No a la Ley Antiprotesta

Transcripción

1 No a la Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana Febrero 2014

2 No a la Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana Febrero Introducción 3 2 Reforma de la Ley de Seguridad 7 Ciudadana El por qué y para qué de la reforma Quiénes serán los responsables Qué se va a castigar Cómo se va a castigar Qué pasará con los reincidentes El papel de la Administración en el castigo de la protesta pacífica 3 Análisis del respeto a los derechos 13 fundamentales en España en un contexto europeo e internacional El derecho internacional y el respeto de los derechos humanos Lo que opinan las instituciones internacionales y las ONG 4 Conclusiones generales y demandas 17 Foto portada Sandra Sánchez Lozano Foto contraportada Greenpeace/ Oscar del Pozo 2 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

3 Introducción 1 Greenpeace/ Oscar del Pozo Estamos ante un periodo de graves recortes de derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Española y por otros organismos europeos e internacionales, como son el derecho a la libertad de expresión, el derecho de manifestación o el derecho de reunión. Este intento de silenciar a la sociedad surge, precisamente, cuando nos encontramos ante un contexto socioeconómico debilitado y de agresivas medidas de recortes sociales del Gobierno que han derivado en el despertar de movilizaciones, denuncias y protestas pacíficas ciudadanas por todo el Estado. En este contexto, de recortes de derechos fundamentales y en el camino del Gobierno hacia una mayoría silenciada, no podemos ver la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana como un caso aislado de represión. Se trata, sin embargo, de una pieza más de un entramado de reformas que castiga la disensión, la crítica y la protesta social. Se trata de una serie de piezas, en forma de reformas legislativas, que encajan a la perfección un contexto económico de recortes hacia lo público, de reacción ciudadana, incremento de movilización social y la aparición de nuevas formas de protesta, pero, sobre todo, de una clara indiferencia del Gobierno por el respeto de los derechos fundamentales y las libertades públicas. El actual Anteproyecto de Ley de Protección de Seguridad Ciudadana, que se aprobó en Consejo de Ministros el 29 de noviembre de 2013, se encuentra ahora en fase de consulta a diferentes instituciones entre las que están el Consejo Fiscal, el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo de Estado. Tras sus dictámenes, el anteproyecto será remitido a las Cortes Generales para iniciar su tramitación parlamentaria. A esta reforma le han precedido la Ley de Tasas, aprobada el 20 de noviembre de 2012 y, actualmente en tramitación parlamentaria, se encuentra el proyecto de reforma del Código Penal. Es tanto un entramado orquestado de reformas que el desarrollo de unas dependen de la aprobación de otras. Por ejemplo, la Ley de Seguridad Ciudadana vehiculará por la vía contencioso-administrativa las nuevas infracciones que surgen al recoger las faltas que se destipificarán en la reforma del Código Penal. Podría parecer que la transición del Código Penal a la Ley de Seguridad Ciudadana de determinadas conductas vinculadas a la protesta social se debe a un relajamiento en su persecución. Todo lo contrario. Se trata de una huida del control judicial, donde impera la presunción de inocencia y que ha resultado mayoritariamente a favor del denunciado en los últimos meses, y una deriva hacia un modelo de control administrativo, donde impera la presunción de veracidad de la autoridad sancionadora y que obligará al denunciado al abono de tasas, que impone la Ley de Tasas aprobada en 2012, para recurrir la sanción. Nos encontramos ante una pérdida del Estado social en la que la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana es solo una pieza más. Vivimos una situación de desprotección jurídica donde el derecho a la tutela judicial efectiva se pierde a través de la Ley de Tasas y el Derecho penal se convierte en un Derecho penal del enemigo 1 con la nueva reforma del Código Penal. La reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana agravará esta situación donde se arremete contra los derechos de reunión, manifestación y libertad de expresión. La Ley de Tasas, aprobada en 2012, es una ley recaudatoria que obliga al abono de tasas a todas las personas con independencia de su capacidad económica real, salvo que sean beneficiarios del derecho a asistencia jurídica gratuita. Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 3

