GRUPO DE TRABAJO PARA EL ANÁLISIS DE UNA NUEVA LEY

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1 GRUPO DE TRABAJO PARA EL ANÁLISIS DE UNA NUEVA LEY Informe Noviembre de 2015 GENERAL DE BANCOS 1

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3 Contenido Siglas y abreviaturas 4 I. Antecedentes 5 II. Propuestas específicas Requerimientos de capital Gobierno corporativo de la SBIF Resolución bancaria Temas adicionales 16 III. Reforma a la Ley General de Bancos Requerimientos de capital 17 III.1.1. Nivel y composición del capital regulatorio mínimo para el sistema 19 III.1.2. Análisis de brechas respecto al Pilar 2 de Basilea 23 III.1.3. Pilar 1: Necesidades de capital y calendario de implementación Gobierno corporativo de la SBIF 28 III.2.1. Marco conceptual 29 III.2.2. La evidencia internacional 30 III.2.3. Brechas que separan a Chile de las mejores prácticas 34 III.2.4. Conclusiones y recomendaciones Resolución bancaria 39 III.3.1. Estándar y muestra internacionales 40 III.3.2. Brechas entre Chile y el estándar internacional 45 III.3.3. Propuestas Temas adicionales 49 3

4 Siglas y abreviaturas AP: Administración provisional APR: Activos Ponderados por Riesgo BCCh: Banco Central de Chile BID: Banco Interamericano de Desarrollo CA: Colchón Anti-cíclico CAC: Cooperativas de Ahorro y Crédito CBSB: Comité de Basilea de Supervisión Bancaria (Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) CEF: Consejo de Estabilidad Financiera CF: Conglomerado financiero CP: Capitalización preventiva CSF: Capitalización por el sistema financiero DIPRES: Dirección de Presupuestos FED: Federal Reserve Bank FMI: Fondo Monetario Internacional FSAP: Financial Sector Assessment Program (Programa de Evaluación del Sector Financiero) FSB: Financial Stability Board GdT: Grupo de trabajo LF: Liquidación forzosa LGB: Ley General de Bancos OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PCA: Proposiciones de convenio a los acreedores PIB: Producto interno bruto RB: Resolución bancaria SBIF: Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras SOE: Sistema de obligaciones económicas SVS: Superintendencia de Valores y Seguros 4

5 I. Antecedentes La industria bancaria chilena ha experimentado un alto crecimiento e internacionalización durante las últimas décadas. Mientras a comienzos de los años noventa los créditos bancarios representaban 45% del producto interno bruto (PIB), hoy esta razón supera el 85%, liderando la región. Además, se observa una presencia en aumento de grandes bancos extranjeros en el país, al mismo tiempo que bancos chilenos comienzan a incursionar en el resto del mundo. La banca es fundamental para alcanzar el desarrollo económico: transforma ahorros de corto plazo en inversiones de largo plazo más productivas; facilita las transacciones financieras, contribuyendo a la cadena de pagos, y permite a los actores económicos enfrentar imprevistos y suavizar sus trayectorias de consumo, fomentando el crecimiento sostenido y aportando a la prosperidad de las personas. Pero su organización altamente dependiente de recursos de terceros la vuelve una industria vulnerable a corridas bancarias. En ocasiones, acumula desequilibrios excesivos y se convierte en fuente de choques o contribuye a amplificarlos, dando origen a crisis financieras. Estas crisis son más profundas, prolongadas y costosas que una recesión normal, perjudicando el producto y el empleo, y obligando al Estado a desembolsar recursos públicos. De paso, los más dañados en una crisis son los sectores más vulnerables. Y si bien sería ideal poder aprovechar las ventajas de un sistema financiero activo, sin sufrir los costos asociados a esporádicas crisis, es necesario reconocer que estas han ocurrido a lo largo de la historia y, muy probablemente, seguirán ocurriendo. Así, los esfuerzos regulatorios y supervisores deben enfocarse en cuatro objetivos: 1. Reducir la probabilidad de que ocurra una crisis bancaria o financiera. 2. Minimizar los costos si esta llegara a ocurrir. 3. Asignar a los accionistas y a los tenedores de bonos de las instituciones financieras que entran en crisis los costos correspondientes. 4. Sancionar apropiadamente a los que infringen la Ley y las normas. Lo primero exige una adecuada regulación prudencial, la que debiera proveer incentivos correctos a los intermediarios financieros y aumentar su resiliencia ante choques. Por ejemplo, la regulación de requerimientos de capital mínimo para los bancos busca que sus propietarios tengan suficientes recursos propios en el negocio como para que internalicen el beneficio de tomar decisiones de inversión prudentes que preserven su capital. Además, busca que, en caso de ocurrir pérdidas inesperadas, el banco mantenga su capacidad de cumplir con sus acreedores y/o depositantes. Pero una buena regulación es de escasa utilidad si no es acompañada de una adecuada supervisión. Dado que la regulación prudencial impone costos a los intermediarios financieros, en ausencia de una correcta supervisión, estos pueden estar tentados a eludirla. Tal supervisión consiste típicamente en requerimientos de información estandarizada y la verificación en terreno del cumplimiento regulatorio en aspectos contables y de gestión, entre otros ingredientes. Finalmente, un marco de sanciones adecuadas señaliza al mercado, previniendo que acciones socialmente indeseables se repitan. La solidez actual de la industria bancaria en Chile es destacada por diversos estudios. Por ejemplo, de acuerdo al ranking 2015 de la publicación internacional Global Finance, los cuatro bancos más seguros de América Latina son chilenos 1. Por su parte, el World Economic Forum ubicó al sistema bancario chileno como el sexto más seguro en 2015, entre los 1 World s Safest Banks 2015, Global Finance, noviembre 2015, 5

