TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: La aplicación de la Ley de Dependencia en Galicia y España: efectos sobre la generación de empleo

Transcripción

1 TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: La aplicación de la Ley de Dependencia en Galicia y España: efectos sobre la generación de empleo AUTOR 1: Diana Fernández Méndez diana.fernandez2@rai.usc.es AUTOR 2: Melchor Fernández Fernández melchor.fernandez@usc.es AUTOR 3: Alberto Meijide Vecino alberto.meijide@usc.es DEPARTAMENTO: Instituto Universitario de Estudios y Desarrollo de Galicia (IDEGA) UNIVERSIDAD: Universidad de Santiago de Compostela (USC) ÁREA TEMÁTICA: Población y movimientos migratorios y mercado de trabajo RESUMEN: El ecuador del período de implantación gradual de la Ley de Dependencia es un momento oportuno para evaluar las repercusiones que sobre la creación de empleo ha tenido su puesta en marcha en el año A pesar de la desfavorable coyuntura económica, la evolución del empleo en servicios sociales durante el período de aplicación de la ley está siendo muy positiva, aunque significativamente inferior a la estimada en el Libro Blanco de la Dependencia (MTAS, 2005). El desajuste entre las preferencias reales de los dependientes y las estimaciones de uso de servicios supuestas en función del grado y nivel de dependencia en el modelo propuesto, explican casi por completo las diferencias observadas. Corregida esta discrepancia, se ofrece una estimación para de los efectos potenciales sobre la generación de empleo en Galicia y España derivados del completo desarrollo y aplicación de la ley, previsto para PALABRAS CLAVE: Ley de Dependencia, Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia, servicios sociales, generación de empleo.

2 1. INTRODUCCIÓN Desde el último cuarto del siglo XX, Europa envejece de forma progresiva y rápida. Las tasas decrecientes de fecundidad, junto con los incrementos en la esperanza de vida, han producido un creciente peso, relativo y absoluto, de las personas mayores de 64 años y, en especial, de las de 85 y más años. En este contexto, adquieren gran importancia los cuidados de larga duración, entendidos como las ayudas a otras personas para superar las limitaciones que provocan ciertas discapacidades. Los nuevos patrones del trabajo femenino, el tamaño y estructura familiar, la localización y movilidad de la población, etc., dificultan el modelo tradicional de cuidados informales, lo que lleva consigo una creciente demanda de servicios y prestaciones sociales de apoyo a las personas en situación de dependencia y a sus cuidadores. Si la problemática para cubrir la demanda de servicios sociales de atención a la dependencia se expresa hoy en día de manera clara en la sociedad como una cuestión de importancia social y económica, lo será mucho más aún en las próximas décadas. La evolución anunciada hace necesario prever y organizar los recursos que la sociedad deberá aplicar para satisfacer las necesidades de atención de un número creciente de personas en situación de dependencia. La necesidad de dar respuesta al incremento futuro de estas necesidades se materializó en la aprobación, a finales de 2006, de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a Personas en Situación de Dependencia (LAPAD), que contempla la constitución del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), elemento central del llamado cuarto pilar del Estado del Bienestar. El objetivo último perseguido por el nuevo sistema, es mejorar la calidad de vida de las personas dependientes y la de sus cuidadores. Además, se esperaba que la efectiva puesta en marcha de la ley contribuyese de manera significativa a conseguir un mayor crecimiento económico y más y mejores niveles de empleo a medio y largo plazo, con un efecto especialmente significativo en la participación femenina en el mercado laboral. De hecho, las estimaciones iniciales pronosticaron la creación de un elevado número de puestos de trabajo consecuencia del incremento de servicios que la ley debía impulsar y que se concretaba fundamentalmente en actividades de cuidados personales. En plena crisis, en un contexto de fuerte destrucción de empleo, el sector de los servicios sociales en España experimentó entre 2007 y 2010 un crecimiento cercano a los puestos de trabajo. La Encuesta de Población Activa (EPA) recoge exactamente entre el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre de 2010, un crecimiento de un 37,8%, para contabilizar un total de empleos. Mientras que las altas en la Seguridad Social lo cifran en , sin incluir las altas (obligatorias hasta la aplicación del Real Decreto-ley 2

3 20/2012) de aquellos familiares que son reconocidos como cuidadores no profesionales. Un incremento muy importante, pero sensiblemente inferior a las expectativas. 1 Sin duda, la adopción de una ley de estas características es absolutamente necesaria habida cuenta el progresivo envejecimiento de la población y debe ser valorada muy positivamente. No obstante, su efectiva puesta en funcionamiento no está exenta de críticas desde el ámbito académico, profesional y sindical. La falta de financiación, la incorrecta definición del nuevo modelo de cuidados, la ausencia de coordinación sociosanitaria, la inexistencia de un tratamiento equitativo con independencia del lugar de residencia 2 y los retrasos en el desarrollo de la ley son algunas de las críticas más repetidas. Pero además se acusó a las Administraciones Públicas de priorizar las ayudas económicas para el cuidado familiar (que se establecían como un recurso excepcional) cuando el SAAD debería favorecer los servicios profesionales a través de la creación de nuevas plazas residenciales y otros servicios de atención a domicilio. Más de cuatro años después de su entrada en vigor existe un claro predominio de las prestaciones al cuidado familiar (casi el 50%) en detrimento de las prestaciones en servicios, que garantizarían una atención profesional y de calidad, lo que puede estar detrás del incumplimiento de las expectativas en lo que se refiere a la capacidad de creación de empleo del SAAD. De hecho, las entidades proveedoras de servicios, con más de plazas vacías en los geriátricos, llegaron a afirmar que el desarrollo actual de la ley pude incluso acabar destruyendo empleo. Dado que finalizado 2010, nos encontramos en el ecuador del período de implantación gradual de la LAPAD, es un momento oportuno para evaluar las repercusiones que sobre la creación de empleo ha tenido la puesta en marcha del SAAD. Por lo tanto, el principal objetivo de este trabajo es identificar el papel que ha jugado el desarrollo del SAAD en la evolución del empleo en servicios sociales, análisis que permitirá ofrecer una explicación a las discrepancias entre los datos observados y las estimaciones iniciales incluidas en el LBD. Además, se ofrece una estimación de los efectos sobre la generación de empleo derivados del desarrollo y aplicación del SAAD en Galicia al final del proceso de implantación, es decir, en 2015, utilizando un modelo similar al desarrollado en el LBD, actualizando y ampliando la información de base (se incluyen nuevos coeficientes de empleo e información adicional 1 El Libro Blanco de la Dependencia (LBD) estimaba en 263 mil empleos netos la creación de empleo en Según los datos del VIII Dictamen del Observatorio de la Dependencia (Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales de España, 2011b), las diferencias territoriales en la aplicación de la ley son muy acusadas. Por ejemplo, en el año 2010 el esfuerzo de las Administraciones Públicas en La Rioja, medido por el gasto social por habitante, (183,33 ) es casi seis veces superior al de Canarias (32,50 ). 3