4 Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana Si bien el Tribunal Constitucional se pronunció en a favor del sistema de tasas judiciales, se ha referido exclusivamente a personas jurídicas y no físicas y, aún así, señala que la cuantía de las tasas no puede ser tan elevada que obstaculice o impida el acceso a la justicia, lo que sí ocurre con la ley actual. Una de las principales preocupaciones de esta reforma es la que tiene que ver con su repercusión sobre quienes participan en acciones de protesta social. En este sentido hay varias asociaciones de juristas que han realizado un análisis en profundidad de este texto legal como, por ejemplo, Rights Internacional Spain 6. Las tasas judiciales han sido y siguen siendo criticadas por jueces, magistrados, fiscales, y abogados. Es el caso del Consejo General de la Abogacía, que ha pedido en varias ocasiones la derogación de la Ley 3. La aplicación de la ley aleja al ciudadano de la justicia que decide renunciar a interponer acciones judiciales en defensa de sus derechos. En un informe realizado por el Colegio de Abogados de Barcelona en , se mostró que un 70% de los clientes que consultaron un abogado renunciaron a interponer una acción judicial por el establecimiento de las tasas judiciales. Esta ley de tasas solo permite, según la propia Audiencia Nacional 5, que en septiembre de 2013 planteó cuestión de inconstitucionalidad de la Ley de Tasas ante el Tribunal Constitucional, el acceso a la justicia a las personas físicas con suficientes recursos económicos, así como a personas jurídicas de las que se debe presumir sobre prueba en contrario que cuentan con liquidez bastante para litigar, lo que supondría una manifestación de desigualdad en el acceso a la jurisdicción. Además, la Ley prevé que las tasas sean exigibles en el inicio. En atención a la Jurisprudencia del Tribunal Europeo la exigencia de las tasas en la fase inicial del proceso restringe el derecho de acceso al sistema judicial. El proyecto de reforma del Código Penal se aprobó en Consejo de Ministros el 20 de septiembre de 2013, y en la actualidad se encuentra en trámite parlamentario. El pasado 13 de diciembre, el proyecto superó su primer trámite parlamentario al rechazarse, con la mayoría absoluta de Partido Popular, las enmiendas a la totalidad presentadas por el Grupo Socialista, CiU, EAJ-PNV, IU, ICV-EUiA, CHA, ERC y BNG. El proyecto sigue desde entonces su tramitación en la Comisión de Justicia del Parlamento con la presentación de enmiendas al articulado. Como indica esta asociación, la legislación penal es sin duda la más dura de las restricciones de derechos que un Estado puede legítimamente acometer. Ahora bien, para que tal restricción sea efectivamente legítima, habrá de respetar unos requisitos mínimos. Los Estados tienen la obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales en los que aquellos son parte y cuyas previsiones son, por tanto,vinculantes. Esta limitación de derechos no puede aplicarse de forma arbitraria y son los Estados sobre quienes pesa la carga de justificar la necesidad, proporcionalidad y motivación. Toda restricción de los derechos humanos ha de respetar las cinco siguientes exigencias: legalidad, justificación, necesidad, proporcionalidad y no discriminación. El respeto del principio de legalidad es un imperativo incuestionable y exige que toda norma sea pública, accesible, previsible y suficientemente precisa. Esta reforma, y en concreto las modificaciones contempladas en delitos contra el orden público 7, incluyen conceptos cuya vaguedad y amplitud chocan con la supuesta previsibilidad, accesibilidad y claridad. Esta indefinición introduce un factor de inseguridad jurídica, ya que impide al ciudadano adaptar su comportamiento para asegurarse de que sus actos no podrán ser calificados de delictivos. Mas allá de la vaguedad e indefinición, en el articulado se tipifica como delitos algunos comportamiento con absoluta desproporcionalidad tales como: amenazar a otros con llevarlos a cabo [actos de violencia], incitándolos [grupo de personas] a realizar actos violentos, o bien reforzándolos en su disposición a ello (aplicando la misma pena que la comisión del acto violento), distribuir mensajes que inciten a la comisión de un delito de alteración del orden público, etc. 4 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

5 Además, esta reforma destaca por la ausencia de toda justificación razonable por parte del Ejecutivo de la necesidad de esta reforma ahonda en la dificultad de valorar la oportunidad de la misma. Cabe preguntarse, en fin, si la motivación que subyace a este aspecto concreto de la reforma a las modificaciones de los delitos contra el orden público no es sino la voluntad del Gobierno de disuadir a la ciudadanía de participar en actos de protesta o, dicho de otro modo, de continuar ejerciendo sus derechos de expresión, reunión y manifestación 8. Greenpeace considera que detrás de esta reforma hay una clara voluntad de disuadir a la ciudadanía de participar en actos de protesta y de ejercer los derechos de expresión, reunión y manifestación. Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 5

6 6 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

7 Reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana LO 1/ Greenpeace/ Oscar del Pozo El Anteproyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana fue aprobado en Consejo de Ministros el 29 de noviembre de El por qué y para qué de la reforma Según Greenpeace, la reforma de la Ley es totalmente innecesaria y corresponde a criterios puramente políticos. En la exposición de motivos se justifica la supuesta necesidad de reformar la Ley en que en los últimos tiempos constituye una demanda creciente de la sociedad y alegando que el simple transcurso del tiempo, con la perspectiva que ofrece de las virtudes y carencias de las normas jurídicas, los cambios sociales operados en nuestro país, las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidad ciudadanas, los nuevos contenidos que las demandas sociales incluyen en este concepto, la imperiosa necesidad de actualización del régimen sancionador [...]. Sin embargo, España es uno de los países con las tasas más bajas de delincuencia de toda Europa. Según Amnistía Internacional, en respuesta parlamentaria, el Gobierno reconocía que durante 2012 se celebraron concentraciones o manifestaciones. Las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado intervinieron al producirse actos violentes en 103 ocasiones. Solo en el 0,70% de los casos 9. Respecto a la demanda creciente de la sociedad, con los datos del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) 10 de 2012 y 2013 se observa que los principales problemas que preocupan a los ciudadanos son el paro, los problemas de índole económica, la corrupción, la clase política, la sanidad, la educación y los recortes, mucho antes que la inseguridad ciudadana que se sitúa entre una las tres primeras preocupaciones de los encuestados en tan solo un 3,9% y 3,0% de los casos respectivamente. No existe por lo tanto demanda social, aparte de hablar de las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidad ciudadana que no llegan a nombrar ni razonar sobre su inclusión en la ley. Igualmente, en la exposición de motivos se menciona la incorporación de la jurisprudencia constitucional y del binomio libertad-seguridad. Sin embargo, Carlos Hugo Preciado resalta en un análisis jurídico que hace de este anteproyecto 11 : No deja de sorprender que se pretenda adecuar la normativa a la jurisprudencia constitucional, en particular al principio de proporcionalidad, cuando [ ] se doblan el número de infracciones; se imponen sanciones de hasta euros, se permite seguir un procedimiento de investigación (actuaciones previas) a espaldas del investigado y sin limitación temporal se recogen muchas faltas que el nuevo Código Penal pretende destipificar, imponiendo sanciones pecuniarias más cuantiosas que las que en la actualidad impone la norma penal, lo que supone un desequilibrio patente, excesivo e irrazonable entre la sanción y la finalidad de la norma [ ]. Atendiendo a tales datos la desproporción punitiva es el rasgo esencial del Anteproyecto de Ley de Seguridad Ciudadana. Entre los fines de la reforma se encuentra la prevención de la comisión de delitos y faltas y de infracciones administrativas. Deja claro, así, que se trata de una ley preventivista e introduce la figura del preventivismo en varias ocasiones a lo largo del texto. La figura del preventivismo se volverá a encontrar en Potestades de la Policía Preventiva, (artículo 16): De esta forma, en base a la protección delictiva las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado podrán requerir documentación en base a prevención delictiva. Esto se traduce que en cualquier momento un ciudadano podrá ser requerido a identificarse en base a prevención delictiva sin ningún tipo de justificación por la intervención producida. Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 7