6 34 países que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) 2. Algunos indicadores lo ilustran: el índice de adecuación de capital alcanzó en promedio un 13,2% a fines de 2014, muy por sobre el 8% exigido por la actual Ley General de Bancos (LGB); en tanto, la cartera vencida sólo representó un 2,1% de las colocaciones totales en el mismo período. Los índices de rentabilidad y liquidez también reflejan una industria robusta, con financiamiento estable, basado principalmente en depósitos, y capaz de enfrentar incluso choques severos, según las estimaciones realizadas por el Banco Central de Chile (BCCh) y la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF). Sin embargo, por dos razones lo que ha servido hasta hoy para resguardar la estabilidad financiera podría no ser suficiente para asumir este desafío en el futuro. Primero, porque el mercado financiero en general, y el del crédito en particular, evolucionan con el ingreso per cápita. Durante los próximos años, mientras continuemos cerrando la brecha que nos separa del nivel de ingreso per cápita de los países desarrollados, surgirán nuevos retos, los que deben ser preventivamente asumidos desde la institucionalidad. Por ejemplo, si bien la regulación actual en Chile limita las actividades que la banca puede realizar, lo que explica que ésta sea principalmente comercial, ello también es resultado de su etapa de desarrollo. Segundo, porque el mercado financiero es cada vez más globalizado y complejo. Hasta ahora, la regulación y supervisión bancarias, junto con el buen manejo de la política macroeconómica, han posibilitado el dinamismo y robusto comportamiento del sistema financiero chileno. Sin embargo, la actual LGB data de mediados de los años ochenta y se diseñó como respuesta a la crisis de la deuda de comienzos de esa década. Su única modificación posterior se realizó en 1997, para alinear la regulación nacional a los estándares internacionales, al avanzar hacia Basilea I, aunque sólo considerando el riesgo de crédito al ponderar los activos 3. La regulación internacional ha cambiado mucho desde entonces principalmente incorporando las lecciones aprendidas de la Gran Crisis Financiera internacional del De hecho, con ocasión de la reciente crisis financiera de 2008 y 2009 se revelaron diversas preocupaciones globales. Entre ellas, la evaluación inadecuada de los riesgos de liquidez, contraparte y sistémicos; las dificultades para resolver ordenadamente bancos en problemas, y sin altos costos para los contribuyentes; y la eventual incoherencia entre los incentivos privados y agregados en las clasificadoras de riesgo. Si bien el marco legal vigente en Chile contiene desde hace algún tiempo límites de endeudamiento y de liquidez incluso más estrictos que los que existían en los países desarrollados en el momento en que los adoptamos, durante los últimos años la regulación y supervisión bancaria mundial han incorporado otros avances importantes que nuestra ley hoy no considera. En particular, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CBSB) ha continuado unificando criterios en torno a temas de solvencia y liquidez de los bancos, avanzando desde los estándares de Basilea I a Basilea II, en 2004 y a Basilea III, en Por su parte, se han creado nuevos mecanismos de resolución bancaria tendientes a minimizar el riesgo moral y preservar la estabilidad del sistema financiero. Por último, se ha entendido que el éxito de la regulación y supervisión bancaria dependerá de una autoridad regulatoria técnicamente idónea e independiente, tanto en términos operativos como presupuestarios. Pero la actual estructura de la LGB no ha permitido adoptar estas recomendaciones del CBSB ni fortalecer el gobierno corporativo de la SBIF, por lo que se ha ido generando una brecha con la regulación bancaria internacional. Este rezago implica riesgos 2 Global Competitiveness Report , World Economic Forum, octubre 2015, Competitiveness_Report_ pdf 3 En 2001 la SBIF adoptó normativamente un modelo supervisor basado en riesgos. 6

7 para el sistema bancario, y por lo mismo, para nuestra economía. El primero de estos riesgos se refiere a la posibilidad de arbitraje regulatorio, tanto entre países como al interior del nuestro, entre bancos extranjeros y locales, lo que podría fomentar la generación de burbujas crediticias en nuestro sistema financiero. El segundo riesgo se refiere a la pérdida de competitividad de nuestro sistema financiero con respecto a los otros países. No contar con una regulación en línea con los estándares internacionales puede impedir el desarrollo por parte de nuestros bancos de numerosos negocios en el resto del mundo. Al mismo tiempo, el no ser reconocido como un país que adhiere a los estándares internacionales se traduce en un aumento en los costos de ciertas operaciones que va en desmedro del desarrollo de nuestro mercado de capitales, y también de las empresas no bancarias. Estas brechas regulatorias en relación a las mejores prácticas internacionales han sido resaltadas por los organismos internacionales. Por ejemplo, en el Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP, por su sigla en inglés) 2011 del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial se plantearon, entre otros desafíos para la legislación bancaria, la necesidad de avanzar hacia los estándares de capital de Basilea II/III, modernizar el gobierno corporativo de la SBIF, perfeccionar el mecanismo de resolución para bancos en problemas y fortalecer la supervisión consolidada 4. La función supervisora, aunque ha podido avanzar con mayor flexibilidad adecuándose a los estándares globales, también continúa rezagada, principalmente porque no puede funcionar aisladamente del marco regulatorio. Así, Chile no cumple hoy con lo que se conoce como el Pilar 2 de Basilea II, pues el supervisor no tiene atribuciones para exigir capital de acuerdo al perfil de riesgo implícito en el modelo de negocios de un banco. 4 Chile: Financial System Stability Assessment. IMF Country Report No. 11/261, FMI y Banco Mundial, agosto de org/external/pubs/ft/scr/2011/cr11261.pdf En este contexto, el gobierno decidió perfeccionar la actual LGB, con el doble desafío de mantener la resiliencia mostrada hasta ahora por el sistema bancario chileno y actualizarlo a los nuevos estándares internacionales, para así poder enfrentar de mejor forma los riesgos futuros. Se busca adoptar los estándares de Basilea III en materia de requerimientos de capital y gestión de riesgos por parte de los bancos, fortalecer el gobierno corporativo de la SBIF y revisar la legislación de resolución bancaria. Hay buenas razones para asumir este desafío ahora. En primer lugar, esto permitiría equiparar nuestra regulación al proceso actual de modernización regulatoria bancaria internacional liderado por el CBSB, el cual tiene como fecha para la adopción plena de los estándares de Basilea III a comienzos de Segundo, dado que el sistema bancario hoy es solvente, éste podría ser perfeccionado sin la necesidad de un cambio refundacional, y mediante una implementación gradual, de modo que los costos de la mayor regulación sean asumidos por la sociedad sin encarecer indebidamente la intermediación. En tercer lugar, la tendencia reciente de bancos chilenos a internacionalizarse los obliga crecientemente a adoptar estas exigencias normativas en otros países. Por último, permitiría a los bancos locales acceder a financiamiento más barato, dado que los bancos de jurisdicciones que no están comprometidas con Basilea III enfrentan costos de fondeo más altos. Por lo tanto, la reforma se justifica por razones de política pública estabilidad financiera y de mercado costos de financiamiento y posibilidades de internacionalizarse competitivamente. Una reforma estructural a la LGB, si bien es necesaria para continuar profundizando la contribución de la industria bancaria al desarrollo de la economía chilena, representa también un desafío mayor, tanto en términos de su diseño como de su posterior implementación. Las autoridades económicas, así como los actores de la industria, tienen una tarea importante por delante. En el caso de la política pública, por ejemplo, el cambio regulatorio debe prever 7

