La responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Reforma constitucional en proceso

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1 La responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Reforma constitucional en proceso Luz del Carmen Martí Capitanachi * Pessima res publica plurimae leges RESUMEN: En el presente trabajo se estudia la reforma al artículo 73 constitucional fracción XXIX-H, que en corto plazo regulará la manera de imponer sanciones a los servidores públicos en caso de que incurran en responsabilidad administrativa. La autora realiza un análisis crítico de la modificación constitucional señalando sus imprecisiones. Palabras claves: responsabilidad administrativa, plena jurisdicción, servidores públicos. ABSTRACT: In this essay, the reform to constitutional article 73, fraction XXIX-H is studied, which in a short time will regulate the way of imposing sanctions to public servers in case they incur in administrative responsibility. The author accomplishes a critical analysis of the constitutional modification pointing out its imprecisions. Key words: administrative responsibility, plain jurisdiction, public servers. SUMARIO: Introducción. I. Estado actual de las responsabilidades. II. Reforma de la fracción XXIX-H del artículo 73 constitucional. Reflexión final. Bibliografía. Introducción Resulta lugar común cuando se pretende caracterizar al sistema jurídico mexicano sostener que está constituido por una gran cantidad de leyes tanto de carácter federal como en cada una de las entidades federativas, la cual se mantiene en constante aumento; también, y ello al hacer referencia a nuestra Constitución federal, que a pesar de estar ubicada doctrinalmente en el concepto de Constitución rígida, 1 ha sufrido a lo largo de sus 89 años de vigencia un gran número de reformas, las cuales paradójicamente parecen no haber sido suficientes para mantener nuestro ordenamiento fundamental a la vanguardia de los tiempos difíciles que se viven, pues a la par que se multiplican las iniciativas para continuar * Investigadora de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana. Investigadora Nacional nivel I. 1 Según la conocida clasificación de Bryce. el principio de rigidez constitucional indica que para llevar a cabo alguna modificación o reforma a la Constitución, es necesario seguir un procedimiento especial, en el que las diversas autoridades y organismos que tienen ingerencia integran un poder extraordinario, sui generis Ignacio Burgoa Orihuela, Derecho Constitucional mexicano, décimo tercera edición actualizada, editorial Porrúa, México, 2000, p

2 reformándola, no faltan las voces que reclaman detener tal carrera y en su lugar expedir una nueva Constitución, lo cual puede significar que se harán muchos cambios de una sola vez, lo que no garantiza que a esa hipotética nueva Constitución no se le reforme de nueva cuenta. Queda fuera del alcance de este artículo hacer un recuento de las leyes federales que se encuentran vigentes, pero sí es factible señalar la magnitud de las reformas realizadas a la Constitución, ya que el propio Congreso de la Unión lleva el registro correspondiente. En efecto, el dato más actual nos indica que el ordenamiento en cuestión ha sido reformado en 439 ocasiones, destacando por su número de modificaciones el artículo 73, el cual establece las facultades que corresponden al Congreso de la Unión, que ha tenido 51. Tal cantidad de reformas al precepto mencionado, ha sido uno de los caminos por los que ha discurrido el proceso de centralización que caracteriza al Estado federal que formalmente es nuestro país. 2 El objeto del presente trabajo es estudiar una iniciativa de reforma al mencionado artículo 73, en particular a su fracción XXIX-H, que se refiere a la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, la cual actualmente se encuentra en proceso de aprobación, lo cual se prevé ocurra en un término muy próximo, debido al grado de avance en que se encuentra. En efecto, transita en el momento actual por lo que podríamos llamar la segunda fase del proceso a que se debe ceñir el llamado Constituyente Permanente que reglamenta el artículo 135 constitucional, y que consiste en pasar la iniciativa de reforma al conocimiento y aprobación en su caso de las legislaturas locales, después de haber sido aprobada por el Congreso de la Unión. Ahora bien, con apoyo en un análisis histórico se puede sostener que no existe un solo caso en que los congresos locales hayan rechazado una reforma ya aprobada por el Poder Legislativo federal, y en tales condiciones es más probable afirmar que la suerte que seguirá la reforma al artículo 73 que se analiza, será, en un plazo relativamente corto, la de realizar una nueva modificación constitucional. I. Estado actual de las responsabilidades Al entrar en vigor la reforma que estudiamos, se marcará el punto de partida de un vuelco de grandes proporciones al sistema legal vigente acerca del modo de tratar la responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Como se verá mas adelante, será necesario que sean expedidas nuevas leyes y que se reformen otras, con la finalidad de instrumentar los cambios que propone la reforma constitucional en cuestión, que sin duda culminará en breve tiempo. Es pertinente aquí destacar que la estructura normativa que permite sancionar las faltas administrativas de los servidores públicos es relativamente reciente en nuestro país, pues si bien es verdad que la Constitución de 1917 al entrar en vigor estableció en su Título Cuarto, las bases De la responsabilidad de los funcionarios públicos, aludió fundamentalmente a la materia penal. A ese respecto Delgadillo Gutiérrez afirma: De las disposiciones que integraron el texto original del Título Cuarto [ ] ninguna se refirió en forma expresa a las responsabilidades de carácter administrativo o disciplinario, ya que 2 Cfr. Daniel Moreno, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, 1999, p