8 Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana Sobre esta línea preventivista, indica Carlos Hugo Preciado que la actividad de intervención se justifica por el mero riesgo o amenaza concreto o de comportamiento objetivamente peligroso que razonablemente sea susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana. Se puede hablar de un nuevo derecho penal del enemigo 12 y de un derecho administrativo sancionador del enemigo, lo que significa que el ciudadano que protesta parece un enemigo. Quiénes serán los responsables Otro ingrediente de este recorte de libertades que destaca en la reforma de la Ley es la inclusión de la responsabilidad extendida. De esta forma, en el artículo 29, encontramos que serán responsables, junto con quienes realicen los hechos, los convocantes de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones, quienes las presidan, dirijan o quienes pueda determinarse razonablemente que son directores o inspiradores de aquellas. Estamos ante un supuesto grave de desproporcionalidad que atenta al principio de legalidad. Basándose en esta redacción se podría llegar a equiparar la autoría de una infracción con el envío de una convocatoria de una manifestación a través de una red social o simplemente por compartirla. Igualmente y en el mismo artículo se considera autores a quienes [...] induzcan directamente a otros a ejecutarlos y los que cooperen a su ejecución con un acto sin el cual no se habría realizado la infracción. Otra vulneración de los principios básicos de legalidad y proporcionalidad. Qué se va a castigar En el capítulo de Infracciones, observamos que, respecto a la ley en vigor, incrementa de 19 a 58 el número de infracciones, lo que triplica las conductas actualmente sancionadas. Este hecho saca a la luz su carácter punitivo, incluyendo, no solo faltas destipificadas en la reforma del Código Penal, sino nuevas incorporaciones, muchas de ellas vinculadas con formas de denuncia y protesta pacífica. A continuación se repasan muchas de las conductas castigadas que de manera más directa afectan al derecho de reunión y manifestación, al derecho de información y libertad de expresión y, en resumen, a la disensión y a la protesta legítima. A través de este repaso se analizará la inseguridad jurídica del texto, la desproporción punitiva, la arbitrariedad del sancionador y el preventivismo que impregna el anteproyecto. En el artículo se tipifica como infracción grave las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas conforme a la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de estas, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento y en el artículo 34.3 se tipifica esta conducta como infracción muy grave siempre que llevasen aparejado un riesgo para las personas o un perjuicio para su funcionamiento. Podría parecer que la redacción del texto es clara y que no deja lugar a dudas interpretativas lo que eludiría la inseguridad jurídica. Sin embargo, el listado de este tipo de instalaciones se encuentra en en el catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas 13. La inseguridad jurídica incuestionable radica en que este catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas tiene la calificación, desde noviembre de 2007 de secreto oficial 14. Por esta razón se está generando una gravísima situación de inseguridad jurídica al considerar infracción la manifestación frente a una serie de instalaciones que el supuesto infractor no podría en ningún caso conocer basándose en la legislación actual. Entre infracciones graves, en el artículo 35.3 se puede encontrar, por ejemplo, la perturbación de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de reuniones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas [...]. En este caso, la redacción genera inseguridad jurídica puesto que es difícil determinar qué es y qué no es perturbar la seguridad ciudadana. De esta forma la comisión o no de la infracción queda, de manera arbitraria, a criterio de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. 8 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