8 el mayor costo que impondrá a los bancos, el que si no puede ser asumido por las instituciones más pequeñas, generará concentración y atentará contra la competencia en el sector. Además, puede promover el desplazamiento de la actividad crediticia hacia sectores y productos laxamente regulados, debilitando el objetivo buscado por la nueva regulación. Una adecuada reforma debe evitar que estos eventuales costos al sistema se materialicen. Finalmente, y aunque el contenido específico de la reforma puede estar sujeto a un natural debate técnico, hay consenso internacional con respecto a los elementos principales que una institucionalidad regulatoria bancaria requiere para resguardar eficazmente la estabilidad financiera, y de la necesidad de diseñarlos en el contexto institucional del país en el que se aplicarán. Por ello, en el caso de nuestro país, y dada la fortaleza de la industria bancaria y la realidad legal-económica vigente, la reforma a la LGB debiera sustentarse en cinco criterios orientadores: Estabilidad: La reforma, si bien debe ser profunda, debe construirse manteniendo la estructura legal actual y los pilares institucionales vigentes, como es, por ejemplo, la Ley Orgánica Constitucional del BCCh. Debe ser una reforma que perfeccione lo que existe, esto es, un sistema regulatorio que ha funcionado bien, para enfrentar los nuevos desafíos que deparará el futuro. Gradualidad: La reforma debe implementarse en forma gradual, para avanzar hacia definiciones más exigentes, sin efectos significativos en los costos de intermediación financiera. En el caso de Basilea III, por ejemplo, la aplicación en régimen ocurrirá globalmente a comienzos de 2019, después de un periodo de seis años de implementación. Adaptabilidad: En línea con la recomendación de Basilea, que sugiere principios rectores promoviendo su diseño en el contexto institucional en que se apliquen, la reforma debe diseñarse e implementarse considerando las características del mercado chileno y su marco regulatorio y legal. Flexibilidad: Basilea recomienda definir los aspectos generales en la Ley, dejando los detalles de su aplicación en la norma. Esto es coherente con un marco institucional mundial dinámico, es decir, uno que está siendo definido en el tiempo, y con mercados y modelos de negocios en continuo desarrollo. De hecho, se acaba de anunciar la publicación a fin de año de tres estudios que complementarán los criterios actuales para medir los riesgos de crédito y operacional, en lo que sería el inicio de un futuro marco de principios conocido como Basilea IV. Por lo tanto, la adopción del marco de Basilea, incluso si se acogiera en su totalidad, debe permitir que a futuro continúe ajustándose a medida que se consolida en el resto del mundo. Coordinación: Algunas de las materias consideradas por este marco regulatorio afectan tanto el mandato de la SBIF como el del BCCh, pues ambas instituciones comparten un objetivo explícito de velar por la estabilidad financiera. Por ejemplo, el BCCh participa del proceso de resolución bancaria proveyendo fondos para el pago de depósitos vista y demanda informes sobre propuestas de liquidación. Por ello, ambas autoridades deben mantener una fluida comunicación. Lo mismo debe ocurrir al interior de otras instancias de coordinación institucional, como es el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF), en el que participan, además, el Ministerio de Hacienda, la Superintendencia de Valores y Seguros, y la Superintendencia de Pensiones. En este contexto, el Ministerio de Hacienda convocó a un grupo transversal de expertos en regulación y desarrollo bancarios, para analizar los aspectos de la LGB que deberían reforzarse o modificarse de manera de contar con un marco regulatorio moderno y eficiente. En particular, dicho análisis se centró en los 8

9 requerimientos de capital propuestos por Basilea III, el gobierno corporativo del regulador y el esquema de resolución bancaria. Este documento recoge el análisis y propuestas realizado por este Grupo de Trabajo (GdT) convocado por la autoridad. En lo que sigue se incluyen dos capítulos adicionales. El próximo capítulo presenta las propuestas de política; finalmente, el tercer capítulo detalla el diagnóstico y propuestas específicas para las tres materias que incluiría la reforma del gobierno, esto es, Basilea III, gobierno corporativo de la SBIF y resolución bancaria, y menciona otros asuntos que sería conveniente tratar con prontitud en una reforma integral a la industria bancaria, aun cuando estos no sean atendidos con ocasión de esta reforma particular. Específicamente, se plantea la necesidad de avanzar en la regulación de conglomerados bancarios, terminar de legislar el proyecto de información consolidada actualmente en el Congreso y, por último, facultar a la SBIF para ampliar el perímetro regulatorio de otras actividades de intermediación crediticia que representen riesgos sistémicos. Estos tres temas cruzan y se relacionan con los tres pilares propuestos por la autoridad para la actual reforma, condicionando los beneficios que ella podría tener para la estabilidad financiera en el largo plazo. El GdT estuvo compuesto por: Raphael Bergoeing (Presidente): Ingeniero comercial de la Universidad de Chile, PhD en economía de la Universidad de Minnesota. Investigador del Centro de Estudios Públicos, Profesor Asociado del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y vicepresidente de la Comisión Nacional de Productividad. Fue superintendente de Bancos e Instituciones Financieras entre 2012 y Vittorio Corbo: Ingeniero comercial de la Universidad de Chile, PhD en economía del MIT. Investigador Asociado del Centro de Estudios Públicos, miembro del Grupo Consultivo sobre Políticas Monetarias y Cambiarias del Fondo Monetario Internacional, presidente del Directorio de Banco Santander Chile, director del Grupo Santander México, de CCU, y de Seguros de Vida SURA-Chile. Fue Presidente del Banco Central de Chile entre 2003 y Kevin Cowan: Ingeniero comercial de la Universidad Católica de Chile, PhD en economía del MIT. Director Ejecutivo por Chile y Ecuador ante la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) y Director Ejecutivo alterno por Chile y Perú en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Fue Director de la División de Política Financiera del Banco Central de Chile entre 2007 y Christian Larraín: Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile, con estudios de doctorado en Economía de la Universidad Católica de Lovaina La-Nueva. Miembro del Consejo Directivo del Comité SEP. Es consultor internacional del Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional y fue Coordinador de Finanzas Internacionales del Ministerio de Hacienda y asesor del superintendente de Bancos. Carlos Martabit: Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile. Es Gerente General de Finanzas de BancoEstado; supervisa a la sucursal de BancoEstado en Nueva York y ejerce la presidencia del Directorio de BancoEstado Corredores de Seguros. Fue Presidente del Comité de Finanzas de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras, además de profesor de microeconomía en el Programa de Escolatina de la Universidad de Chile. José Manuel Mena: Ingeniero Civil Industrial, Magíster en Ingeniería Industrial, mención Ingeniería Económica de la Universidad de Chile. Actualmente es Contralor de CorpBanca. Fue Presidente del GRULAC (Grupo Regional para Latinoamérica y el Caribe del Instituto Mundial de Cajas de Ahorro) y Gerente General Ejecutivo de BancoEstado entre 1995 y

10 Diego Peralta: Abogado de la Universidad de Chile. Socio del Estudio Carey y Cía. Fue fiscal de Citicorp y Citibank Chile, miembro del Comité Consultivo de Mercado de Capitales, y miembro del Comité Legal de la Asociación de Bancos. El GdT contó con el apoyo de una Secretaría Técnica conformada por profesionales del Ministerio de Hacienda, donde Bernardita Piedrabuena, Coordinadora de Mercado de Capitales y Finanzas Internacionales del Ministerio de Hacienda, ejerció como Secretaria Ejecutiva, y estuvo integrada por Camila Astorga, George Lambeth, Francisca Lyon y Bernardita Palacios. Por su parte, asistieron como invitados permanentes representantes de la SBIF y del BCCh. En representación de la primera institución, participaron el superintendente Eric Parrado, el intendente de supervisión Jorge Cayazzo, el intendente de regulación Luis Figueroa, el director jurídico Andrés Prieto y la jefa de estudios Nancy Silva. En representación del Banco Central de Chile participaron el gerente de la División de Política Financiera Claudio Raddatz, el fiscal Juan Pablo Araya y el gerente de infraestructura y regulación financiera Gabriel Aparici. El GdT sesionó durante un mes y medio, entre octubre y noviembre de Se realizaron sesiones ampliadas una o dos veces por semanas, a las que asistieron todos los integrantes del grupo. A su vez, se formaron tres subcomités temáticos, uno sobre capital y gestión de riesgos en Basilea III, coordinado por Kevin Cowan; otro para analizar y perfeccionar el gobierno corporativo de la SBIF, coordinado por Christian Larraín; y un tercero sobre resolución bancaria, coordinado por Diego Peralta. Estos grupos temáticos realizaron reuniones semanales adicionales a las ampliadas. El GdT invitó a exponer a diversas personas, cuyas visiones estimó relevantes de acuerdo a los objetivos planteados. El listado de expositores estuvo integrado por representantes de la industria, ex autoridades de la SBIF y del BCCh, así como académicos y expertos legales y financieros. Los expositores externos, en el orden cronológico con que presentaron, fueron los siguientes: Gustavo Arriagada, Economista, director de Corpbanca, ex superintendente de Bancos e Instituciones Financieras. Enrique Marshall, Economista, vicepresidente de BancoEstado, ex vicepresidente del Banco Central de Chile. Miguel Ángel Nacrur, abogado, ex fiscal del BCCh y de la SBIF. Diego Pardow, abogado, director del área Regulación Económica en FerradaNehme, profesor de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile. Günther Held, economista, ex director de Estudios de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Segismundo Schulin-Zeuthen, presidente de la Asociación de Bancos. Renato Peñafiel, gerente general del Grupo Security. Alejandro Rubilar, director ejecutivo J.P. Morgan Chase Bank en Chile. Rodrigo Silva, presidente de la Asociación de Cooperativas de Ahorro y Crédito, Gerente General de Coopeuch. Rodrigo Quintana, abogado, socio de Bofill, Mir & Álvarez Jana. Octavio Bofill, abogado, socio de Bofill, Mir & Álvarez Jana. Fernando Vargas, director general Asociado de Supervisión Bancaria en el Banco de España. Augusto de la Torre, economista jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Alfonso García, líder Sector Financiero, Banco Mundial. Arturo Fermandois, abogado, Fermandois & Cía. 10