3 fundamentalmente se reguló lo relativo a los delitos comunes y a los oficiales de los funcionarios 3 No fue sino hasta la reforma constitucional de diciembre de 1982 en que se modificó sustancialmente el Título Cuarto, que comprende los artículos 108 al 114 constitucionales, para establecer un sistema integral de responsabilidades de los servidores públicos, haciendo referencia expresa a la responsabilidad administrativa en que pueden incurrir aquéllos, en el artículo 113, que en ese aspecto se ha mantenido hasta la fecha en los términos en que fue concebido hace 24 años. 4 En todo caso, cabe precisar que el desarrollo de dicho precepto se dejó a la ley reglamentaria, la cual ha sufrido modificaciones y será objeto de otras al entrar en vigor la reforma constitucional que nos ocupa. En efecto, el artículo constitucional mencionado, en su primera parte dice: Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlos 5. De todas formas la modificación al Título IV se consideró: profunda e implicó un punto de vista más preciso sobre la forma de concebir la responsabilidad pública u oficial de los servidores públicos. A partir del principio de igualdad ante la ley, se entendió [ ] que del desempeño de la función oficial, protegida o no por fuero, nacía la responsabilidad [ ] que podía adoptar las formas de responsabilidad política o constitucional [ ] y de responsabilidad administrativa. 6 El desarrollo legal del Título Cuarto se llevó a cabo mediante la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en vigor desde el 1 de enero de 1983, que además del juicio político y del juicio de procedencia, reglamentó el tema de la responsabilidad administrativa de dichos servidores, lo cual comprendía las diferentes hipótesis conductuales que la originaban, las sanciones aplicables y las autoridades competentes para imponerlas. Es pertinente mencionar a estas últimas ya que el cambio constitucional que se avecina se refiere fundamentalmente a ese tema; así, la ley mencionada le otorgó la facultad sancionadora a las contralorías internas de las dependencias en que laborara el servidor público, al superior jerárquico y a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, hoy Secretaría de la Función Pública. Para el año 2002 (Diario Oficial de la Federación de 13 de marzo de 2002), el Congreso de la Unión decidió separar las materias de responsabilidad al expedir la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, aunque lo hizo sólo parcialmente, pues aún en ese ámbito, la ley de 1983 se sigue aplicando a los servidores públicos del Gobierno del Distrito Federal. En la nueva Ley, las facultades de investigación y sanción, para el caso de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (artículo 5) se dejó 3 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, El sistema de responsabilidades de los servidores públicos, Editorial Porrúa, México, 2005, p El artículo 113 fue reformado en junio de 2002 adicionándole un segundo párrafo para establecer la responsabilidad objetiva del Estado por los daños patrimoniales que ocasione. Fuente: Diario Oficial de la Federación, Primera Sección, 14 de junio de 2002, p Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ediciones Delma. México, Godolfino Juárez Mejía, La constitucionalidad del sistema de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, Porrúa, México, 2002, p