9 El artículo 35.5 indica que los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales[...] serán considerados infracción grave. Se habla en este supuesto de actos que pretendan impedir, no que impidan, como por ejemplo que un grupo de ciudadanos se emplacen a las puertas de cualquier administración pública. Se juzgará, por parte del sancionador, en este caso la intencionalidad de un acto, más que el acto en sí mismo. Un supuesto desproporcionado y preventivista, cargado de arbitrariedad para determinar las intenciones de los potenciales sancionados. La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones [...], así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación será, según el artículo 35.7, considerada infracción grave. La desobediencia civil ha sido una forma de protesta pacífica que, a través de este artículo se castiga de manera desproporcionada. Además, este artículo ha de analizarse junto al artículo 16 que establecía un criterio preventivista y arbitrario a la hora de que las Fuerzas y Cuerpos de seguridad pidan la identificación de la ciudadanía sin que se haya cometido infracción. Muchos han llamado a esta, la claúsula Greenpeace. Se trata del artículo según el cual se considerará infracción grave el escalamiento de edificios de organismos o instituciones públicas o de interés históricoartístico sin la debida autorización y la precipitación o lanzamiento desde los mismos, sin la debida autorización. De hecho, este artículo parece haber sido redactado específicamente para prohibir y perseguir los actos públicos que Greenpeace realiza basándose en el derecho a la libertad de expresión. Hay que destacar que en este caso la comisión de la infracción tiene lugar sin necesidad de que se produzca ni alteración del orden público, ni daño a la seguridad ciudadana. Se concluye, por lo tanto, que se trata de una grave y muy focalizada represión al derecho y libertad de manifestarse y de expresarse. En el artículo 36 se recogen que los comportamientos que serán considerados Infracciones Leves. El artículo 36.4 incluye las amenazas, coacciones, injurias o vejaciones que se realicen en una reunión o concentración cuando el destinatario sea un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como el uso de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que atente contra su derecho al honor, a la intimidad o a la propia imagen[...]. En el artículo se tipifican como infracciones graves las manifestaciones públicas, escritas o verbales, efectuadas a través de cualquier medio de difusión [...] con la finalidad de incitar a comportamientos de alteración de la seguridad ciudadana [...], con toda la arbitrariedad que subyace de la interpretación de incitar a y comportamientos de alteración de la seguridad ciudadana. Estamos de nuevo ante un claro caso de inseguridad jurídica. Es un supuesto en el que un ciudadano sea denunciado por haber injuriado a un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, por el mismo agente de seguridad y con la carga probatoria a su favor o por el simple hecho de realizarle una fotografía que considere que atente a su honor. Desproporcionalidad, inseguridad jurídica y arbitrariedad se juntan en el mismo artículo lo que genera una situación de desprotección del ciudadano a nivel jurisdiccional. También serán infracciones graves, artículo 35.27, los daños o el deslucimiento grave de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio público, tales como señales de circulación, farolas, marquesinas, papeleras y demás mobiliario urbano[...]. Por otro lado, en el artículo 36.15, se considerará infracción leve el deslucimiento leve de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio público. Se trata del mismo caso de inseguridad jurídica porque no aclara específicamente al potencial infractor a qué se refiere el legislador con deslucimiento o daño grave o deslucimiento leve, ni cómo se gradúa. Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 9

10 Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana En el artículo 36.6 señalan como infracción leve las manifestaciones públicas efectuadas a través de cualquier medio de difusión cuya finalidad sean las injurias o calumnias a las instituciones públicas, autoridades, agentes de la autoridad o empleados públicos, [...] así como la falta de respeto y de la consideración debida a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones. Este redactado adolece de nuevo de claridad y concreción. Cómo puede determinarse cuya finalidad sea la injuria o calumnia o la falta de respeto y de la consideración debida? Arbitrariedad, desproporción e inseguridad jurídica, ya que un simple comentario efectuado a través de una red social que critique alguna institución pública o autoridad podría considerarse dentro de este artículo. El texto del artículo indica que se considerará infracción leve la colocación no autorizada en la vía pública de elementos o estructuras no fijas, como tenderetes, pérgolas, tiendas de campaña, construcciones portátiles o desmontables u objetos análogos, algo que recuerda a las acampadas del 15M. Se trata de una clara vulneración del derecho de reunión y manifestación que lleva inherente en su derecho la instalación de estructuras no fijas y cuyo argumento ha defendido en numerosas sentencias el Tribunal Constitucional. Nos encontramos ante una serie de artículos represivos del ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas de la ciudadanía con objeto de evitar todo conato de oposición ciudadana. Cómo se va a castigar Según el artículo 38 relativo a Sanciones, las infracciones contempladas en esta ley podrán ser sancionadas por las autoridades competentes con multa de a euros en el caso de las infracciones muy graves; de a euros las graves; y de 100 hasta euros las leves.[...]. Si se comparan las sanciones de la Ley de Protección de Seguridad Ciudadana del año 1992, artículo 28, y esta reforma, se observa una desproporción cuantitativa: Multa de cinco millones una pesetas a cien millones de pesetas para infracciones muy graves. De cincuenta mil una pesetas a cinco millones de pesetas, para infracciones graves. De hasta cincuenta mil pesetas, para infracciones leves [...]. En la comparativa se ve que son precisamente las sanciones para infracciones leves las que de forma más desproporcionada aumentan su cuantía, pasando de hasta cincuenta mil pesetas (300 euros) de sanción a de 100 hasta euros. Estas serán las infracciones proporcionalmente más cometidas y entre las que se incluyen muchas de las vinculadas con formas de protesta pacífica tales como la participación en manifestaciones, su difusión por las redes sociales, el uso de imágenes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, acampadas, etc. No hay criterio explicativo en cuanto al aumento cuantitativo, por lo que se concluye como criterio arbitrario y desproporcionado. Qué pasará con los reincidentes Dentro del articulado de infracciones encontramos dos, el artículo 34.7 que considerará infracción muy grave la comisión de tres infracciones graves en el plazo de dos años y el artículo 35.31, que señala como grave la comisión de tres infracciones leves en el plazo de dos años, dirigidos a perseguir de forma explícita la reincidencia. Este agravante tendría un efecto claramente disuasorio para aquellos ciudadanos u organizaciones que elijan como actos de protesta pacífica la realización de conductas tipificadas como infracciones graves de este texto. Sin embargo, en el artículo 23. letra o, de la Ley de Seguridad Ciudadana de 1992, en vigor, la reincidencia se contempla en la comisión de la infracción en un periodo menor, de un año. Con esta reforma, se alarga un año el periodo de comisión de tres infracciones leves para que esta sea sancionada como grave y de tres graves para que se considere muy grave. Se trata de un incremento desproporcionado en el castigo a la reincidencia en la comisión de infracciones. En la actual situación socioeconómica y en un contexto de aumento de la protesta social, dos años es un periodo muy amplio para que un ciudadano, activista o no, en tres ocasiones participe en manifestaciones no autorizadas (por otro lado, la autorización no es un requisito necesario bajo el Derecho Internacional) o difunda estas convocatorias por las redes sociales. Cuanto más, para aquellas asociaciones, movimientos o plataformas entre cuyos objetivos se encuentre la denuncia de las medidas implantadas por el Gobierno. 10 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