11 Adicionalmente, el GdT recibió contribuciones por escrito de la Asociación de Funcionarios de la SBIF y del Banco Internacional. II. Propuestas específicas En el marco de la reforma a la LGB anunciada por el Ejecutivo, se hacen recomendaciones sobre requerimientos de capital, gobierno corporativo de la SBIF, mecanismos de resolución bancaria, supervisión e información consolidadas y banca en la sombra. 1. Requerimientos de capital Durante los últimos años, la regulación bancaria internacional en materia de requerimiento de capital y gestión de riesgos ha incorporado exigencias de más y mejor capital, consideraciones sistémicas y del tipo de negocio realizado por la industria. Al respecto, el GdT propone lo siguiente: Se considera necesario cerrar las brechas existentes entre la LGB y los estándares de capital que Basilea III establece en su Pilar 1. Ello implica, en primer lugar, fijar en la futura LGB un requisito de Capital Básico de 4,5% de los activos ponderados por riesgo (APR). Se deberá, adicionalmente, incorporar en la futura LGB el concepto de Capital Adicional Tier 1, y requerir que el capital Tier 1 (Capital Básico y Capital Tier 1 Adicional) sea de al menos un 6% de los APR. El Capital Total, compuesto por la suma de Capital Tier 1 y Tier 2, deberá ser de 8% de los APR, con un máximo de 2% de los APR conformado por Capital Tier 2. La definición de Capital Adicional Tier 1 en la futura LGB deberá ser amplia, y basada en los criterios generales que establece Basilea III. La SBIF deberá definir mediante norma general el conjunto de instrumentos específicos --entre otros, bonos perpetuos, instrumentos híbridos y acciones preferentes-- que considere cumplan con este criterio. La nueva LGB deberá facultar a la SBIF para que determine, mediante norma de carácter general, las deducciones que deben hacerse del capital contable para llegar al Capital Básico regulatorio. El GdT considera que, para fijar dicha normativa, la SBIF debiera tomar en consideración los estándares que establece el CBSB para dichas deducciones, incluyendo, entre otros, el tratamiento del interés minoritario en instituciones financieras reguladas, cuyos activos estén plenamente incluidos en la consolidación. Debe ser facultad de la SBIF determinar los instrumentos elegibles para conformar el Capital Tier 2, incluyendo, al menos, la deuda subordinada y las provisiones voluntarias. La nueva legislación debiese mantener los límites existentes al interior del Capital Tier 2 en la LGB: un máximo de 50% del Capital Básico para los bonos subordinados y de un 1,25% de los APR para las provisiones voluntarias. La SBIF deberá actualizar su normativa de provisiones adicionales para asegurar consistencia con los componentes del Capital Tier 2. Existe poca claridad sobre la posibilidad de que se desarrolle un mercado nacional para algunos de los instrumentos que clasifican como Capital Adicional Tier 1, y sobre la factibilidad de su emisión por parte de los bancos de menor tamaño. Dado lo anterior, se hace necesario revisar las restricciones legales y normativas que pudiesen impedir que estos mercados se desarrollen en forma adecuada. La nueva LGB no debe detallar el cálculo de los cargos de capital por tipo de riesgo, sino que deberá listar los riesgos que debe cubrir el capital regulatorio requerido: riesgo de crédito, riesgo de mercado y riesgo operacional. La SBIF deberá quedar facultada para fijar mediante normas generales la metodología de cálculo de los cargos de capital para cada uno de estos riesgos. Con respecto al riesgo de crédito, el GdT estima necesario dejar explícito que la SBIF debiera 11

12 avanzar hacia los estándares que establece el CBSB para cargos de capital por riesgo de crédito, a menos que haya particularidades del negocio de crédito en Chile que justifiquen cargos mayores. El GdT también estima que la SBIF debiera avanzar en permitir la adopción de modelos de riesgo interno por parte de las instituciones financieras y en paralelo fortalecer su capacidad para evaluarlos. Finalmente, la nueva LGB debe dejar claro que la SBIF, vía normativa, puede modernizar el esquema vigente de mitigadores de cargos de capital. Entre los mitigadores que el GdT estima se deben evaluar están las garantías reales fuera de Chile, los fondos y sociedades de garantía, las garantías estatales y las entidades de contraparte central autorizadas dentro y fuera del país. Se debe perfeccionar el capítulo V de la LGB, a modo de facultar a la SBIF para que requiera de bancos específicos niveles de capital mayores a los mínimos regulatorios en relación a su modelo de negocios. Esta facultad, que corresponde a uno de los componentes del Pilar 2 de los principios de Basilea, le permitiría a la SBIF requerir capital para resguardar riesgos adicionales a los establecidos en el Pilar 1, o modelos de negocio que impliquen riesgos mayores a los considerados en dicho pilar. El GdT estima que la incorporación de este cargo de capital adicional, sumado a la posibilidad de avanzar hacia modelos internos para cargos de capital, y un tratamiento adecuado de los mitigadores de capital, debieran permitir que se desarrolle un sistema bancario diverso, con modelos de negocio heterogéneos. El colchón de conservación es una herramienta prudencial necesaria, y que constituye una parte integral de Basilea III. Dado lo anterior, el GdT considera que se deberá incorporar este colchón en la futura LGB. El GdT estima que la futura LGB debe perfeccionar los requisitos adicionales que la SBIF puede requerir a bancos sistémicos. Primero, se propone facultar a la SBIF para que defina, mediante norma general, los criterios que usará para identificar un banco sistémico. Además, la SBIF debe poder exigir cargos de capital básico adicionales de entre un 1% y un 3,5% de los APR a los bancos que cumplan dichos criterios. El GdT estima necesario mantener en la futura LGB la facultad de exigir una mayor reserva técnica y menores márgenes interbancarios a los bancos sistémicos. Además, el GdT considera importante mantener la facultad de la SBIF de rechazar por resolución fundada ciertas fusiones o adquisiciones bancarias que deriven en un banco sistémico, previo informe del BCCh, aprobado por la mayoría de los miembros de su Consejo en ejercicio. La futura LGB debiera incluir un colchón anti-cíclico (CA). Este colchón debiera constituirse con capital básico, y no superar el 2,5% de los APR. El GdT considera que este colchón es un complemento y no un sustituto a otros instrumentos regulatorios que pudieran usarse como herramientas macro-prudenciales, tales como las provisiones, el encaje bancario y las herramientas sectoriales, como el límite a las relaciones entre el valor del préstamo y el valor de la propiedad (loan to value ratio) en el caso de un crédito hipotecario. La futura LGB debiera dejar al BCCh la responsabilidad de definir la metodología para determinar el nivel del CA y de activar su uso, con informe previo no vinculante de la SBIF. La razón para delegar tanto la metodología como el gatillo al BCCh radica en su conocimiento del entorno macroeconómico, incluyendo el conjunto del sistema financiero. Cabe destacar que el CBSB no establece ninguna obligación de fijar un CA mayor a cero, pero sí plantea la importancia de establecer la metodología para activar dicho colchón. La LGB debe establecer que previo a fijar el porcentaje del CA en un valor distinto de cero, el 12