4 sobre la prevalencia de la discapacidad y las preferencias de utilización de servicios en base a la información obtenida del funcionamiento del SAAD). A continuación se hace una breve exposición de los aspectos más relevantes incluidos en la Ley de Dependencia respeto a la capacidad de creación de empleo de su aplicación (apartado 2), se compara la evolución de la demanda real de servicios vinculada a la aplicación de la ley con las estimaciones incluidas en el LBD (apartados 3 y 4) y se ofrece una estimación alternativa de los efectos sobre el empleo, tanto para el período (apartado 5), como para la completa implantación de la ley en Galicia y España para el horizonte de 2015 (apartado 6). Por último, se presentan las principales conclusiones del análisis. 2. LA LEY DE DEPENDENCIA La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia entró en vigor el 1 de enero de 2007, lo que implicó la puesta en marcha del SAAD. Así, se crea un nuevo derecho social para el ciudadano, universal y subjetivo, en el área de los cuidados de larga duración. Las previsiones que incluyó la memoria económica de la LAPAD invitaron al optimismo. El impacto macroeconómico de la aplicación de la ley estimaba la creación de puestos de trabajo directos a partir de valoraciones estandarizadas sobre cargas de trabajo (escenario 2010), más inducidos, y la incorporación de nuevos trabajadores que migrarían de los cuidados familiares al mercado laboral. En conjunto, esto supondría en torno a mil millones de euros anuales por retorno fiscal, como resultado de todo tipo de impuestos, cotizaciones y prestaciones por desempleo ahorradas. A los efectos de la estimación del impacto macroeconómico es importante clarificar algunos aspectos de la LAPAD. En primer lugar, la ley distingue tres grados de dependencia: (a) Grado III o gran dependencia (personas que necesitan ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria (ABVD 3 ) varias veces al día y necesitan el apoyo continuo de otra persona, o tienen necesidades de apoyo generalizado para su autonomía personal); (b) Grado II o dependencia severa (personas que necesitan ayuda para realizar varias ABVD varias veces al día, pero no requieren un apoyo permanente de un cuidador o tienen necesidades de apoyo extenso, pero no continuo, para su autonomía personal); y (c) Grado I o dependencia 3 ABVD: tareas elementales de la persona, que le permiten desarrollarse con un mínimo de autonomía e independencia, tales como el cuidado personal, las actividades domésticas básicas, la movilidad esencial, reconocer personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar órdenes o tareas sencillas. 4

5 moderada (personas que necesitan ayuda para realizar varias ABVD, al menos una vez al día, o tienen necesidades de apoyo intermitentes para su autonomía personal). Cada uno de los grados de dependencia establecidos consta de dos niveles, en función de la autonomía de las personas y de la intensidad de cuidado que requieran 4. En segundo lugar, en cuanto a la puesta en marcha del SAAD, la LAPAD establece que su aplicación será gradual, con el fin de acompasar el desarrollo de las prestaciones con la creación de la infraestructura necesaria para su funcionamiento. La puesta en funcionamiento del sistema durará ocho años (Gráfico 1), reconociéndose progresivamente el derecho a acceder a las prestaciones en función del grado y nivel de dependencia. Gráfico 1: Cronograma de implantación de la LAPAD Fuente: Elaboración propia a partir de la LAPAD (B.O.E., 2006) y del RD-ley 20/2012 (B.O.E., 2012). Finalmente, para satisfacer las necesidades de las personas en situación de dependencia, el SAAD oferta una amplia gama de prestaciones sociales. El objetivo es facilitar a las personas en situación de dependencia la existencia autónoma en su medio habitual, todo el tiempo que desee y sea posible, así como proporcionarles un trato digno en todos los ámbitos de su vida personal, familiar y social, facilitando su incorporación activa en la vida de la comunidad. El catálogo de prestaciones establecido por la LAPAD es uniforme para toda España (Tabla 1) 5. Las prestaciones en forma de servicio tienen carácter prioritario y se ofrecen a través de la Red de Servicios Sociales de las distintas CCAA mediante centros y servicios públicos o concertados debidamente acreditados. En el caso de no ser posible la atención mediante alguno de estos servicios, se concedería una prestación económica vinculada a servicio. La LAPAD también establece la posibilidad de percibir una prestación económica de asistencia personal. Con carácter excepcional, cuando el beneficiario esté siendo atendido por su entorno 4 Con la entrada en vigor del RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (B.O.E.; 2012), se establece una nueva estructura manteniendo los tres grados en los que se clasifican las situaciones de dependencia, pero sin niveles. 5 No obstante, la diversidad es inevitable a la vista de los diferentes niveles de compromiso de las Administraciones Públicas autonómicas y locales. Fuera de los servicios esenciales (con difícil definición dadas las categorías existentes) el resto de contenidos suelen estar abiertos a complementariedades, sobre todo, en los que tiene que ver con cuidados domiciliarios y de apoyo comunitario. 5