4 prácticamente a cargo de los mismos funcionarios indicados en la ley anterior; sin embargo, para el caso de los servidores públicos pertenecientes a los poderes Judicial y Legislativo y a los organismos constitucionales autónomos, se facultó a unos y otros (artículo 11) para establecer los órganos y sistemas tanto para determinar responsabilidades administrativas, como para imponer las sanciones correspondientes. Aun cuando no es propósito de este artículo reseñar la ley que se comenta, conviene decir que además regula el Registro Patrimonial de los Servidores Públicos e incorpora la facultad de la Secretaría de la Función Pública para expedir un Código de Ética, lo cual merece un tratamiento independiente. Ahora bien, reduciendo al extremo el esquema jurídico que aborda la cuestión de la responsabilidad administrativa en el Poder Ejecutivo federal, se puede decir que el procedimiento inicia con la presentación de una queja o denuncia, continúa otorgando audiencia al servidor público señalado, con el desahogo de las pruebas que se hubieren ofrecido, y finalmente, con la emisión de una resolución que en caso de declarar la existencia de responsabilidad, puede ser combatida, bien mediante el recurso de revocación ante la propia autoridad que emitió el fallo, bien a través de un juicio de nulidad que se promueva ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. De elegirse el recurso de revocación, la resolución que se dicte podrá ser combatida mediante el juicio de nulidad arriba mencionado. Es fácil advertir que la estructura normativa que a partir de 1983 se fue configurando en materia de responsabilidades administrativas con la reforma del Título Cuarto de la Constitución y la expedición de las dos leyes federales, se ajusta al criterio que sostiene la doctrina del Derecho Administrativo. En efecto, Guy Peters sostiene que: el medio más sencillo para vigilar la administración pública consiste en permitir que los funcionarios públicos se vigilen a sí mismos, 7 lo cual hasta ahora, es el caso de nuestro país, dadas las facultades que la ley de la materia le otorga a los contralores internos y a los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal. II. Reforma de la fracción XXIX-H del artículo 73 constitucional Sin embargo, la reforma constitucional que está en proceso imprime un giro importante al sistema de responsabilidades administrativas, al quitar de las manos de la autoridad administrativa la facultad de sancionar a sus pares, para trasladar dicha facultad sancionadora a un órgano semejante al que ahora se encarga de resolver sobre las inconformidades que generan las sanciones impuestas por la propia administración pública, esto es, a un tribunal de lo contencioso administrativo dotado de plena autonomía y distinto del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Es aquí necesario precisar cómo se obtienen los elementos pertinentes para sustentar tal afirmación; esto es, aquella que sostiene que la idea del Constituyente Permanente al reformar la fracción XXIX-H del artículo 73 constitucional, es la de crear otro órgano, materialmente jurisdiccional, distinto del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Para ello se debe reconocer que tal información no se encuentra en el texto de la reforma constitucional, sino en su exposición de motivos, lo cual revela una inadecuada técnica legislativa. Veamos: la propuesta de reforma a la fracción que nos ocupa adicionaría al texto vigente que enseguida se transcribe, la frase que se destaca: 7 Guy Peters, La política de la burocracia, Fondo de Cultura Económica, México, 1995, p

5 XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones. De la lectura de la nueva redacción no se desprende ningún indicio que permita concluir que la nueva atribución deba ser conferida a un nuevo tribunal de lo contencioso administrativo creado ad hoc, por el contrario, la expresión así como hace suponer que un solo tribunal como lo es el Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, además de la competencia previa la puede tener ahora para imponer sanciones por responsabilidad administrativa. Sin embargo, lo que quiere el legislador constitucional no es eso, aún cuando no logró plasmar su voluntad con claridad; en efecto, cuando la iniciativa correspondiente fue aprobada por la Cámara de Senadores en el dictamen que emitieron las Comisiones unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia y de Estudios Legislativos se estableció puntualmente que: I.- Conforme a las consideraciones expuestas en el presente dictamen, estas comisiones estiman necesario modificar el sistema jurídico de responsabilidades administrativas vigente, para que evoluciones hacia un marco normativo de distribución de competencias entre distintas autoridades, de acuerdo con la etapa del procedimiento de que se trate, y de esta forma conferir mayor certeza a la función del estado y seguridad jurídica al servidor público. En este sentido es conveniente que la instancia que conozca de la aplicación de las sanciones administrativas que determine la ley, lo sea un tribunal de lo contencioso administrativo, con la característica propia de éstos, como lo es la plena autonomía para dictar sus fallos. Sin embargo, toda vez que el ejercicio de la atribución sancionadora le daría, en el ámbito administrativo, la naturaleza de un tribunal de plena jurisdicción, se considera que esta facultad debe ser conferida a una instancia especializada y no a un tribunal ya existente que conoce de otras materias, a efecto de que responda de manera pronta y expedita a la delicada labor de administrar la justicia administrativa, tal y como lo ordena el artículo 17 Constitucional. 8 Como puede fácilmente advertirse, el texto de la reforma en ciernes no se corresponde con el objetivo propuesto por el legislador, pues basta la interpretación literal de la nueva fracción para alcanzar la conclusión de que al tribunal preexistente se le podría atribuir la nueva facultad. En el mismo sentido, estimo que la argumentación empleada por las comisiones del Senado de la República cuando argumentan que no sería deseable que al actual tribunal se le confiriera la facultad de sancionar, ya que el hacerlo le otorgaría la naturaleza de ser un tribunal de plena jurisdicción, no es determinante en materia de justicia administrativa. En efecto, precisamente la tendencia de aquellos países que como Francia a través del Consejo de Estado se orientaron a regular la legalidad de los actos de la Administración Pública mediante organismos jurisdiccionales diferentes de los del Poder Judicial, como es el caso de México, han caminado no solamente a conferir a dichos organismos la plena autonomía para dictar sus fallos, sino además las facultades necesarias para hacer que se 8 Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, núm. 161, martes 28 de agosto, México, 2006, p

6 cumplan, ya que ha prevalecido el argumento de que la sola anulación del acto combatido no es suficiente para restaurar el derecho del particular afectado. A ese respecto se argumenta: La trascendencia de este principio (plena jurisdicción) se puede apreciar con el sólo hecho de que muchas veces la mera anulación de un acto no basta para resolver una controversia. Cuando un particular impugna, por ejemplo, la negativa de la autoridad a otorgar un autorización, licencia o permiso, la sola anulación del acto negativo no colma la pretensión del actor. 9 En nuestro país se ha seguido la misma tendencia, existiendo en el momento presente algunas entidades federativas cuyo Tribunal de lo Contencioso Administrativo es de plena jurisdicción; 10 sin embargo, el ejemplo que utilizaré para demostrar la tendencia mencionada es el del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Gobierno del Distrito Federal. Este Tribunal nace en 1971 formalmente como de plena jurisdicción, aunque tal naturaleza le fue suprimida sin mayores razonamientos dos años más tarde; sin embargo, le es devuelta por la ley vigente a partir del 1 de enero de 1996 en cuyo artículo 1 se establece claramente que está dotado: de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, disposición que se complementa con lo establecido en la fracción IV del artículo 80, que a la letra dice: IV. Los términos en que deberá ser ejecutada la sentencia por parte de la autoridad demandada, así como el plazo correspondiente para ello, que no excederá de veinticinco días contados a partir de la fecha de su notificación. 11 En relación a este punto vale decir que además de que el argumento empleado por los legisladores es a contra corriente de la tendencia orientada a modernizar la justicia administrativa, corren el riesgo de no lograrlo dada la redacción que tendrá la fracción XXIX-H, y en última instancia podría calificarse de poco lógico el argumento que se orienta a negar la naturaleza de plena jurisdicción a un tribunal administrativo, pero sí otorgársela a otro. Es importante destacar también que la facultad de sancionar al servidor público que incurra en responsabilidad administrativa, no es ni con mucho equivalente a administrar justicia administrativa como se afirma en el texto del dictamen, toda vez que el concepto de justicia administrativa es con mucho más extenso que la sola facultad sancionadora. La justicia administrativa como institución y como fruto directo e inequívoco de la Revolución Francesa [ ] se trataba de instituir, en los términos explícitos de Rousseau, como una forma de gobierno que ponga a la Ley por encima del hombre: Nadie debe mandar en la sociedad [ ] sino sólo en virtud de la ley 12 Como puede advertirse fácilmente, la justicia en cuestión se corresponde con una de las más relevantes características del Estado de Derecho, mediante la cual se persigue someter a la autoridad al principio de legalidad, y ello es mucho más que solamente sancionar al servidor público que ha incurrido en falta. 9 César Castañeda Rivas y Miguel Ángel Cedillo Hernández, Evolución y perspectivas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p Cfr. Tomás Ruiz Pérez, Panorama de los tribunales de los contenciosos administrativo en las entidades federativas, en Gaceta de Administración Pública Estatal y Municipal, Contenciosos Administrativo, núm. 57, agosto de 1997, INAP, México. 11 Diario Oficial de la Federación de 19 de Diciembre de Eduardo García de Enterría, La justicia administrativa en el cambio de siglo, Fundap, México, 2003, p

7 Además de tales imprecisiones conceptuales y de técnica legislativa que da al legislador ordinario la posibilidad de solamente ampliar la competencia del actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se debe reflexionar en la necesidad de crear en el ámbito de la Administración Pública estructuras y normas, para que se encuentre en aptitud de ejercer la acción sancionadora; contemplar la necesidad de diferentes instancias; de la existencia o no de la defensa de oficio, entre otras, y todo ello, cuando no existe evidencia jurídica ni empírica que invalide la proposición de Peters en el sentido de que resulta más sencillo, salvo que se pruebe que resulta ineficiente, que los funcionarios se vigilen a sí mismos. Reflexión final El esfuerzo que desde 1983 se ha realizado en México para respaldar normativa y estructuralmente las políticas públicas que pretenden convertir en realidad los propósitos de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones ha sido relevante, basta para reconocerlo, recapacitar en las modificaciones constitucionales realizadas, en la creación de una Secretaría de Estado ad hoc para conocer y sancionar los actos que impliquen responsabilidad administrativa de los servidores públicos, 13 en la emisión de un Código de Ética para éstos, y en la creación de contralorías internas y unidades de quejas en el gran número de entidades y dependencias existentes en la Administración Pública Federal. Por otra parte, como se dijo antes, no se aludió a ninguna evidencia empírica que apuntara a sustentar la ineficacia de un sistema que se apoya en la misma estructura administrativa para realizar tanto la investigación de las faltas administrativas que sean denunciadas, como para aplicar las sanciones si éstas fueran procedentes; en todo caso, no parece muy sólido el argumento que fue empleado en la iniciativa, en el sentido de que el sistema mejorará cuando se atribuya a otro órgano formalmente administrativo pero materialmente jurisdiccional, la facultad de juzgar sobre las presuntas faltas y en su caso sancionar al servidor público que las hubiere cometido. En efecto, ello es así en la medida en que las facultades de investigar, integrar los expedientes y acusar, quedarán en la esfera administrativa, lo cual debería mantener la suspicacia implícita en los argumentos del legislador, Desde un ángulo diferente, reitero que resulta contrario a la evolución que ha observado la justicia administrativa tanto en nuestro país como en aquellos Estados que no siguen el sistema judicial para juzgar sobre la legalidad de los actos de la administración, el precaverse de que los tribunales de lo contencioso administrativo pasen de ser de mera anulación, a tener la facultad de ejecutar y hacer cumplir sus fallos, esto es, a ser de plena jurisdicción; debiendo advertirse que en todo caso, no hace efectiva su resistencia, ya que el nuevo tribunal de lo contencioso administrativo que dice en su exposición de motivos que debe crearse, será de todas formas de plena jurisdicción. Por último, es de puntualizarse el hecho de que el texto de la nueva fracción XXIX-H del artículo 73 constitucional, que habrá de convertirse en norma vigente en un plazo breve, no refleja la voluntad del legislador constitucional, ya que permite, sin 13 Ver el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 7

8 violentarlo en su texto expreso, que la nueva facultad de imponer las sanciones se adscriba al actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 8

9 Bibliografía: BURGOA ORIHUELA, Ignacio, Derecho Constitucional mexicano, décimo tercera edición actualizada, editorial Porrúa, México, CASTAÑEDA RIVAS, César y Miguel Ángel CEDILLO HERNÁNDEZ, Evolución y perspectivas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, Fondo de Cultura Económica, México, DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto El sistema de responsabilidades de los servidores públicos, Editorial Porrúa, México, 2005, p. 56. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, La justicia administrativa en el cambio de siglo, Fundap, México, JUÁREZ MEJÍA, Godolfino, La constitucionalidad del sistema de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, Porrúa, México, Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, núm. 161, martes 28 de agosto, México, MORENO, Daniel, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, PETERS, Guy, La política de la burocracia, Fondo de Cultura Económica, México, RUIZ PÉREZ, Tomás, Panorama de los tribunales de lo contencioso administrativo en las entidades federativas, en Gaceta de Administración Pública Estatal y Municipal, Contenciosos Administrativos, núm. 57, agosto de 1997, INAP, México. 9