13 BCCh debe definir la metodología e informarla al mercado, con una evaluación de los impactos macroeconómicos y microeconómicos esperados, basados en datos de mercado con historia de ciclos económicos que lo respalden, así como también de la experiencia internacional sobre el tema. El GdT entiende, además, que durante el periodo de transición a los estándares de Basilea III el BCCh tomará en consideración los efectos que tendrán sobre la banca los mayores requisitos de capital al momento de evaluar la necesidad de activar el CA. Tanto el colchón de conservación como el CA gatillan restricciones al reparto de dividendos de los bancos. Se propone adoptar la propuesta del CBSB en esta materia, de tal manera que dichas restricciones sean mayores para aquellos bancos que enfrenten una mayor brecha entre su nivel de capital básico y el nivel requerido para cumplir con ambos colchones. La reforma bancaria no debiera modificar la razón de activos totales a capital que ya contempla la LGB. En su artículo 66, la LGB establece que el Capital Básico no debiera ser inferior al 3% de los activos bancarios totales. El GdT considera que en la medida que exista participación de la SBIF y el BCCh en ciertas decisiones, es importante precisar las responsabilidades de cada entidad. Todo ello, sin perjuicio de mantener una adecuada coordinación entre ambas instituciones para resguardar el buen funcionamiento del sistema bancario. En este sentido, la nueva LGB deberá señalar que la SBIF tendrá la facultad de establecer, mediante normativa general, los cargos de capital por riesgo de crédito, riesgo de mercado y riesgo operacional con informe previo no vinculante por parte del BCCh. La SBIF también quedará facultada para determinar, por norma general, los criterios para definir los bancos sistémicos y señalar cuáles bancos cumplen con estos criterios, ambos con informe previo favorable (vinculante) del BCCh. Por su parte, el BCCh deberá obtener informe previo no vinculante de la SBIF para gatillar el CA. El GdT estima prudente un periodo de transición de seis años para la entrada en vigor de las razones de capital a APR requeridas para el Capital Básico y el colchón de conservación. Este periodo es igual al propuesto por el CBSB para Basilea III. No es necesario un periodo de transición para el Capital Total que ya está fijado en 8% en la LGB actual. Durante el periodo de transición se deberá rebajar gradualmente el Capital Tier 2 autorizado (desde 3,5% a 2%) a la vez que se aumenta el requisito de Capital Tier 1 adicional requerido (desde 0% a 1,5%). El GdT también recomienda un periodo de transición de seis años para la entrada en vigencia de los descuentos del Capital Básico. Se propone que los rangos normativos para cargo por banco sistémico y CA entren en vigencia de forma inmediata dado que la SBIF y BCCh podrán incorporar la gradualidad necesaria dentro de la normativa y metodología respectivas. Se entiende, además, que el regulador tomará en consideración la posición de capital de los bancos individuales y del sistema al fijar estos cargos, para así minimizar sus efectos en el crédito de la economía. 2. Gobierno corporativo de la SBIF Las mejores prácticas internacionales sugieren que los supervisores bancarios deben ser organismos independientes, tanto de los poderes del Estado como de la industria bancaria. Para ello, se requiere contar con independencia regulatoria, de supervisión, institucional y presupuestaria. Además, se requerirá que la regulación continúe ajustándose en el futuro, a medida que se consolida en el resto del mundo. Esto exige traspasar a la norma materias específicas que hoy están en la Ley, tal como señala el capítulo anterior. Consecuentemen- 13

14 te, el gobierno corporativo de la SBIF debe avanzar de modo que le permita asumir adecuadamente sus mayores responsabilidades. Para fortalecer a la SBIF y lograr la independencia institucional, el GdT propone avanzar hacia un sistema de nombramiento de autoridades por plazo fijo, que supere al ciclo gubernamental, e introducir causales legales específicas para la remoción de las mismas. Respecto del cuerpo de gobierno, la propuesta es avanzar hacia un cuerpo colegiado de cinco miembros. Estas personas deben ser propuestas por el Ejecutivo y ratificadas por el Congreso. Específicamente, se propone que: Tres miembros tengan dedicación exclusiva y dos miembros dedicación parcial. El Presidente del Consejo, elegido por el Ejecutivo entre los miembros con dedicación exclusiva del Consejo, tenga plenos poderes en el campo de la supervisión. El Consejo se dedique a temas de alcance estratégico, especialmente de tipo normativo, sancionatorio y de definición de políticas. Los miembros del Consejo tengan alto estándar profesional, elevada experiencia, y remuneraciones acordes con la importancia de sus funciones y las condiciones de mercado. Para garantizar la independencia presupuestaria de la SBIF, el GdT recomienda que se mantenga el sistema de financiamiento con cargo a las instituciones fiscalizadas, en línea con lo vigente en la mayoría de los países avanzados y así independizándolo de los ingresos de la nación. Además, se propone un alza de recursos por una vez para que la SBIF cuente con el personal técnico en planta necesario para asumir sus tareas actuales. Finalmente, para asumir nuevos desafíos regulatorios, como es lo que demanda Basilea III, y asegurar la sustentabilidad adecuada de recursos durante el ciclo económico, se propone que cada año el regulador disponga de un margen de libre disposición por hasta 5% real adicional sobre su presupuesto del año previo. En el caso que la SBIF requiera un aumento superior al 5%, su propuesta presupuestaria debe ser revisada por un comité independiente de ex autoridades financieras, las que deberán emitir una recomendación fundada que apruebe o rechace la propuesta, a consideración del ministro de Hacienda, que tendrá la última palabra. Para lograr la independencia regulatoria, el GdT propone dar facultades amplias a la SBIF en materia de definición de estándares de adecuación de capital, en línea con la sección II.1 de este documento. Para lograr independencia supervisora, el GdT propone revisar la dotación en planta, así como las brechas salariales del personal en aquellos ámbitos donde no son competitivos, con miras a reducir la elevada rotación de personal. También es necesario extender la protección legal a todo el personal de la SBIF, incluidos administrador provisional e interventor. Finalmente, dado que la independencia va de la mano con responsabilidad y rendición de cuentas, se debe incorporar en la ley un sistema de cuenta pública de la SBIF, y la consulta pública obligatoria de las normas, con excepción de casos calificados. Además, la ley debe establecer que las metodologías y documentación de respaldo asociados sean públicas. 3. Resolución bancaria El proceso de resolución bancaria (RB) involucra tres esquemas separados: regularización temprana, resolución y liquidación. Al respecto, el GdT propone los siguientes cambios en regularización temprana, que se gatillarían cuando un banco enfrente hechos que afectan su situación financiera : 14