11 Siguiendo con la estigmatización del reincidente, en el artículo 42 aparece la creación del Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana, según el texto con la finalidad de apreciar la reincidencia y valorarla a efectos de la concesión de autorizaciones administrativas, que las autoridades y órganos de las distintas administraciones públicas con competencia para imponer sanciones de acuerdo con esta ley comunicarán al Registro Central la imposición de las mismas y que dichas administraciones públicas tendrán acceso a los datos obrantes en el Registro Central. La creación del Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana con la finalidad de apreciar la reincidencia supone una vulneración del principio de presunción de inocencia además de ser arbitrario y desproporcionado. La creación de este registro penalizará principalmente a aquellos ciudadanos que, de forma más habitual, sean partícipes en manifestaciones y en actos de protesta al ejercer sus derechos de reunión y manifestación legalmente reconocidos por la Constitución. Estamos ante una reforma que castiga de manera desproporcionada la reincidencia y pone en el punto de mira movimientos, plataformas y asociaciones más vinculadas con formas de protesta pacífica, como es el caso de Greenpeace. Otra inclusión con un claro componente estigmatizador es la que figura en el artículo 54 donde se puede leer que las sanciones, así como los nombres, apellidos, denominación o razón social de las personas físicas o jurídicas responsables de la comisión de infracciones muy graves [...] podrán ser hechas públicas [...] siempre que concurra riesgo para la seguridad de los ciudadanos, reincidencia en infracciones de naturaleza análoga o acreditada intencionalidad [...]. Además, tiene un marcado carácter arbitrario, innecesario y desproporcionado. Atenta y vulnera el derecho al honor e intimidad del ciudadano como señala el artículo 18 de la Constitución Española. El papel de la Administración en el castigo de la protesta pacífica Esta reforma incorpora faltas del Código Penal actual como sanciones administrativas, que desaparecerían según el proyecto de reforma de este Código, además de tipificar como infracciones muchas otras conductas lo que deja al ciudadano en una situación de indefensión y sin derecho a tutela judicial efectiva, puesto que pasa a castigarlas a través de la vía contencioso-administrativa. En el artículo 47 del anteproyecto encontramos en los casos en los que la denuncia formulada por los agentes de la autoridad sea notificada en el acto al denunciado, esta constituirá el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador [...]. Además, el artículo 52 recoge el valor probatorio de las declaraciones de los agentes de la autoridad de la siguiente forma: En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta ley, las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, darán fe, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los inculpados, salvo prueba en contrario, de los hechos que en ellas consten y de la identidad de quienes los cometiesen, sin perjuicio del deber de aquellos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado. Estamos en una situación donde prevalece el valor probatorio de los agentes de la autoridad sobre la palabra de los ciudadanos. El ciudadano denunciado debe demostrar prueba en contrario sobre la declaración de los agentes que solo por el hecho de ser su palabra tiene fuerza probatoria. Se vulnera el principio de igualdad, el derecho a una tutela judicial efectiva por parte del ciudadano, se incurre en arbitrariedad, así como estamos ante una vulneración del principio de legalidad. Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 11

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13 Análisis del respeto a los derechos fundamentales en España en un contexto europeo e internacional 3 El derecho internacional y el respeto de los derechos humanos A continuación, se realiza un repaso de los textos legales que regulan el cumplimiento de los derechos humanos en España, y que serían los que están en riesgo de ser vulnerados por la puesta en marcha de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana. Estos son los que rigen en el ámbito europeo: En el ámbito internacional los instrumentos principales son: El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR) es un tratado multilateral que reconoce estos derechos y establece mecanismos para su protección y garantía. Fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966 y entró en vigor en 1976 y fue ratificado por España un año más Greenpeace/ Pedro Armestre El Convenio para la protección de los derechos y de las libertades fundamentales hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 donde se incluye el artículo 10 sobre el derecho a la libertad de expresión, así como el artículo 11 sobre libertad de reunión y asociación. Igualmente en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (UE), firmada en 2007 y con entrada en vigor en 2009, vinculante para todos los Estados Miembros, se recogen, en sus artículos 11 y 12, el derecho a la libertad de expresión y de información y el derecho a la libertad de reunión y de asociación, respectivamente. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ha adquirido el carácter jurídicamente vinculante. La carta incorpora en un instrumento único, coherente y jurídicamente vinculante los derechos fundamentales que obligan a instituciones y organismos de la Unión Europea. El Tratado de la UE ofrece la base jurídica para que la Unión Europea sea miembro del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos 15. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, instituido por este Convenio, supone también un recurso de última instancia para las personas que estiman que un Estado Miembro ha violado sus derechos fundamentales. En la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 incluye en su artículo 19 que todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión, este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones y el de difundirlas sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresión. En el artículo 20 se añade que toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacífica. Junto a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales forman parte de la llamada Carta Internacional de los Derechos Humanos. Lo que opinan las instituciones internacionales y las ONG Para iniciar el análisis del contexto internacional, se hace referencia al informe anual 2013 que Amnistía Internacional ha realizado en relación a España 16. En él se referencian las repetidas denuncias sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía en manifestaciones y que organismos de derechos humanos condenaron a España por la falta de investigaciones adecuadas sobre las denuncias de tortura. Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 13

