de la República, satisfaga los requisitos previstos en el artículo 104 de la Constitución Política

25 24 El Presidente de la República con la firma de todos los ministros podrá convocar al pueblo para que se pronuncie sobre las políticas del ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso excepto las relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes. El Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente. El plebiscito no podrá coincidir con otra elección. 20 A su vez el artículo 78 de esta ley indica que cuando dentro del mes siguiente a la fecha en que el Presidente haya informado sobre su intención de realizar un plebiscito y ninguna de las dos Cámaras por la mayoría de los asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo. Es importante anotar que esta norma debe interpretarse, con la salvedad hecha por la Corte Constitucional respecto a su artículo 7 ; por lo tanto, no basta que el Senado de la República se abstenga de manifestar su rechazo, pasado un mes de la fecha en que el Presidente haya informado sobre su intención de realizarlo, sino que es imperativa la necesidad de un concepto favorable por parte de esta corporación para que sea válida la convocatoria del plebiscito El Referendo. Este mecanismo es definido por la ley como La convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente Ley 134 de 1994 art Ley 134 de 1994 Art. 3 ; La Corte Constitucional en sentencia No. C- 180 de abril de 1991 aclaró que por norma jurídica debe entenderse acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución local.

26 Régimen actual: Según lo dispuesto por la Ley 134 de 1994, en Colombia existen cuatro clases de referendos: El aprobatorio, el derogatorio el constitucional y el legal o administrativo. 22 Por Referendo Derogatorio se entiende El sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo deroga o no. Por Referendo Aprobatorio se entiende El sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que este decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente. Por referendo constitucional se debe entender aquel que busca la aprobación de reformas constitucionales. Éste se da por iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5 % del censo electoral. El Congreso, mediante ley que requiere de la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras,podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. 23 Si el referendo versa sobre una ley, una ordenanza, un acuerdo, o una resolución local, la iniciativa exige el respaldo de un grupo de ciudadanos no 22 Regulados en los artículos 4, 5, 32 y 33 de la Ley 134 de Ley 134 de 1994 Art. 33

27 26 menor al 10% del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, según sea el caso. 24 Ahora bien, si el referendo, ya sea constitucional o legal, es de iniciativa popular requiere de un comité de promotores y un vocero. El comité debe estar integrado por nueve ciudadanos en ejercicio y contar con el respaldo del 5% de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, así mismo, pueden ser promotores una organización cívica, sindical o gremial, un partido político siempre con el respaldo mencionado y en el caso de provenir la iniciativa de un partido, el comité puede estar compuesto por las directivas de la organización o por las personas que éste designe para tal oficio. Adicionalmente, la ley exige que la solicitud del referendo debe, en todo caso, ser aprobada en asamblea, congreso o convención por la mayoría de los asistentes con derecho a voto. Respecto al comité de promotores existe una exigencia adicional y es el deber de inscribirse en la Registraduría del Estado Civil de la correspondiente circunscripción electoral. La solicitud de referendo debe inscribirse en la Registraduría correspondiente, cumplidos los requisitos que para esta inscripción señala la ley, el promotor cuenta con 6 meses para recolectar las firmas de quienes lo apoyan los cuales no pueden ser menor al 5% del censo electoral en el caso del referendo constitucional y del 10% en los casos restantes. El texto, sometido a referendo constitucional, debe ser revisado previamente por la Corte Constitucional sólo en cuanto a vicios de 24 Constitución Política de Colombia 1991 Arts.377 y 378; ley 134 de 1994 Art.32

28 27 procedimiento 25. En cuanto a los referendos legales o normativos el Tribunal Contencioso Administrativo respectivo es quien debe pronunciarse sobre su constitucionalidad. El referendo debe realizarse dentro de los seis meses siguientes a la prestación de la solicitud con el número del apoyo requerido. La votación no puede coincidir con ningún otro acto electoral ni acumularse la votación de más de tres referendos en la misma fecha y se entenderá aprobado si obtiene la mitad más uno de los votos siempre y cuando haya participado una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción electoral. 26 Las normas que hayan sido derogadas mediante referendo no podrán ser objeto de otra decisión sino pasados dos años, pero las corporaciones de las entidades territoriales dentro de este término pueden tomar decisiones sobre el mismo asunto mediante mayoría absoluta de sus miembros. Las materias que pueden someterse a referendo son aquellas que sean competencia de la respectiva corporación pública y que requieran de una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local por el contrario quedan excluidos de este mecanismo las siguientes materias: - Las que sean iniciativa exclusiva del gobierno, de los Gobernadores o de los Alcaldes Presupuestales, fiscales o tributarias - Relaciones internacionales. 25 Corte Constitucional, Sentencia C- 180 de Ley 134 de 1994, Art Constitución Política de Colombia, Arts.154,300,313,315,322,y 336

29 28 - Concesión de amnistías o indultos - Preservación y restablecimiento del orden público Consulta Popular: La consulta popular, ha sido definida por la ley en diversas ocasiones; en el año1989 se consagró como Una institución que garantiza la efectiva intervención de la comunidad para que decida directamente sobre asuntos del orden local 28 Posteriormente fue definida como La institución mediante la cual una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local es sometida por el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, según el caso a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto 29. La Corte Constitucional se refiere a ella como La posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para sondear, conocer y percibir sus expectativas y luego tomar una decisión. En otros términos, es la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto especifico de interés nacional, regional o local que la obliga a traducirla en acciones concretas...() es pues el parecer que se solicita a la comunidad política o cívica para definir la realización o buscar apoyo, generalmente, en relación con actuaciones en el ámbito local Régimen actual: En relación con la consulta popular se encuentra que la Constitución de 1991 hace referencia expresa a ella y de tal disposición se desprende la siguiente clasificación: 30 en primer lugar se encuentran las consultas según el ámbito 28 Ley 42 de Ley 134 de 1994 Art.8 30 Constitución Política de Colombia 1991 Artículos 104,105,297,319 y321

30 29 territorial las cuales son nacionales, departamentales, distritales, municipales o locales. Y estas según su objeto pueden referirse a asuntos de competencia del Gobierno Nacional o de las entidades territoriales o de las corporaciones públicas de elección popular o a la convocatoria de una asamblea constituyente. A continuación se presenta, cada una de ellas, con el fin de analizar su trámite, que es diferente en cada caso: - Consulta Nacional: La iniciativa y convocatoria corresponde al Presidente de la República y debe hacerla con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República. Para obtenerlo, el Presidente debe enviar al Senado el texto que someterá a decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización. El Senado, a su vez, cuenta con veinte días prorrogables por la mayoría de sus miembros por diez días más para emitir su concepto. 31 Cumplidos estos requisitos la votación de la consulta popular deberá realizarse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado o, en su defecto, dentro del plazo que esta tuvo para pronunciarse. Cabe anotar que, en este caso, la decisión del pueblo es obligatoria y la consulta no puede realizarse en forma simultanea con otra elección, así como tampoco, pueden realizarse otras consultas que impliquen reforma de la Constitución Política. - Consulta en Entidades Territoriales: La iniciativa y convocatoria, en este caso, la tienen el Gobernador o el Alcalde quienes deben hacer la solicitud a la Asamblea, al Consejo o a la Junta Administradora Local cumpliendo con los mismos requisitos dispuestos para la consulta nacional. Esta consulta 31 Constitución Política de Colombia 1991 Artículo 104; Ley 134 de 1994 Artículo 50-53

31 30 tiene, así mismo, un control jurisdiccional especial y consiste en el envío por parte del Gobernador o del Alcalde, del acto administrativo que ordena la consulta, al tribunal contencioso administrativo competente para que, dentro del plazo de 15 días, se pronuncie sobre su constitucionalidad. Una vez cumplidos estos requisitos, la votación debe llevarse a cabo dentro de los dos meses siguientes al pronunciamiento favorable de la respectiva asamblea, consejo o junta administradora local, según el caso. En las diferentes clases de consulta el texto sometido a la decisión del pueblo debe contener preguntas formuladas de manera clara para contestarse con un sí o un no. El gobierno, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción puede suspender la votación mediante decreto legislativo si considera que su realización pudiere afectar el orden público o si encuentra que el ambiente no es favorable para llevarla a cabo, por observar algún tipo de intimidación entre los votantes; en caso de producirse esta suspensión el Presidente de la República debe informar al Congreso sobre las razones que tuvo para decretarla. Finalmente, respecto a la votación, se encuentra que la fecha de éstas puede coincidir con la de algunos eventos electorales; no existe prohibición al respecto. Por último, la ley ha dispuesto que, una vez adoptada una decisión por el pueblo mediante este mecanismo ella es de obligatorio cumplimiento y cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva debería emitirla dentro del periodo de sesiones y a más tardar en el periodo siguiente; si vencido este plazo el Congreso, la asamblea o la junta administradora local no la expidieren, el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde o el funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptarán mediante

32 31 decreto con fuerza de ley, ordenanza o acuerdo, o resolución local, según el caso, en este caso el plazo para hacer efectiva la decisión será de tres meses. 32 La consulta tiene carácter obligatorio en tres casos, éstos son: - El establecimiento de la consulta popular como requisito para la creación de nuevos departamentos La consulta para decidir la vinculación se los municipios a las áreas metropolitanas ya sea para crearlas o para formar parte de una ya existente La consulta para decidir el ingreso de los municipios interesados a una provincia ya constituida. 35 Dentro de este régimen legal también debe mencionarse la ley 03 de 1989, con la cual se autorizó a los partidos y movimientos políticos, reconocidos por el Consejo Nacional Electoral, la celebración de consultas populares para la selección del candidato a la Presidencia de la República El Cabildo Abierto: El cabildo abierto es la reunión pública de los consejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes 32 Ley 134 de 1994 Artículo Ley 134 de 1994 Artículo Ley 134 de 1994 Artículo 319 Inc.2,3e y 5 35 Ley 134 de 1994 Artículo 321 Inc.4

33 32 podrán participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad Régimen actual: La Ley 134 / 94 desarrolla lo referente a su reglamentación en los artículos 81 al 89 y podemos sintetizarla de la siguiente manera: El cabildo abierto se celebrará en los periodos de sesiones ordinarias de los consejos y las juntas administradoras locales los cuales tienen la obligación de celebrar, por lo menos, dos cabildos en cada periodo. La petición de cabildo abierto debe ser presentada por un número de ciudadanos no inferior a cinco por mil del censo electoral de la respectiva localidad y con una antelación de quince días del inicio del periodo de sesiones. En esta solicitud debe precisarse el asunto de interés general para la comunidad que se someterá a discusión en el cabildo. No es posible, bajo ninguna circunstancia, presentar proyectos de ordenanza acuerdo u otro acto administrativo. Se efectuarán dos convocatorias en un medio idóneo, y aparte del vocero de quienes solicitaron el cabildo, tendrán voz quienes tres días antes de su realización, presenten un resumen escrito de su intervención. La asistencia es libre para todo aquel que tenga interés en el asunto por tratar. A los cabildos pueden citarse, con cinco días de anticipación a solicitud de los promotores o por iniciativa de los voceros y previa proposición aprobada por la respectiva corporación, a funcionarios de la entidad territorial para que concurran y 36 Ley 134 de 1994 Artículo 9

34 33 respondan oralmente o por escrito, sobre hechos relacionados con el objeto del cabildo. Su asistencia es obligatoria. Por disposición legal una vez terminado el cabildo, el Presidente de la respectiva corporación deberá dar respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas lo cual debe realizarse dentro de la semana siguiente, en audiencia pública a la cual serán invitados los voceros. Así mismo se ha dispuesto que Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas municipales, distritales o locales la respuesta deberá señalar el orden de prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes La Iniciativa Legislativa: 38 La iniciativa popular legislativa y normativa ante las autoridades públicas es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de una ordenanza, ante la asamblea departamental, de acuerdo, ante los consejos municipales o distritales y de resolución ante las juntas administrativas locales y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que la reglamentan, según el caso, 37 La Corte Constitucional en sentencia C- 180 de 1994 se pronunció respecto a este artículo señalando que este viene a constituir una modalidad de derecho de petición, en este caso, colectivo en cuanto quienes formulan en ejercicio de este instrumento, solicitudes o peticiones ante las autoridades públicas, tienen el derecho a que estas sean respondidas dentro de un termino breve, como así lo consagra la norma legal, por lo que se encuentra ajustada a la constitución. 38 Las normas constitucionales 40-5,103,106,154,155,375 se refieren a tan importante figura y son desarrolladas por los preceptos mencionados de la ley 134 de1994

35 34 para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación correspondiente 39. De esta definición legal se desprenden dos clases de iniciativa popular: - La denominada genéricamente legislativa, la cual persigue del Congreso la expedición de un acto legislativo, cuyo proyecto es elaborado y presentado por un grupo de ciudadanos La iniciativa normativa que persigue la presentación por un grupo de ciudadanos, de un proyecto de ordenanza ante la asamblea departamental, de acuerdo ante los consejos municipales o distritales y de resolución ante las juntas administrativas locales Régimen actual: De acuerdo a lo dispuesto por la ley 134, para que una iniciativa popular de acto legislativo de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local sea presentada ante la respectiva corporación pública, deberá contar con el respaldo de por lo menos el 5% de los ciudadanos en el censo electoral correspondiente. 41 Si la iniciativa para una ley proviene de concejales o diputados requerirá de un respaldo del 30% de los concejales o diputados del país. A su vez, la Constitución consagra la iniciativa popular sólo para el caso de reforma constitucional o proyectos de ley estableciendo los mismos porcentajes 42, pero, añadiendo que se le dará el trámite del artículo 163 el cual consagra el trámite de urgencia Ley 134 de1994 Art Constitución Política de Colombia 1991 Arts. 103 y Ley 134 de 1994 Art Constitución Política de Colombia 1991 Art Constitución Política de Colombia 1991 Art El Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo

36 35 La ley ha dispuesto una serie de requisitos internos y externos regulando así lo referente a la inscripción, en la misma forma y con los mismos términos dispuestos para el referendo esto, claro está, sin perjuicio de los requisitos dispuestos en las respectivas corporaciones públicas. 44 Otro punto importante es el referente a las materias que pueden ser tratadas en estos proyectos. Respecto a las corporaciones públicas, sólo podrán ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, aquellas que sean de competencia de la respectiva corporación y respecto a las iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, asambleas, consejos municipales o juntas administrativas locales, existe prohibición expresa respecto a las siguientes materias: Las que sean iniciativa exclusiva del gobierno, de los Gobernadores o de los Alcaldes Propuestas fiscales o tributarias 3. Relaciones internacionales 4. Concesión de amnistía e indultos 5. Preservación y restablecimiento del orden público Las iniciativas legislativas y normativas necesitan, para ser presentadas, contar con el respaldo de un grupo de ciudadanos inscritos no inferior al 5% del censo electoral correspondiente. dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este lapso, la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales del proyecto. Si el Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o comisión decida sobre él. 44 Ley 134 de 1994 Título II Cap. 1 y Ley 134 de 1994 Art.29

37 36 El trámite que deben seguir estos proyectos es regulado en el artículo 31 de la ley estatutaria, que dispone: - La iniciativa popular será estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 163 de la Constitución Política para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia. - En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentado por el 20% de los concejales o diputados del país, se aplicará el trámite previsto en el artículo 375 de la Constitución. - El vocero deberá ser convocado a todas las sesiones en que se trámite el proyecto y ser oído en todas las etapas del trámite. - El vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular. - Cuando la respectiva corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o normativa durante la legislatura y ésta deba ser retirada, se podrá volver a presentar en la siguiente legislatura. En este caso seguirán siendo válidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a recolectarlas Revocatoria del Mandato: 46 Constitución Política de Colombia 1991 Arts.154,300,313,315,322 y 336.