15 Se deben perfeccionar las variables que gatillen la regularización temprana. A la lista de situaciones descrita en el Artículo 118 de la LGB deberían agregarse problemas de liquidez (incluyendo incumplimiento de las normas del BCCh) o la existencia de factores que hagan previsible que la empresa no pueda cumplir con las normas relevantes de liquidez o solvencia. Perfeccionar las herramientas existentes de regularización temprana, incluyendo el que la SBIF pueda exigir que un banco desarrolle y ejecute un plan de regularización. Dar facultades a la SBIF para solicitar la remoción de personal gerencial del banco en problemas si fuera necesario. Modificar los gatillos del convenio de acreedores para que forme parte de la regularización temprana. En lo que concierne a resolución bancaria, el GdT plantea las siguientes opciones, que se gatillarían cuando un banco presente problemas de solvencia (Artículo 122 de la LGB). Incorporar la regla del menor costo como base para que la SBIF decida entre los distintos mecanismos de resolución. La regla del menor costo determina que en los procesos de RB se debe optar por la alternativa menos costosa para el fisco en la medida que, como mínimo, se honre la totalidad de los depósitos garantizados y con seguro estatal. Conceder a la SBIF el poder para castigar el capital como parte de la reestructuración. Proveer a la SBIF de la facultad de realizar transferencias de activos y pasivos como instrumento de RB previo a la liquidación forzosa, con consulta no vinculante al BCCh. La legislación debería incluir, entre las alternativas de RB, que la SBIF pueda transferir a otro banco solvente, todos o parte de los pasivos (esencialmente laborales y depósitos garantizados) y los activos del banco en problemas. Se requiere, para ello, que haya una clara diferenciación de privilegio de cobro entre los distintos tipos de pasivos, dándole prioridad a los pasivos laborales y los depósitos garantizados y con seguro estatal, de modo de permitir su transferencia parcial, en caso de insuficiencia de los activos. También la autoridad debe poder diferenciar entre los depósitos por modalidad y/o montos. Como complemento a las transferencias de activos y pasivos, crear la figura del banco puente. En esta figura los activos y pasivos del banco inviable son traspasados a un vehículo especialmente creado y administrado por la SBIF. La SBIF debe considerar esta alternativa de resolución siempre y cuando sea ésta la alternativa menos costosa y que, como mínimo, se honre la totalidad de los depósitos garantizados. Se mantienen las operaciones del banco puente administrado por las autoridades de RB hasta tanto se encuentre un comprador. Crear un mecanismo de financiamiento público acotado, que facilite la figura de transferencia de activos y pasivos. Este mecanismo reemplazaría los fondos de garantías públicos o privados existentes en otras jurisdicciones. El mecanismo debiese autorizar al ministro de Hacienda, a solicitud de la SBIF y previo informe favorable (vinculante) del BCCh, de aportar recursos fiscales por hasta el monto de las garantías y seguros estatales comprometidos en un proceso de resolución. El principio para su activación debe ser el de menor costo entre tener que honrar las garantías o hacer el aporte. El mecanismo de financiamiento debe ser lo más flexible posible, posibilitando formas de financiamiento y garantías. En caso de que una resolución involucre recursos fiscales, la SBIF debe buscar formas de que dicho gasto se recupere. Eliminar las prohibiciones legales para que el Estado pueda capitalizar un banco o comprar 15

16 cartera en casos excepcionales. Introducir criterios estrictos para que esta figura sea aprobada, y con autorización del Presidente de la República, con recomendación del ministro de Hacienda, previo informe favorable de la SBIF en conjunto con el BCCh. Esta facultad sólo debiera gatillarse cuando se estime que se han agotado las opciones de resolución y que la liquidación del banco generaría un grave riesgo de inestabilidad sistémica. Se deben incorporar mecanismos de recuperación de los recursos públicos. Aumentar el monto de la cobertura del seguro estatal de los depósitos a plazo de personas naturales y analizar la conveniencia de cubrir el 100% del monto asegurado. El GdT propone que dicho seguro estatal se eleve al menos a una vez el PIB per cápita razón similar a la cobertura existente cuando de dictó la LGB a mediados de los años 80. Esto elevaría el seguro a cerca de UF 400. Generar un esquema de protección legal expresamente contemplado en la legislación para quienes lleven adelante los procesos de RB. Los funcionarios involucrados en la implementación de la RB deberían tener un nivel de protección legal adecuado contra acciones civiles y/o penales. Considerar la conveniencia de fijar un plazo al BCCh para que se pronuncie sobre la propuesta de RB de la SBIF. Se debería considerar la posibilidad y analizar la conveniencia de prever un plazo máximo para que el BCCh entregue su opinión desde que el superintendente propone la resolución de un banco. Este plazo debería ser corto, dada la naturaleza de los procesos de RB. Contemplar que aquellos contratos que, no siendo depósitos o créditos, conllevan también un activo o un pasivo para los bancos, como los contratos de derivados, los pactos de retrocompra, swaps y otros, deben tratarse en la misma forma que los demás activos y/o pasivos en los procesos de resolución. Establecer, como en la Ley de Insolvencia, que la entrada a un proceso de resolución no debiese por sí mismo gatillar derechos de aceleración o terminación temprana de contratos financieros, caso en el cual, la autoridad de resolución debiese poder imponer un stay transitorio (sujeto a restricciones). Adicionalmente, el GdT sugiere que se mantenga el tratamiento segregado de la cartera de créditos hipotecarios, en los términos de las normas vigentes de la LGB. Finalmente, el GdT sugiere que, una vez aprobada la reforma a la LGB, la SBIF dicte una Guía de resolución que explicite las pautas de conducta esperada en los distintos eventos que puedan presentarse. 4. Temas adicionales Además, el GdT considera necesario avanzar hacia un sistema de supervisión y regulación consolidado, eventualmente en un proyecto de ley paralelo a la reforma analizada en este informe. Al respecto, se recomienda: Que los grupos financieros y el criterio para definir el supervisor líder responsable estén definidos en la ley. Que la autoridad responsable cuente con las facultades para regular y fiscalizar a la empresa controladora; separar al grupo financiero del resto; establecer requerimientos patrimoniales, de liquidez y gobierno corporativo, y supervisar a todas las empresas del grupo financiero. Hay instituciones que son intermediarias crediticias sin ser bancos, y que son reguladas y supervisadas más laxamente que ellos; y hay intermediarios financieros que, pese a no captar recursos del público en un sentido genérico, tienen potencial efecto sistémico en caso de problemas. Al respecto, el GdT propone: Estudiar una modificación a la LGB, con miras a dar facultades al CEF para ampliar el perímetro regulatorio de la SBIF a cualquier otra institución de intermediación crediticia, sea banco o 16

17 no, que a juicio de dicha autoridad represente riesgos de inestabilidad sistémica, para que sea objeto de su supervisión. Esta ampliación del perímetro regulatorio debería permitir a la SBIF, en una primera etapa, acceder a la información requerida en forma sistemática, de manera de poder hacer un seguimiento permanente acerca de los riesgos de dichas entidades, y determinar, caso a caso, cuándo se justifica una supervisión más profunda. En una segunda etapa habrá que definir, en línea con los avances de la regulación internacional en estas materias, si se justifica o no que estas instituciones sean incorporadas al perímetro regulatorio y supervisor de la SBIF en plenitud, más allá de las atribuciones para solicitar información, de manera de poder supervisarlas bajo un marco de riesgo de gestión, solvencia y liquidez. Estas definiciones pueden ser adoptadas en el CEF, previa propuesta de la SBIF. En el caso particular de las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) con un capital superior a las UF 400 mil, se recomienda que sean supervisadas plena y exclusivamente por la SBIF. Esto implica que, a las atribuciones actuales de la SBIF, se agregaría la de supervisar su gobierno corporativo. Además, se debería crear un proceso de licenciamiento de las CAC que permita a la SBIF solicitar información a las CAC con capital menor a las UF 400 mil y, si lo considera necesario, determinar un plan de cuentas con requerimiento de auditoría externa por parte de auditores registrados en la SBIF. Este tipo de criterio podría replicarse para la regulación y supervisión de otras instituciones financieras que hacen intermediación crediticia, y que el CEF determine en su momento puedan tener un potencial efecto sistémico, como las Cajas de Compensación u otros. Para mejorar la información pública sobre deudores, promoviendo la inclusión financiera y la sana competencia, se debe terminar de legislar el proyecto de ley que crea el Sistema de Obligaciones Económicas (SOE), ingresado al Congreso durante En la discusión de este proyecto es importante alcanzar un equilibrio entre la protección de los datos personales y el acceso de las instituciones financieras a datos actualizados, veraces y comprensivos a la hora de otorgar créditos. Asimismo, es necesario contar con adecuadas bases históricas que permitan calibrar correctamente los modelos de riesgos de las instituciones financieras. III. Reforma a la Ley General de Bancos En esta sección se analizan detalladamente los aspectos de la LGB que deberían reforzarse o modificarse para efectos de contar con un marco regulatorio moderno y eficiente. En el contexto de la reforma anunciada por el Ejecutivo, se analizan los requerimientos de capital propuestos por Basilea III, el gobierno corporativo del regulador y el esquema de resolución bancaria. Además, se plantean otros desafíos regulatorios relevantes para que, una reforma que incluya estos temas optimice su contribución a la estabilidad financiera. En particular, se discute la necesidad de avanzar hacia un modelo regulador y supervisor consolidado y el rol de los intermediarios de crédito en un contexto normativo alineado con los principios básicos globalmente aceptados. 1. Requerimientos de capital Una de las principales lecciones de la reciente crisis financiera global, fue la insuficiencia en los niveles de capital de muchos bancos para absorber los niveles de riesgo que enfrentaban 5. Motivado por lo anterior, a partir del año 2008 el CBSB, acompañado por el G20 y el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB, por 5 Para una discusión comprehensiva de las causas de la crisis y propuestas de mitigación, ver los informes de Turner, P. (2009), The Turner Review: A Regulatory Response to the Global Banking Crisis, Financial Services Authority y Larosiere, J. (2009), The High Level Group on Financial Supervision in the EU, European Commission,

18 sus siglas en inglés), ha llevado a cabo una extensa revisión de los estándares globales para capitalización bancaria. Esta agenda ha abordado tanto los cargos de capital por riesgos como el nivel y composición del capital requeridos para enfrentar dichos riesgos. La banca chilena cuenta con un nivel razonable de capital. En la actualidad, dichos niveles de capital llegan en un promedio a 13,2% de los APR superando significativamente el mínimo de 8% que exige la regulación chilena. Por otra parte, los ejercicios de tensión que realiza y reporta el BCCh en sus Informes de Estabilidad Financiera así como los realizados por el FMI y el Banco Mundial sugieren que dichos niveles de capital le permitirían absorber eventos macroeconómicos bastante adversos tanto de descensos en la actividad económica como de alzas de tasas. No obstante lo anterior, y dado el incremento de los requerimientos de capital en diversos sistemas financieros, la banca chilena tiene niveles de capital que de acuerdo a las recomendaciones de Basilea son insuficientes y están por debajo varios países emergentes y desarrollados (figura III.1) 6. El año 2012 se publicó una revisión de los niveles de capital requeridos para los bancos, que recibió el nombre del Acuerdo de Basilea III 7. Esta revisión llevó a incrementar los requisitos de capital, y a modificar la composición del mismo, dando mayor preponderancia al capital básico, compuesto por aportes de capital y utilidades retenidas. Con ello se tuvo por objetivo reforzar la capacidad de la banca de absorber pérdidas, deduciendo del capital activos que no tienen valor en el caso de que el banco sea liquidado, y de alinear incentivos, requiriendo un mayor compromiso financiero de los accionistas del banco. Basilea III también introduce el concepto de colchón de conservación (que ya mencionamos en el acápite II.1), requerimiento de capital que busca reducir la 6 Chile: Financial System Stability Assessment. IMF Country Report No. 11/261, FMI y Banco Mundial, agosto de org/external/pubs/ft/scr/2011/cr11261.pdf 7 A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems - revised version, Basel III junio, FIGURA III.1 Niveles de Capital a nivel Mundial (capital sobre activos ponderados por riesgo y activos, %) Chile Colombia México Argentina Perú Latam y Caribe Asia Emergente Emergentes Economías Avanzadas % Capital a Activos Capital Regulatorio a APR Fuente: Global Financial Stability Report, abril de Datos año Se utilizaron promedios simples para estimar las razones a nivel regional. prociclicidad que la regulación bancaria puede incorporar al otorgamiento del crédito. El Acuerdo de Basilea III introduce dos cargos de capital macro-prudenciales. Uno de estos cargos (el requisito de capital adicional para bancos sistémicos) se fundamenta en la eventual toma de riesgo excesiva por parte de los bancos que juegan un rol relevante en el sistema financiero. Estos bancos pueden tomar riesgos en exceso, al no internalizar los riesgos que genera su accionar en el sistema, y/o anticipar una mayor probabilidad de rescate por parte de las autoridades en caso de que tengan problemas financieros. El segundo de estos cargos macro-prudenciales, el colchón anti-cíclico o CA (que ya mencionamos en el acápite II.1) reconoce que los bancos tienden a tomar niveles excesivos de riesgo en la fase expansiva de un ciclo económico, lo que puede a su vez amplificar dicho ciclo. En lo que refiere a los cargos por capital, el año 2009 se publicó una revisión de los cargos de capital por riesgo de mercado y riesgo de contraparte. En ambos ámbitos, la crisis mostró la insuficiencia de los requerimientos existentes. Por otra parte, la incor- 18

19 poración de una razón de activos totales a capital en Basilea III, también busca corregir eventuales deficiencias en los cargos de capital, al reintroducir un requerimiento que considera el valor contable de todos los activos, independiente de los modelos y metodología usados para calcular los cargos por riesgo asociados a dichos activos. Finalmente, en la actualidad se encuentran en diversas etapas de desarrollo por parte del CBSB un conjunto de documentos que busca reforzar los cargos de capital por riesgo de crédito en la banca incluyendo una revisión a los modelos estandarizados de capital y la introducción de un piso a los cargos de capital que resultan de los modelos internos 8. El resto de esta sección se divide en 3 subsecciones. En la primera, se discute la brecha entre los pilares 1 y 2 de los estándares de Basilea y la normativa chilena. La segunda detalla las propuestas para cerrar estas brechas. En una tercera se discute el calendario de implementación de los requerimientos propuestos. III.1.1. NIVEL Y COMPOSICIÓN DEL CAPITAL REGULATORIO MÍNIMO PARA EL SISTEMA III Análisis de brechas respecto al Pilar 1 de Basilea III Hay brechas entre los requisitos de capital que establece la LGB vigente y los estándares que establece el Comité de Basilea. Esta brechas han sido reconocidas en las evaluaciones detalladas que realiza el FMI y el Banco Mundial en sus Programas de Evaluación del Sector Financiero del 2011 y por el FMI en los últi- 8 Ingves, S. Supporting sustainable growth: the role of safe and stable banking systems. Financial Stability Review, 2015, (19), mos informes del Artículo IV 9,10. Estas brechas caen en tres categorías: el tipo de riesgo que debe cubrir el capital regulatorio, los requerimientos de capital para cubrir dichos riesgos y las deducciones que se deben hacer del capital contable. La LGB vigente no establece cargos de capital para todos los riesgos que enfrenta la banca. Los estándares de Basilea establecen que los bancos deben mantener capital suficiente para poder absorber riesgos de crédito, riesgos de mercado y riesgos operacionales. La LGB sólo establece cargos de capital por riesgo de crédito. El BCCh de Chile, ha establecido en su normativa límites al riesgo de mercado de la banca 11. Sin embargo, esta normativa no es un sustituto de un cargo de capital por riesgo de mercado, pues no reconoce que un banco puede manejar un mayor riesgo de mercado manteniendo un menor riesgo de crédito. No existe en el marco regulatorio chileno un cargo de capital por riesgo operacional. En lo que concierne a riesgo de crédito, la LGB establece por ley los cargos que deberán aplicar para cada categoría de activos. Esta rigidez, no permite a la SBIF modificar los cargos de capital para incorporar los criterios que establece el CBSB en los modelos estandarizados (u otros que estime prudentes), ni permite a la SBIF autorizar el uso de modelos internos de riesgo. Por otra parte, la actual LGB no permite a la SBIF dar un adecuado tratamiento de los mitigadores de riesgo de crédito, en línea con las mejores prácticas internacionales. Las razones que establece la LGB entre el capital de la banca y los APR difieren de los requisitos mínimos 9 Chile: Financial System Stability Assessment. IMF Country Report No. 11/261, FMI y Banco Mundial, agosto de org/external/pubs/ft/scr/2011/cr11261.pdf 10 Chile 2011 Article IV Consultation. IMF Country Report No. 11/260, FMI, agosto de 2011 ( cr11260.pdf), y Chile 2014 Article IV. IMF Country Report No. 14/218, FMI, julio de 2014 ( scr/2014/cr14218.pdf). 11 Contenida en el Capítulo III.B.2.1 del Compendio de Normas Financieras del Banco Central de Chile. 19

20 que establece Basilea III. La tabla III.1 compara las razones de capital a APR establecidos en Basilea III y las razones contempladas en la LGB. TABLA III. 1 Requisitos en la Ley General de Bancos y Basilea (capital sobre activos ponderados por riesgo, %) Fuente: BCBS y LGB. Basilea I Basilea II Basilea III LGB Actual Capital Tier 1 4,0 4,0 6,0 4,5 Capital Basico 4,0 2,0 4,5 4,5 Capital Tier 1 Adicional - 2,0 1,5 Capital Tier 2 4,0 4,0 2,0 3,5 Capital Regulatorio 8,0 8,0 8,0 8,0 Colchon de Conservación (CC) Requerimiento Patrimonial Colchón Anticíclico (CA) Requisito Banco Sistémico - - 2,5-8,0 8,0 10,5 8,0 - - hasta 2, de 1 a 3,5 - Basilea III eleva los requisitos del Capital Tier 1. Este capital cumple el doble objetivo de alinear incentivos entre depositantes y accionistas, y de absorber pérdidas en caso de materializarse un riesgo. De esta manera, Basilea III sube el nivel de Tier 1 requerido desde 4% a 6% de los Activos Ponderados por Riesgo (APR), y además aumenta de 2% a 4,5% de los APR la fracción de capital que se debe enterar con Capital Básico (definido como los aportes de capital más utilidades retenidas). La LGB vigente es más cercana a Basilea III que Basilea II, dado sus altos requerimientos de Capital Básico. Sin embargo hay una brecha de 1,5% de los APR entre los requerimientos de la LGB y Basilea III en Capital Tier 1. Por otra parte, la LGB vigente no contempla la figura de Capital Adicional Tier 1. pero que se emiten a un menor costo que el Capital Básico y no involucran una dilución de control por parte de los accionistas existentes. Basilea III establece una serie de requisitos para considerar un instrumento como elegible para ser considerado en Tier 1 12.En términos generales estos deben se instrumentos subordinados a todos los acreedores incluyendo la deuda subordinada. Deben ser además instrumentos perpetuos, con restricciones de prepago y que tienen cupones cuyo no pago no es criterio de default. Muchos de los instrumentos que podrían clasificar como Tier 1 no existen hoy en el mercado financiero nacional, ni han sido emitidos en el exterior por bancos chilenos. El Capital Adicional Tier 1 es un concepto que debe introducirse en la nueva LGB. Basilea III establece un listado de deducciones al Capital Básico. Estas deducciones buscan restar del capital contable partidas de activos que no tienen valor cuando un Banco entre en un proceso de liquidación forzosa. De acuerdo a antecedentes entregados por la SBIF las principales deducciones aplicadas al caso chileno serían por concepto de good will e intangibles, seguidos por impuestos diferidos por concepto de provisiones (ver acápite III.1.3). En la actual LGB las deducciones al capital regulatorio se restan del Patrimonio Efectivo. Por otra parte, el listado de deducciones establecidas en la normativa de la SBIF difiere de las deducciones identificadas por el CBSB 13. El colchón de conservación que introduce Basilea III no existe en la LGB. Esa herramienta formaliza un mecanismo de conservación de capital, que se gatilla sin que el supervisor deba activar medidas de supervisión intrusivas. Por otra parte, la experiencia de la crisis subprime muestra que los bancos, en momentos de tensión financiera, pueden tratar de mantener sus dividendos en vez de aumentar su ca- El Capital Adicional Tier 1 corresponde a instrumentos con capacidad de absorción de pérdidas, 12 Ver párrafo 51 y siguientes en CBSB Ver párrafo 66 y siguientes en CBSB