14 Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana También es importante repasar los dictámenes e informes de otras instituciones de derechos humanos en referencia a España. El 30 de abril de 2013, el Comité Europeo para la prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o degradantes (CPT) del Consejo de Europa hizo públicos los informes sobre visitas a España en 2011 y El Comité expresaba preocupación por lo poco que se había hecho en relación con recomendaciones hechas en informes previos y recomendaba a las autoridades españolas que se mantuvieran firmes en sus esfuerzos por luchar contra los malos tratos por parte de los agentes de las fuerzas del orden. Por otro lado, el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa 18 en un informe de 2013 insistía en la protección insuficiente de los derechos humanos en España. En particular, respecto al derecho a la libertad de reunión y de la impunidad de los policías que cometen malos tratos o torturas. Señalaba que los malos tratos por los miembros de los organismos encargados de hacer cumplir la ley y la impunidad de la que dichos miembros gozan es una cuestión de derechos humanos sumamente inquietante y de larga data en España. Y además subrayó que la imposición de sanciones, incluidas las administrativas, a los participantes en manifestaciones espontáneas o no autorizadas, puede constituir una vulneración de su derecho a la libertad de expresión y a la reunión pacífica. Se recuerda que el Tribunal ha señalado que el requisito de notificación no debería constituir un obstáculo oculto para la libertad de reunión pacífica estipulada en el Convenio. Por eso, es entendible que, en diciembre de 2013, el Comisario de Derechos Humanos, Nils Muiznieks, declarase ver desproporcionada la reforma y con riesgo de impacto grave en los derechos fundamentales de la ciudadanía. Tampoco entiende el Comisario la desproporción cuantitativa de las multas 19. El Consejo de Europa duda de la necesidad de las restricciones planteadas por el Ministerio de Interior en una sociedad democrática. En cuanto al derecho internacional, son muy relevantes los informes del Relator Especial sobre el derecho a la libertad de reunión y asociación pacíficas, Maina Kiai, de la Oficina del Alto Comisionado para los Derecho Humanos de Naciones Unidas. El relator, en 2012, denunció 20 que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado no hicieron visibles sus placas de identificación en manifestaciones de 2012 y denuncia el uso excesivo de la fuerza contra manifestantes pacíficos. Igualmente comunica a España que una actuación policial debe basarse en una presunción generalizada a favor de la celebración de dichas reuniones. [ ] Tampoco procede categorizar como violenta a toda una manifestación por actos esporádicos de violencia [ ].De hecho, una manifestación debe presumirse como pacífica siempre y cuando los organizadores y participantes tengan intenciones pacíficas. [...] El Estado tiene una obligación positiva de tomar medidas para proteger el derecho de reunión pacífica de los manifestantes frente a cualquier acto que impida indebidamente el legítimo ejercicio de este derecho. Por todo esto, el Relator Especial invita a las autoridades españolas a intensificar sus esfuerzos en la búsqueda de alternativas a la dispersión forzosa de manifestantes pacíficos, especialmente si se tratan de menores de edad, incluyendo un cambio legislativo que permita la celebración de reuniones pacíficas espontáneas. Lamentablemente, el desarrollo de la reforma de Ley de Seguridad Ciudadana no solo desoye las indicaciones de Naciones Unidas sino que trata, por el contrario, de restringir aún más la protesta ciudadana pacífica y los actos de denuncia que debería proteger en aras del cumplimiento de los tratados internacionales de los que es firmante. 14 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Greenpeace/ Oscar del Pozo

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16 16 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

17 Conclusiones generales 4 Greenpeace/ Pedro Armestre Greenpeace considera que el anteproyecto de reforma de Ley de Seguridad Ciudadana no debe analizarse en un contexto independiente sino tener en cuenta las últimas reformas que se han producido en estos últimos dos años y que son la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, sobre tasas en la Administración de Justicia, actualmente en vigor, y la reforma del Código Penal, aprobada en Consejo de Ministros el 20 de septiembre de 2013, en trámite parlamentario. En el marco de estas reformas, Greenpeace considera que las mismas son anticonstitucionales porque vulneran los derechos fundamentales y contravienen los tratados firmados por España en cuanto a protección de derechos y libertades fundamentales tanto a nivel europeo como internacional. En conclusión, y respecto al Anteproyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana aprobado en Consejo de Ministros el 29 de noviembre de 2012, Greenpeace considera que esta reforma: Es una reforma innecesaria. A pesar de no existir demanda social (no se encuentra entre los principales problemas que preocupan a los ciudadanos, según los datos del CIS) ni real (España es uno de los países con tasas más bajas de delincuencia de Europa), el Gobierno ha decidido reformar a su medida la actual Ley de Seguridad Ciudadana. Esta reforma, junto a la reforma del Código Penal en tramitación parlamentaria y a la ya aprobada Ley de Tasas, convierte el Estado de Derecho en un Estado policial represivo, alarmista y preventivista que pretende acallar toda protesta pacífica. Es una desproporción punitiva puesto que sanciona tanto cualitativa como cuantitativamente restringiendo el ejercicio de los derechos fundamentales: derecho de reunión y manifestación, libertad de expresión o derecho de huelga. En comparación con el texto de 1992, triplica el número de conductas consideradas infracciones y aumenta la cuantía de las sanciones. Introduce las faltas del actual Código Penal y tipifica muchas nuevas conductas como sanciones administrativas, lo que deja al ciudadano en una situación de indefensión y sin derecho a tutela judicial efectiva, puesto que en este caso la Administración es juez y parte. La reforma tiene un marcado carácter preventivista. Aparte de encontrarse entre los fines de la reforma la prevención de la comisión de delitos y faltas y de infracciones administrativas, están presentes en el resto del texto continuas referencias preventivas. Se castiga basándose en la pretensión o intención de determinada conducta o al hecho de que suponga un riesgo para la seguridad ciudadana. No es necesaria la consecución de una acción para considerar sancionable una conducta. Se persiguen de forma generalizada acciones de protesta pacífica ciudadana (acampadas, escraches, despliegue de pancartas en edificios públicos, manifestaciones ante sedes parlamentarias, etc) lo que atenta contra los derechos fundamentales de reunión, asociación y manifestación reconocidos tanto en la Constitución española como en los tratados internacionales sobre derechos fundamentales firmados por España. Aumentan los comportamientos que son considerados infracciones, muchos vinculados con la protesta pacífica, lo que revelaría el carácter disuasorio de la ley y, más, considerando el contexto socioeconómico y el aumento de actos de denuncia ante las actuaciones gubernamentales. Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 17