6 familiar, se reconocerá una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a los cuidadores no profesionales. Un requisito indispensable para percibir esta prestación es el cumplimiento por parte del cuidador de las normas sobre afiliación, alta y cotización a la Seguridad Social 6. Tabla 1: Catálogo de prestaciones a la dependencia Servicios Prestaciones económicas Prevención de la dependencia y promoción de la autonomía personal Vinculadas a servicio Teleasistencia Asistencia personal Ayuda a domicilio Cuidados familiares Centros de día y noche Atención residencial Fuente: Elaboración propia a partir de la LAPAD (B.O.E., 2006). Aunque un mismo beneficiario puede percibir más de una de las prestaciones establecidas en el catálogo del SAAD, no todas las prestaciones son compatibles entre sí. 7 No obstante, las Administraciones Públicas competentes podrán establecer la compatibilidad entre prestaciones para apoyo, cuidados y atención que faciliten la permanencia en su domicilio a la persona dependiente, de tal forma que la suma de estas prestaciones no sea superior a las intensidades máximas reconocidas a su grado de dependencia. 3. LA DEMANDA DE SERVICIOS SOCIALES PARA LA DEPENDENCIA Como paso previo a la creación del SAAD, en 2005, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MTAS) presentó el libro titulado Atención a las personas en situación de dependencia en España. Libro Blanco, más conocido como Libro Blanco de la Dependencia (LBD). Su objetivo era ofrecer al conjunto de la sociedad española los elementos esenciales para poder desarrollar un debate con bases y fundamentos asentados en el rigor científico. Entre otra información, en su capítulo X, el LBD estima la capacidad de generación de empleo a partir de la estimación de personas dependientes en España por grado de severidad (Tabla 2) 8. 6 Normativa aplicable: Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo, por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia; y Real Decreto-ley 20/ Las prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con los servicios del catálogo, salvo con los de prevención de las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía y de teleasistencia. Los servicios serán incompatibles entres sí, a excepción del servicio de teleasistencia que será compatible con el servicio de prevención de las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía personal, de ayuda a domicilio y de centro de día y de noche. 8 Existen muchas dificultades para estimar a priori de una forma fiable la población que resultará declarada como dependiente y cuál será su distribución por grado. La estimación realizada en el LBD une las dificultades de obtener estimaciones a partir de valoraciones subjetivas del estado de salud (resultado que difícilmente coincidiría con la valoración realizada por un equipo multiprofesional que examina en detalle la situación de la persona en base a un protocolo previamente establecido), con el desconocimiento de cuál sería finalmente el baremo utilizado. En la actualidad, con más de cuatro años de aplicación de la ley, contamos con una definición clara del baremo y con los resultados de su aplicación a gran escala, lo que permite realizar estimaciones mucho más ajustadas. 6

7 Tabla 2: Estimación de personas dependientes en España por grado de severidad Grao Nº % sobre % sobre % sobre % sobre Nº Nº Nº el total el total el total el total Gran dependencia , , , ,6 Dependencia severa , , , ,8 Dependencia moderada , , , ,6 Total , , , ,0 Fuente: Elaboración propia a partir del LBD (MTAS, 2005). Entre 2005 y 2020, se estimaba que la población dependiente aumentaría en más de personas hasta situarse, al final del período, en personas. En cada quinquenio el incremento de demandantes de servicios sociales de atención a la dependencia sería superior a personas. Dicho incremento iría acompañado de un leve cambio en la distribución de los dependientes según su grado de severidad, incrementándose el peso de los dependientes con mayor necesidad de atención (consecuencia directa del proceso de envejecimiento de la población confirmado por todas las estimaciones de población disponibles). Los datos de aplicación efectiva de la Ley de Dependencia confirman plenamente esta dinámica (Tabla 3). Como era de esperar, las solicitudes, dictámenes, beneficiarios reconocidos y beneficiarios atendidos no han dejado de crecer desde la puesta en marcha del SAAD. No obstante, a pesar del crecimiento absoluto, la proporción de personas en situación de dependencia efectivamente atendidas en la última parte del período ronda el 75% en España y el 60% en Galicia 9. Si tomamos como referencia el 31 de diciembre de 2010, según los datos acumulados del SAAD, se habían presentado en España solicitudes y se habían emitido dictámenes. De todos estos, correspondían a personas en situación de dependencia con derecho a prestación en 2010, es decir, de grados II y III. El resto de dictámenes reconocían situaciones de dependencia moderada ( ) o se referían a personas valoradas como sin grado de dependencia ( ). En Galicia en la misma fecha se habían presentado solicitudes (5,9% del total nacional) y se habían emitido dictámenes (5,2%), de los cuales (6,0%) correspondían a personas en situación de dependencia con derecho a prestación en Del resto de dictámenes, reconocían dependencia de grado I y eran de personas sin grado de dependencia Como se verá más adelante, este exceso de demanda no cubierta tiene un efecto negativo sobre la generación de empleo en las actividades vinculadas al cuidado de la población dependiente. 10 El peso de la población dependiente gallega sobre el total nacional no se corresponde con el peso estimado a partir de la Encuesta sobre Discapacidades de 2008 (Sampayo et al., 2011) ni con el estimado por el propio Gobierno con los criterios de reparto de crédito y financiación del nivel acordado de la Ley de Dependencia. Rodríguez y Jiménez (2010), la Agencia 7

8 Tabla 3: Beneficiarios con derecho a prestación efectivamente atendidos (expedientes en vigor en la fecha de referencia) España Galicia Nº % sobre total beneficiarios Nº % sobre total beneficiarios jul , ,9 dic , ,6 dic , ,2 dic , ,5 Fuente: Elaboración propia a partir de las Estadísticas del SAAD (IMSERSO, 2012b). Además, del número de dependientes atendidos, para estimar la capacidad real de generación de empleo de la implantación de la ley, es imprescindible conocer el grado y nivel de dependencia 11. Los datos estadísticos del SAAD no ofrecen información relativa a la distribución por grado y nivel de dependencia de los beneficiarios que perciben prestaciones, pero si respecto a todos los dependientes reconocidos. Entonces, dado el perfil de los beneficiarios con derecho a prestación, si se supone, para cada fecha de referencia, que la distribución de los grados y niveles de dependencia es análoga para beneficiarios reconocidos y atendidos, puede aproximarse la cantidad de estos últimos según su tipología (Tabla 4). Tabla 4: Tipología de los beneficiarios con derecho a prestación efectivamente atendidos (expedientes en vigor en la fecha de referencia) jull08 dic-08 dic-09 dic-10 España Grado III, Nivel Grado III, Nivel Grado II, Nivel Grado II, Nivel Galicia Grado III, Nivel Grado III, Nivel Grado II, Nivel Grado II, Nivel Fuente: Elaboración propia a partir de las Estadísticas del SAAD (IMSERSO, 2012b). Como era esperar, tanto en España como en Galicia, la mayor parte de los beneficiarios efectivamente atendidos son dependientes de grado III. A 31 de diciembre de 2010 este grupo de personas en situación de dependencia representaba el 59,4% del total de dependientes gallegos (54,7% en España). A pesar de que, como se ha visto, la cobertura del SAAD está lejos de atender a todas las personas en situación de dependencia, el ritmo de crecimiento real del sistema está siendo muy superior al que se estimaba cuando se elaboraron el LBD y la memoria económica de la LAPAD. En este último documento, se estimaba que los beneficiarios con derecho a prestación de grado III en Galicia serían cuando la Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (2009) o Cervera et al. (2009) sugieren (aunque no demuestran) que pueden existir diferencias por CCAA en la rigurosidad de la aplicación del baremo. 11 La intensidad laboral difiere ampliamente en función de la prestación escogida por el dependiente, la cual depende fundamentalmente de su grado y nivel de dependencia. 8

9 implantación del al ley fuese completa. Sin embargo, a finales de 2010, en Galicia había personas dependientes de grado III reconocidas, de las cuales, aproximadamente, ya estaban percibiendo las prestaciones asignadas. Es decir, en el ecuador de la fase de implantación de la LAPAD ya se habían superado ampliamente las expectativas iniciales para la total aplicación de la ley. Lo mismo ocurre en el conjunto nacional, para el que el LBD estimaba dependientes de grado III en 2010, en 2015 y en Cifra esta última, que a finales de 2010 ya se había sobrepasado en más de personas. Es evidente que, dadas las características de las personas que acceden a las prestaciones del SAAD, su aumento no va a ser ilimitado y que la tendencia de crecimiento será más suave en los próximos años. No obstante, el grupo más numeroso de dependientes todavía está pendiente de incorporarse al sistema; de hecho, a partir del 1 de julio de 2015 será cuando la gran mayoría de dependientes de grado I estén bajo la cobertura del SAAD LA EVOLUCIÓN DE LAS PRESTACIONES A LA DEPENDENCIA Como muchas otras actividades del sector servicios, las ligadas a la atención de las personas en situación de dependencia son intensivas en mano de obra y, por tanto, el número de dependientes y la intensidad de ayuda que necesitan están correlacionados positivamente con el número de empleos necesarios para proporcionar dicho nivel de atención. No obstante, el catálogo de prestaciones del SAAD es muy amplio y abarca diversas modalidades que tendrán un impacto muy dispar sobre la generación de empleo. Por ejemplo, las prestaciones económicas de cuidados familiares, si bien pueden tener algunos efectos indirectos sobre el nivel de empleo (ya que suponen una transferencia de renta a la persona dependiente y a su familia que, en parte, se trasladará al consumo), no son consideradas una fuente de generación de empleo pues los cuidadores no reciben una remuneración salarial como contrapartida de su actividad. El resto de prestaciones tienen impactos muy distintos sobre el empleo, ligados principalmente a la mayor o menor intensidad de atención asociada a cada una de ellas. Al finalizar el año 2010, en España las prestaciones del SAAD en vigor ascendían a y eran percibidas por dependientes, lo que supone una media de 1,20 prestación por persona beneficiaria. La prestación mayoritaria es la económica para cuidados familiares que, a pesar de su teórico carácter excepcional, se ha convertido en la prestación más popular. Su evolución a lo largo del período es creciente hasta mediados de 2009 y posteriormente parece 12 Tan solo los dependientes valorados de grado I nivel 2, a los que se les haya reconocido prestación a lo largo de 2011, estarán cubiertos por el sistema de dependencia con anterioridad a 2015 (RD-ley 20/2012 (B.O.E.; 2012)). 9

10 estabilizarse. Aun así, representa casi la mitad del total de prestaciones asignadas, siendo percibida por más de la mitad de los dependientes efectivamente atendidos. Le sigue en importancia cuantitativa el servicio de atención residencial, el cual perdió peso relativo en el conjunto de prestaciones asignadas. Este comportamiento viene explicado por el propio diseño de implantación del SAAD. Las personas dependientes de mayor severidad fueron las primeras en estar cubiertas y muchas de ellas ya estaban institucionalizadas previamente o pasaron a estarlo con la puesta en marcha del sistema. A medida que se ha avanzado en el desarrollo del SAAD y se ha ido dando cobertura a los dependientes de menor gravedad, se ha hecho patente la menor necesidad de este tipo de prestación. Las prestaciones del servicio de ayuda a domicilio, la prestación económica vinculada a servicio y los centros de día y noche, mantienen su peso relativo durante todo el período. De este grupo de prestaciones resulta curiosa la baja asignación de la ayuda a domicilio, que estaba llamada a ser la más importante en un sistema que, según establece la LAPAD, apuesta por la permanencia de las personas dependientes en su entorno siempre que sea posible. Respecto al servicio de teleasistencia, tuvo una evolución muy positiva, pasando de un peso del 3% en julio de 2008 hasta superar el 10% a finales de No obstante, las expectativas iniciales acerca de esta prestación eran mucho mayores. Los servicios de prevención de la dependencia y promoción de la autonomía personal y la prestación económica de asistencia personal tienen un peso obre el total de prestaciones es ínfimo. En Galicia, las prestaciones correspondientes con expedientes en vigor ascendían a y eran percibidas por dependientes, es decir, en media, cada uno de ellos percibía 1,03 prestaciones. Al igual que en el conjunto nacional, en Galicia la prestación económica para cuidados en el entorno familiar es la que tiene un mayor peso relativo. Si bien se aprecia una leve tendencia al descenso, a 31 de diciembre de 2010 todavía representaba un 54,6% del total de prestaciones, más de seis puntos porcentuales por encima de la media nacional (48,1%) 13. Le siguen en importancia cuantitativa la ayuda a domicilio y la atención residencial. En el primer caso, puede observarse como poco a poco va ganando peso relativo hasta ser la segunda prestación más asignada. En el segundo caso, al contrario de lo que ocurre a nivel nacional, la importancia relativa de la atención residencial parece estar estabilizada en torno a un 14-15%. El porcentaje sobre el total de prestaciones de centros de día y noche, y de la prestación económica vinculada a servicio, en Galicia, ha ido creciendo hasta alcanzar valores 13 El último dato disponible en el SAAD indica una importante modificación en el peso de la prestación económica de cuidados familiares. A 31 de agosto de 2012, en Galicia, dichas prestaciones suponen un 35,6% del total, cifra bastante inferior a la resultante para el conjunto de España (45,1%). En cualquier caso, el peso de este tipo de prestación está disminuyendo significativamente. 10

11 similares a la media nacional, en torno a un 6% en el primer caso y a un 7% en el segundo. Por último, el grado de implantación de los servicios de prevención de la dependencia y promoción de la autonomía personal, de teleasistencia y de la prestación económica de asistencia personal, en términos relativos, es prácticamente irrelevante y se encuentra por debajo de la media nacional. En el siguiente grafico se muestran estas diferencias entre Galicia y España en la utilización de la cartera de servicios por parte de la población dependiente. El servicio en el que existe un mayor diferencial es el de teleasistencia, (más de 10 puntos porcentuales de diferencia a favor de España) 14. Por el contrario, en el servicio de ayuda a domicilio y en la prestación económica de cuidados familiares el diferencial es favorable a Galicia en 5,54 y 6,51 puntos porcentuales respectivamente. En el resto de prestaciones las diferencias son reducidas. Por supuesto, las diferencias en la asignación de las prestaciones pueden reflejar preferencias distintas de la población dependiente gallega respecto a la media nacional. No obstante, los grados de desarrollo y la capacidad de absorción de usuarios de estos servicios no es homogénea en todo el territorio y, por lo tanto, puede afectar a su distribución. Gráfico 2: Diferencial España-Galicia en la asignación de las prestaciones del SAAD (expedientes en vigor 31 de diciembre de 2010) , ,24 1, ,15-0,40-0, Prev. Dep. y Prom. Autonomía Teleasistencia -5,54 Ayuda a domicilio Centros día/noche -6,51 Residencias P.E. Vinculada P.E. Cuidados servicio familiares Fuente: Elaboración propia a partir de las Estadísticas del SAAD (IMSERSO, 2012b). P.E. Asist. Personal 14 Resulta cuanto menos curioso que una prestación que es compatible con todas las demás, excepto con la atención residencial, sea asignada tan solo a 192 personas de un total de Esta cifra es muy reducida, sobre todo, si se tiene en cuenta que en diciembre de 2010 el número de usuarios de la teleasistencia en Galicia era de (IMSERSO, 2012a). 11

12 5. EVOLUCIÓN DEL EMPLEO EN ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA Según el LBD el desarrollo de un sistema de protección de la dependencia se traduciría en la generación en 2010 de más de nuevos empleos directos. Para realizar la estimación, el LBD utiliza un modelo de coeficientes fijos para estimar los puestos de trabajo necesarios en función del número estimado de usuarios de cada servicio. 15 Además, tiene en cuenta que la cobertura del sistema avanzaría de forma progresiva durante el período de referencia, llegando al 100% en De esta forma, se obtienen los resultados presentados en la Tabla 5. Tabla 5: Estimación del potencial de generación de empleo directo del SAAD (empleos equivalentes a jornada completa). España, Generación neta potencial acumulada (100% cobertura) Grado de cobertura Previsión de generación neta acumulada Previsión de generación neta anual % % % % % % Fuente: Elaboración propia a partir del LBD (MTAS, 2005). Evolución registrada del empleo en servicios sociales en el período Cuál fue en realidad la evolución del empleo en servicios sociales durante el período de aplicación de la ley? Para contestar a esta pregunta, podemos acudir a dos fuentes estadísticas alternativas: la Encuesta de Población Activa (EPA) y los datos sobre afiliación de la Seguridad Social. La EPA es la principal fuente de información sobre la evolución y características del mercado laboral en España pero, desgraciadamente, no es posible acceder a la evolución del empleo a escala regional con el grado de desagregación necesario (tres dígitos de la CNAE-2009). No obstante, sí contamos con la información desagregada para el conjunto de España, desde el primer trimestre de 2008 hasta el cuarto trimestre de 2010 (Tabla 6), para las ramas de actividad que la literatura especializada considera como el empleo vinculado a los servicios sociales (divisiones 87, Asistencia en establecimientos residenciales, y 88, Actividades de servicios sociales sin alojamiento, de la CNAE-2009) Conocido el número de unidades de empleo necesarias para ofrecer cada servicio/prestación en función del grado de dependencia del usuario (modelo de coeficientes fijos de empleo), evaluar el volumen de empleo generado requiere estimar el número de usuarios (dependientes por grado y nivel) y establecer hipótesis sobre las preferencias por cada servicio. 16 Este análisis por ramas de actividad no se corresponde exactamente con el volumen de empleo directamente vinculado a los cuidados de dependientes. No todas las personas que trabajan en estas ramas prestan atención y cuidado a dependientes, por lo que se incurre en una sobreestimación. Pero por otro lado, se están excluyendo del análisis la división 86 (Actividades sanitarias) de la sección Q y la división 97 (Actividades de los hogares como empleadores de personal doméstico) de la sección T de la CNAE-2009, actividades que pueden incluir trabajos de atención y cuidado de dependientes. Esta exclusión llevaría a una infraestimación del nivel de empleo vinculado a la atención a la dependencia. 12

13 Tabla 6: Evolución del empleo en los servicios sociales en España, I-T 2008 / IV-T 2010 Volumen de empleo (miles de ocupados) Evolución del empleo Peso del empleo femenino (%) Variación Absoluta (miles de ocupados) Variación Relativa (%) Act. Sanitarias y Serv. Sociales 1.182,7 1388,2 205,5 17,4 76,4 78,1 86 Actividades sanitarias 840,6 905,3 64,7 7,7 72,4 73,5 87 Asistencia en establecimientos residenciales 191,2 261,3 70,1 36,7 86,8 87,5 88 Actividades de servicios sociales sin alojamiento 150,8 221,6 70,8 46,9 85,2 85,9 Servicios sociales (87+88) 342,0 482,9 140,9 41,2 86,1 86,8 Total , , ,1-9,8 41,6 44,5 Fuente: Elaboración propia a partir de la EPA (INE, 2011). La EPA estima un incremento absoluto de más de empleos entre el primer trimestre de 2008 y el cuarto de 2010, lo que supone un incremento relativo ligeramente superior al 40%, más intenso en la rama de servicios sociales sin alojamiento (47%) que en la rama de asistencia en establecimientos residenciales (37%). Hay que remarcar que este resultado se obtiene en un contexto económico muy adverso que ha provocado una importante destrucción de empleo en la mayoría de los sectores de actividad (casi una reducción del 10% para el total de actividades) 17. Alternativamente, podemos analizar la evolución del empleo siguiendo la metodología usada por la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas y por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad 18, a partir del número de trabajadores dados de alta en la Seguridad Social en las secciones 87 y 88 de la CNAE-2009, junto con los cuidadores no profesionales acogidos al convenio especial de la Seguridad Social (Tabla 7). No obstante, aunque estos cuidadores son personas afiliadas, en tanto que tienen subscrito un convenio especial de actividad económica, se ha optado por no incluirlos en el análisis ya que la prestación de cuidados familiares es una trasferencia para la persona dependiente y no una contrapartida económica para su cuidador por la actividad realizada Destacar el elevado peso del empleo femenino (casi el 87% en 2010). Ello no se debe solo a la histórica presencia de mujeres en el sector, sino también al hecho de que la sociedad sigue considerando estas ocupaciones como femeninas (muy influenciada porque tradicionalmente los cuidados personales en el hogar eran responsabilidad casi exclusiva de las mujeres). 18 El Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad (MSPSI, 2011) cifró en el aumento de afiliados en el sector de servicios sociales dedicados a la atención a la dependencia (entre el 31 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2010). Del total de nuevas altas, (42,6%) se corresponden a nuevas afiliaciones en el Régimen General, mientras que personas (57,4%) se dieron de alta en el convenio especial de cuidadores no profesionales. 19 La EPA define a la población ocupada como las personas de 16 o más años que durante la semana de referencia han estado trabajando durante al menos una hora a cambio de una retribución en dinero o especie o quienes teniendo trabajo han estado temporalmente ausentes del mismo por enfermedad, vacaciones, etc. Por tanto, los cuidadores no profesionales, como otros colectivos acogidos a regímenes especiales de la Seguridad Social, no se consideran población ocupada. 13

14 Tabla 7: Afiliados en alta laboral en los servicios sociales de atención a la dependencia España Galicia dic 2005 dic 2010 Δ dic 2005 dic 2010 Δ Asistencia en establecimientos residenciales Actividades de servicios sociales sin alojamiento Servicios sociales (87+88) Convenio especial de cuidadores no profesionales Total afiliados en la atención a la dependencia Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del IGE (2011) y de la Seguridad Social (MTIN, 2011). El número de afiliados en alta laboral en las ramas de servicios sociales pasó de a personas en España, y de a personas en Galicia. Esto supone un incremento de y de afiliados en España y Galicia respectivamente, es decir, Galicia aportó el 4,7% de las nuevas altas en las ramas 87 y 88. Si además se tienen en cuenta los cuidadores no profesionales que causaron alta en la Seguridad Social, el total de nuevas altas en España alcanza las y, en Galicia, (un 5,3% del total) 20. Sin duda, el balance del período en el sector de atención a la dependencia es muy positivo, de hecho, se ha registrado un crecimiento sostenido en el número de afiliados en las ramas de actividad 87 y 88. Esta evolución contrasta con lo ocurrido para el conjunto de la economía, que ha sufrido una fortísima destrucción de empleo a partir del segundo semestre de 2008, coincidiendo con la segunda fase de implantación del SAAD. Empleo estimado versus empleo registrado A primera vista, comparando los datos de afiliación 21 con las estimaciones del LBD, la diferencia entre empleo generado y estimado es muy significativa. La cifra estimada ( nuevos puestos de trabajo directos), casi duplica al incremento en el número de afiliados ( ). Además, hay que tener en cuenta que el LBD hace referencia a puestos de empleo equivalentes a jornada completa y las afiliaciones a la Seguridad Social no distinguen entre trabajo a tiempo completo o parcial. Por tanto, puede afirmarse que, a pesar de que el número de dependientes creció mucho más de lo que inicialmente se preveía, las expectativas iniciales 20 Los datos confirman la existencia de importantes diferencias entre el nivel de ocupación EPA ( ) y el de afiliados ( ). Además de las diferencias metodológicas (encuesta frente a registro), la EPA estima un nivel de ocupación superior ya que incluye a todos los trabajadores que tengan relación con los servicios sociales y no solo a aquellos que estén dados de alta en empresas directamente incluidas en los epígrafes considerados, estén o no obligados legalmente a darse de alta en la Seguridad Social. 21 Asumimos aquí que los puestos de trabajo vinculados al desarrollo de servicios y prestaciones relacionadas con el SAAD pueden aproximarse por la variación entre las personas afiliadas antes de la entrada en vigor de la ley, y las que están es esta misma situación a 31 de diciembre de Es decir, consideramos que el origen de esta variación se debe fundamentalmente a la entrada en vigor de la LAPAD, puesto que no concurren hechos objetivos que justifiquen tales incrementos. 14

15 sobre generación de empleo están lejos de alcanzarse. Cuáles son las razones de este desajuste? En primer lugar, debemos aclarar que esta discrepancia no tiene su origen en un error en la estimación del número de dependientes. Efectivamente las estimaciones erraron pero en el sentido contrario. De hecho, a finales de 2010 el sistema tenía contabilizados más dependientes de grado III de los estimados para finales de 2020, lo que en principio debería dar lugar a una mayor generación de empleo. En segundo lugar, no podemos identificar una sola causa, sino un conjunto de supuestos equivocados que sumados provocan las diferencias observadas. La incorrecta asignación de recursos establecida en el LBD, la cual concede un peso demasiado elevado a las prestaciones de carácter formal, es quizás el más relevante. En la estimación del LBD se asumía que en el año 2010 el 71,1% de los dependientes estarían siendo atendidos a través de este tipo de recursos. Sin embargo, los datos del SAAD indican que solo el 51,9% de las prestaciones de atención a la dependencia eran de carácter formal (45,4% en Galicia). La proliferación de las prestaciones económicas para cuidados familiares, en detrimento del desarrollo de servicios domiciliarios reduce significativamente el potencial de generación de empleo del sistema, ya que este tipo de ayudas económicas no se consideran una fuente de generación de empleo. A esto debemos unir que los coeficientes de empleo considerados por el LBD son sensiblemente superiores a los observados en los servicios de atención residencial y de atención en centros de día y noche (obtenidos como media de los coeficientes en España, B.O.E., 2008). En tercer lugar, el LBD suponía que a finales de 2010 la cobertura del sistema sería del 100%, situación muy lejos de ser cierta. La brecha entre beneficiarios reconocidos y atendidos es muy importante, de hecho, en 2010, un 25,7% y un 39,5% de los beneficiarios de España y Galicia respectivamente no estaban percibiendo ningún tipo de prestación 22. Por último, el hecho de que buena parte de las personas que fueron valoradas como dependientes en los inicios de la implantación del SAAD ya estaban recibiendo atención (principalmente institucionalizada, debido a la elevada severidad de su situación) y la desfavorable situación económica en la que se está llevando a cabo la aplicación de la LAPAD son argumentos adicionales para que el empleo efectivamente generado haya sido muy inferior al estimado. 22 El VI Dictamen del enero de Evaluación del SAAD después de cuatro años (Asociación Estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales de España, 2011a), estima en empleos y nuevas cotizaciones al régimen especial el empleo generado por prestar el servicio demandado a todos los que en 2010 tenían reconocido el derecho a percibir alguna prestación pero no estaban siendo atendidos. 15

16 Nuevas estimaciones de empleo A continuación estimamos y comparamos para 2010, la generación potencial de puestos de trabajo en términos de empleos equivalentes a jornada completa a partir de una sencilla simulación que sigue la metodología empleada por el LBD. Se parte de la estimación de empleo del LBD para España y de su réplica para Galicia, y a partir de ahí, se van modificando de forma progresiva las hipótesis del modelo (1) sobre el número de dependientes estimados cubiertos por el sistema, (2) sobre la hipótesis de asignación de recursos y (3) sobre los coeficientes de empleo asociados a cada servicio. El modelo se nutre de los datos del SAAD a 31 de diciembre de 2010, correspondientes a expedientes en vigor, y de la información sobre los coeficientes de empleo existentes para los servicios de atención a la dependencia (Anexo 1). Los cálculos se realizaron tanto para Galicia como para España. El principal objetivo de este conjunto de simulaciones es confirmar la validez de los argumentos ofrecidos en los párrafos anteriores para explicar la diferencia observada entre el empleo estimado y el empleo registrado. Como ya indicamos los cálculos del LBD estimaban para 2010 la creación de empleos brutos equivalentes a jornada completa en España y de en Galicia. Si estimamos la creación de empleo utilizando el número de beneficiarios efectivamente atendidos a finales de 2010 ( en Galicia y en España, los cuales se corresponden con situaciones de dependencia de grados II y III), y manteniendo el resto de supuestos, la generación bruta de empleo se reduce de forma muy significativa pasando a y empleos equivalentes a jornada completa en España y Galicia respectivamente. Como conocemos para todos los beneficiarios efectivamente atendidos la prestación que perciben, podemos utilizar esta información como nueva hipótesis de asignación de recursos para analizar su efecto sobre la creación de empleo. No obstante, previamente, hay que equiparar las prestaciones establecidas en el catálogo del SAAD con las tenidas en cuenta en el LBD, pues son estas últimas para las que se dispone de la información sobre los coeficientes de empleo. La equiparación y la asignación de recursos son las que se muestran en la Tabla 8. Los resultados de esta estimación indican que el potencial de generación bruto de empleo del SAAD sería de puestos de trabajo equivalentes a jornada completa en España y de en Galicia La estimación para el conjunto de España es muy similar al dato de incremento de ocupación obtenido de la EPA ( ) o de la afiliación ( ), pero significativamente superior al impacto sobre el empleo ofrecido en el Informe del Gobierno 16

17 Tabla 8: Asignación de recursos equivalentes en el SAAD y en el LBD LBD SAAD Prestación Asignación Asignación (%) 24 Prestación España (%) Residencia 27,3 Atención residencial + Prestación económica vinculada a servicio Asignación Galicia (%) 21,7 21,1 Centros de día 7,1 Centros de día y noche 5,8 5,9 Ayuda a domicilio 35,5 Ayuda a domicilio 12,0 17,5 Prestación económica de asistencia Asistencia personal 1,2 personal + Prevención, dependencia y para la autonomía promoción de la autonomía personal 1,5 0,3 Teleasistencia -- Teleasistencia 10,9 0,6 Recursos informales 28,9 Prestación económica de cuidados familiares 48,1 54,6 Fuente: Elaboración propia. Por último, introduciendo en el modelo los coeficientes de empleo existentes para los servicios de atención a la dependencia (Anexo 1), se tiene que, desde la puesta en marcha del SAAD en 2007 y hasta 2010, el potencial de generación bruto de empleo en las actividades relacionadas con la atención a la dependencia fue de empleos equivalentes a jornada completa en España y de en Galicia. La distribución de estos empleos por tipo de prestación se presenta en la Tabla 9. Tabla 9: Generación potencial bruta de empleo en 2010 (empleos equivalentes a jornada completa) Recurso Galicia España Residencia Centros de día y noche Ayuda a domicilio Asistencia personal para la autonomía Teleasistencia Total Fuente: Elaboración propia. El mayor potencial de generación de empleo en Galicia se encuentra en el servicio de atención residencial, seguido por el de ayuda a domicilio. En España los servicios con mayor potencial son los mismos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que parte de este empleo ya estaba creado antes de la constitución del SAAD. Una cantidad considerable de los dependientes más severos, reconocidos como tal al principio del proceso de implantación, estaban institucionalizados o recibían algún tipo de ayuda. Las cifras son inferiores al incremento experimentado por el número de afiliados en alta laboral en la Seguridad Social desde 2007 (6.328 en Galicia y en España) o en la EPA ( en España). No obstante, para la evaluación de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (MSPSI, 2011) ( empleos) a partir de un complejo modelo macroeconométrico basado en el modelo HERMIN-España. 24 El LBD no considera un escenario único para el conjunto nacional. Respecto al servicio de teleasistencia, el LBD supone que todos los dependientes que perciban alguna prestación de las establecidas (excepto la de atención residencial) son potenciales usuarios del servicio. Supuesto este que sobrevalora su uso real e incrementa las estimaciones de generación de empleo. 17

18 debemos tener en cuenta que las cifras no son directamente comparables dado que en un caso tenemos trabajadores equivalentes a tiempo completo mientras que en la EPA y en la afiliación a la seguridad social se trata de trabajadores independientemente de la duración de su jornada. Recordemos, además, que no todos los ocupados en servicios sociales están directamente relacionados con la aplicación de la ley (trabajadores de servicios sociales vinculados a otras actividades), por lo tanto el diferencial observado puede considerarse consistente. 6. GENERACIÓN DE EMPLEO DEL SAAD EN EL HORIZONTE DE 2015 El proceso de implantación de la LAPAD terminará en Cuando llegue esta fecha, toda la población dependiente, al margen de su grado y nivel de dependencia, debería estar bajo la protección del SAAD. Diciembre de 2010 es el ecuador del período de implantación, por lo que aún no se ha alcanzado el máximo potencial de generación de empleo. No obstante, dado que las fases de aplicación que faltan por completarse se refieren a la protección de los dependientes de menor gravedad (dependencia moderada), es lógico esperar que la mayor parte de ese potencial haya sido desplegado en las etapas de implantación precedentes. En este epígrafe se estima el potencial de generación de empleo de la plena implantación del SAAD en Galicia y España. Para ello, se sigue una vez más la metodología empleada en el LBD pero usando como hipótesis de asignación de recursos la distribución extraída de los datos del SAAD a 31 de agosto de 2012, que corresponden a los expedientes en vigor (Tabla 10), y los datos de coeficientes de empleo exigibles a partir de 2011 para los servicios de atención a la dependencia (Tabla A.4 del Anexo 2). Tabla 10: Asignación de recursos del SAAD (%) (expedientes en vigor a 31 de agosto de 2012) Recurso Galicia España Residencia 32,23 19,57 Centros de día y noche 11,98 6,73 Ayuda a domicilio 17,25 12,65 Asistencia personal para la autonomía 1,00 2,23 Teleasistencia 1,98 13,69 Recursos informales 35,57 45,13 Fuente: Elaboración propia, Además, en este caso se realizan los cálculos para dos escenarios que se diferencian en función de las tasas de prevalencia utilizadas para estimar el número de potenciales dependientes en 2015 (Tabla A.3 del Anexo 2). En el escenario 1, se utilizan las tasas de 18