18 Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana Es una reforma que produce gran inseguridad jurídica, que atenta contra el principio de legalidad al introducir vaguedad e imprecisión en sus articulados. Un caso especial de inseguridad jurídica lo encontramos en la inclusión como infracción de las reuniones o manifestaciones [ ] en lugares que tengan la consideración de infraestructuras críticas dado que el Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas tiene la calificación de secreto oficial y, por tanto, es desconocido para el potencial infractor. Se introduce la responsabilidad aumentada y se equipara a la autoría cualquier forma de cooperación, inducción o, incluso, el envío de una convocatoria de una manifestación a través de una red social o simplemente su reenvío. Vulnera el principio de legalidad siendo contrario a derecho creando inseguridad jurídica e indefensión. En la comparativa con la ley en vigor, se observa que son las sanciones para infracciones leves las que de forma más desproporcionada aumentan su cuantía, pasando de hasta cincuenta mil pesetas (300 euros) de sanción a de 100 hasta euros. Son precisamente estas las infracciones proporcionalmente más cometidas y entre las que se incluyen muchas de las vinculadas con formas de protesta pacífica. No hay criterio explicativo, lo que daría pie a interpretar su carácter puramente disuasorio o recaudatorio. Se penaliza de forma desproporcionada y vulnerando el principio de legalidad la reincidencia en tiempo, puesto que en comparación al texto en vigor se duplica el plazo de comisión de infracciones para ser aplicada la sanción correspondiente a una infracción de mayor gravedad (pasando de uno a dos años). También lo hace respecto al acto consumado, a través de la creación de un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana. En la actual situación socioeconómica y en un contexto de aumento de la protesta social, dos años es un periodo muy amplio para que un ciudadano participe, por ejemplo, en manifestaciones no autorizadas o difunda estas convocatorias por las redes sociales. Cuanto más, para aquellas asociaciones, movimientos o plataformas entre cuyos objetivos se encuentre la denuncia de las medidas implantadas por el Gobierno. Igualmente se permite dar publicidad a los sancionados por comisión de infracciones muy graves, lo que atenta contra el artículo 18 de la Constitución, que garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. Se incrementa la impunidad de las actuaciones policiales en las que el uso de la fuerza es desproporcionado al sancionar el uso de imágenes de los agentes, que ha demostrado ser una contribución importante a la rendición de cuentas ante abusos policiales, vulnerando el derecho a la información. Respecto a la normativa internacional: El Anteproyecto de Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana, junto a la reforma del Código Penal, en trámite parlamentario, vulneran el Convenio para la protección de los derechos y de las libertades fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, firmada en 2007 (vigente desde 2009 en la UE y jurídicamente vinculante). Igualmente incumplen tanto los artículos sobre el derecho de reunión y de libertad de expresión recogidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR) de El propio Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, en su informe del 9 de octubre de 2013, denunció la falta de protección de derechos humanos y libertades, en particular el derecho a la libertad de reunión y de la impunidad de los malos tratos de la policía y declaró en diciembre de 2013 su preocupación por la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana que tacha de desproporcionada y que podría vulnerar los derechos fundamentales. 18 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana

19 El Relator Especial sobre el derecho a la libertad de reunión y asociación pacíficas, Maina Kiai, de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas, en 2012 comunicó al Gobierno español que una actuación policial debe basarse en una presunción generalizada a favor de la celebración de dichas reuniones, que no procede categorizar como violenta a toda una manifestación por actos esporádicos de violencia perpetuados por un grupo reducido de personas y le invitó a intensificar sus esfuerzos en la búsqueda de alternativas a la dispersión forzosa de manifestantes pacíficos [ ], incluyendo un cambio legislativo que permita la celebración de reuniones pacíficas espontáneas. Greenpeace considera que el Gobierno español está ignorando los informes y las recomendaciones de instituciones internacionales de derechos humanos (tales como el Consejo de Europa y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas) y ONG, que instan a las autoridades españolas a garantizar la libertad de expresión y el derecho de manifestación y reunión. Demandas Por todo esto, y por el ataque que supondría a la protesta pacífica y la vulneración de derechos fundamentales, Greenpeace demanda al Gobierno que desestime el anteproyecto de Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana y que, por el contrario, siga las recomendaciones recibidas por parte de varios organismos internacionales de defensa de los derechos humanos que le piden explícitamente que proteja el derecho de reunión y manifestación y de la libertad de expresión. Referencias 1 Este derecho penal del enemigo se introduce en el año 1985 a través de Gunther Jakobs, jurista alemán, en contraposición al derecho penal del ciudadano, y se caracteriza por un marcado adelantamiento del castigo: el punto de referencia ya no es el hecho cometido sino el riesgo de cometerse (preventivismo), unas penas elevadas de modo desproporcionado con relación a la infracción y la flexibilización o supresión de ciertas garantías del proceso penal. 2 Sentencia del Tribunal Constitucional 20/2012 del 16 de febrero de boe.es/diario_boe/txt.php?id=boe-a Nota de prensa I del Consejo General de la Abogacía Española, Carnicer pide al presidente del Tribunal Constitucional que se agilicen todos los recursos contra la Ley de Tasas Judiciales, del 14 de octubre de 2013 y nota de prensa II del Consejo General de la Abogacía Española, La Abogacía Española insiste en la derogación de la Ley de Tasas pese a las reformas anunciadas por el ministro de Justicia, del 20 de febrero de I II 4 Informe sobre la Justicia 2013, del Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona -ICAB Cuestión de inconstitucionalidad de la Ley de Tasas de la Audiencia Nacional, de 6 de septiembre de Informe de Patricia Goicoechea (Rights International Spain), Análisis del anteproyecto de reforma del Código Penal (I): la criminalización de la protesta social en el anteproyecto, marzo de minalizaciondelaprotestasocialenelanteproyecto 7 Capítulos II y III del Título XXII del proyecto de reforma del Código Penal. 8 Informe de Patricia Goicoechea (Rights International Spain) Análisis del anteproyecto de reforma del Código Penal (I): la criminalización de la protesta social en el anteproyecto, marzo de minalizaciondelaprotestasocialenelanteproyecto 9 Nota de prensa Amnistía Internacional, La nueva legislación aumenta la indefensión de los ciudadanos ante los excesos de la policía, 5 de diciembre de es.amnesty.org/noticias/noticias/articulo/la-nueva-legislacion-aumenta-la-indefensionde-los-ciudadanos-ante-los-excesos-de-la-policia/ 10 Datos del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) del mes de junio de los años 2012 (Estudio nº 2.948) y 2013 (Estudio nº 2.990). 11 Artículo El anteproyecto de ley de represión ciudadana: un análisis jurídico, Carlos Hugo Preciado Domènech, 8 de diciembre de index.php?id= Este derecho penal del enemigo se introduce en el año 1985 a través de Gunther Jakobs, jurista alemán, en contraposición al derecho penal del ciudadano, y se caracteriza por un marcado adelantamiento del castigo: el punto de referencia no es ya el hecho cometido, sino el riesgo de cometerse (preventivismo), unas penas elevadas de modo desproporcionado con relación a la infracción y la flexibilización o supresión de ciertas garantías del proceso penal. 13 La Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, en su artículo 4.1 dice: El Ministerio del Interior, a través de la Secretaría de Estado de Seguridad, será el responsable del Catálogo Nacional de Infraestructuras Estratégicas, instrumento que contendrá toda la información y valoración de las infraestructuras estratégicas del país, entre las que se hallarán aquellas clasificadas como críticas o críticas europeas, en las condiciones que se determinen en el Reglamento que desarrolla la presente ley. 14 Según el Real Decreto 704/2011, de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de protección de las infraestructuras críticas, en su artículo 4.3 afirma: El catálogo Nacional de infraestructuras Estratégicas tiene, conforme a lo dispuesto en la legislación vigente en materia de secretos oficiales, la calificación de secreto conferida por Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de noviembre de Comunicado de prensa de la Comisión Europea, La Comisión Europea refuerza el sistema de la UE para la protección de los derechos fundamentales, de. 27 de marzo de Informe Anual de Amnistía Internacional de 2013, El estado de los derechos humanos en el mundo Informes al Gobierno español sobre la visita a España realizada por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o tratos inhumanos o degradantes (CPT) del 19 al 22 de junio 2012 I y del 30 de mayo hasta el 13 de junio de 2011 II. I cpt.coe.int/documents/esp/ inf-esp.pdf II esp/ inf-esp.pdf 18 Informe de 9 de octubre de 2013 del Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa, Nils Muižnieks, tras su visita a España, del 3 al 7 de junio de InstranetImage= &SecMode=1&DocId= &Usage=2 19 Diario El País, El Consejo de Europa considera que la Ley Fernández es desproporcionada, 3 de diciembre de Informe del Relator Especial sobre el derecho a la libertad de reunión y asociación pacíficas, Maine Kiai, de Naciones Unidas, Observaciones sobre las comunicaciones transmitidas a los gobiernos y las respuestas recibidas, del 19 de junio de Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana 19

20 Referencias Greenpeace San Bernardo 107 1ª planta Madrid Greenpeace es una organización ecologista y pacifista internacional, económica y políticamente independiente, que no acepta donaciones ni presiones de gobiernos, partidos políticos o empresas. Este informe se ha realizado gracias a las cuotas de nuestros socios y socias. greenpeace.es 20 Ley Antiprotesta Análisis de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana