MANUAL PARA LA ADOPCIÓN DE UN MARCO DE GASTO

Transcripción

1 VII REUNIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE MARCOS DE GASTO DE MEDIANO PLAZO (MGMP) MANUAL PARA LA ADOPCIÓN DE UN MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO Francisco Moreno Azcárate El Salvador, abril de 2012

2 2 Contenido Página I. Introducción... 4 II. Glosario... 5 III. Aspectos conceptuales sobre el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP)... 7 A. Qué es el MGMP?... 7 B. Componentes centrales del MGMP... 8 C. Beneficios del MGMP... 9 IV. Proceso anual integrado de planificación y formulación presupuestaria bajo el MGMP V. Detalles sobre la nueva información a producir con el MGMP A. Sobre la Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo B. Sobre las Estrategias Presupuestarias de Mediano Plazo (EPMP) C. Sobre la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo VI. Algunas acciones que pueden facilitar el proceso de adopción del MGMP VII. Anexo A. Anexo 1: Formatos de la EPMP... 28

3 3 ABREVIATURAS Y SIGLAS BC EPMP MF MFMP MGMP MP Banco Central Estrategia Presupuestaria de Mediano Plazo Ministerio de Finanzas Marco Fiscal de Mediano Plazo Marco de Gasto de Mediano Plazo Ministerio de Planificación

4 4 I. INTRODUCCIÓN El propósito del Manual para la adopción de un Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) es ofrecer una guía para los funcionarios de los Ministerios encargados de las finanzas públicas de la región (en adelante, denominados Ministerios de Finanzas MF) en lo relativo a los conceptos, procedimientos, documentos y responsabilidades que, en principio, tendrían que ser acogidos con la implementación del MGMP. Es importante resaltar que los diferentes elementos de gestión pública que se presentan en este Manual deben adaptarse a las condiciones particulares de cada país (adaptación que, de hecho, determina el éxito de la puesta en marcha del MGMP), aprovechando las potencialidades y superando (o, al menos, reconociendo) las restricciones de los sistemas de planificación y presupuesto existentes en términos de marco normativo, procedimientos, gestión de información y capacidad organizacional. No se trata, entonces, de superponer nuevos mecanismos de gerencia de recursos sobre los mecanismos que ya estén en operación, sino de trabajar con base en estos últimos para mejorar el engranaje entre cada una de sus piezas y avanzar hacia resultados que hayan sido esquivos hasta ahora. Si bien algunos países de la región ya han hecho avances considerables en materia de MGMP, este Manual puede ser útil para dichos países como punto de referencia para evaluar los avances obtenidos a la fecha y efectuar los ajustes que se consideren pertinentes. El Manual está conformado por siete secciones, incluyendo esta introducción. En la segunda sección, se ofrece un glosario de términos asociados al MGMP. En la tercera, se revisan con mayor detalle ciertos aspectos conceptuales sobre el MGMP, buscando construir un consenso dentro de cada MF sobre el significado y los componentes y beneficios del MGMP. En la cuarta sección, se presenta una alternativa sobre cómo desarrollar un proceso integrado de planificación y formulación presupuestaria bajo un MGMP (el MGMP, no sobra precisar, se concentra en estas etapas del ciclo de gestión de recursos), de manera que haya claridad sobre las nuevas tareas que se tendrían que desempeñar (y los tiempos en que éstas se tendrían que ejecutar) una vez adoptado este esquema. En la quinta sección del Manual, se detallan algunos elementos sobre tres documentos que se deben producir a partir de la nueva información que se generaría con el MGMP: i) una Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo; ii) unas Estrategias Presupuestarias de Mediano Plazo (EPMP); y, iii) un documento de Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo. En la sexta sección, se presentan una serie de acciones que se recomiendan para disminuir traumatismos durante el proceso de adopción del MGMP. Finalmente, en la séptima sección, como anexos al Manual, se presentan los formatos que podrían conformar una EPMP.

5 5 II. GLOSARIO Cambios a la línea de base por criterios técnicos: ajustes a la línea de base que no generan ni responden a cambios en las políticas existentes, de modo que no generen ni respondan a cambios significativos en el tipo ni el nivel de calidad, cobertura, cantidad, oportunidad y costo que se haya decidido previamente para los productos que una institución entrega a terceros (el nivel de significancia puede ser determinado año a año de acuerdo con criterios como el monto de gasto asociado al cambio). Estos cambios pueden deberse, por ejemplo, a ajustes en variables macroeconómicas o en parámetros de costeo, o también a la necesidad de asumir los efectos de decisiones de política tomadas después del proceso de formulación presupuestaria (esto aplica, por ejemplo, para las modificaciones que sufra el Proyecto de Presupuesto durante su trámite por el Legislativo). Cambios a la línea de base por nuevas propuestas de política: ajustes a la línea de base que generan o responden a un cambio significativo en el tipo o el nivel de calidad, cobertura, cantidad, oportunidad o costo que se haya decidido previamente para los productos que una institución entrega a terceros (el nivel de significancia puede ser determinado año a año de acuerdo con criterios como el monto de gasto asociado al cambio). Efecto: resultado intermedio que se espera obtener a partir de la provisión de un cierto conjunto de bienes o servicios. Este concepto es diferente al de impacto, que es de más largo alcance y tiene que ver con modificaciones en las condiciones de vida de la población. Así, por ejemplo, en el sector educativo, un efecto de la gestión del sector puede ser el mejor desempeño académico de los alumnos de escuelas públicas, mientras que un impacto estaría relacionado con un mejoramiento en las futuras condiciones materiales de vida de los alumnos. Estrategia Presupuestaria de Mediano Plazo (EPMP): documento que recoge los resultados de ejercicios anuales de planeación estratégica que deben llevar a cabo las diferentes entidades que hacen parte del presupuesto, con un horizonte temporal que va de tres a cinco años. Las EPMP deben reflejar la forma en que las entidades ajustan su acción estratégica de corto y mediano plazo de acuerdo con las prioridades de gobierno y las restricciones presupuestarias existentes. Estos documentos reemplazan a los planes estratégicos sectoriales tradicionales, diferenciándose de éstos en la medida en que incluyen una proyección de gasto de la totalidad de las líneas de acción de cada entidad y son elaborados sujetos a la disponibilidad de recursos. Indicador de desempeño: instrumento que permite medir la entrega de un bien o servicio a terceros o el grado de avance hacia los objetivos de una organización. Para el trabajo asociado al MGMP, se emplean indicadores de producto y de efecto. Los primeros, suelen asociarse a sub-programas, y permiten dar cuenta de la cantidad, calidad, oportunidad y cobertura de los productos que se entregan a terceros. Los segundos, suelen asociarse a programas, y permiten hacer seguimiento a los resultados intermedios que se busca generar a través de la entrega de productos.

6 6 Línea de base: proyección de gasto asociado a políticas existentes o, lo que es igual, a aquellas decisiones ya tomadas que tienen incidencia sobre el presupuesto. Objetivo: propósito que establece una organización para su propia gestión definido en términos de un efecto que ésta espera generar. Producto: bien o servicio entregado a un tercero. Programa: conjunto de productos que permiten alcanzar un efecto determinado a través de una combinación de insumos empleados por uno o más centros productivos. Subprograma: subconjunto de productos homogéneos dentro de un determinado programa.

7 7 III. ASPECTOS CONCEPTUALES SOBRE EL MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO (MGMP) A. Qué es el MGMP? El MGMP es un proceso de proyección y reasignación de recursos con enfoque sectorial y perspectiva plurianual que se desarrolla como parte de la formulación presupuestaria de cada año, vinculando a la totalidad de las entidades que hacen parte del presupuesto en ejercicios de planeación estratégica que, fundamentalmente, tienen como propósito ajustar la acción de dichas entidades a las prioridades de política del gobierno dentro de las restricciones fiscales de mediano plazo existentes. Con el MGMP, se busca hacer explícitas las implicaciones futuras de las estrategias que esperan ejecutar las entidades públicas para alcanzar los objetivos del gobierno (implicaciones en términos financieros y no financieros), generando incentivos para que las mismas entidades identifiquen posibilidades de ahorro (mediante incrementos de eficiencia en la gestión y recortes o eliminación de gastos no prioritarios) que permitan financiar buena parte de dichas estrategias. Con ello, el MGMP crea condiciones para que la planificación se ajuste a la disponibilidad de recursos de mediano plazo y, al mismo tiempo, la distribución del presupuesto refleje de manera más acertada las prioridades del gobierno. Si bien el MGMP incorpora elementos relacionados con la planificación, esto no quiere decir que se trate de un sustituto de un documento como el Plan de Desarrollo; antes bien, se trataría de un complemento e insumo fundamental para éste, en la medida en que el MGMP: Integra la totalidad de los gastos corrientes y de inversión a través de una estructura programática, identificando, entre otros elementos, los gastos de operación y mantenimiento asociados a las inversiones nuevas y en curso. Promueve una mayor coordinación entre las autoridades de planificación y presupuesto en lo relativo a la gestión de los recursos públicos. Interioriza las metas fiscales del gobierno a través de restricciones presupuestarias de mediano plazo para las diferentes entidades que conforman el presupuesto, buscando, entre otras, asegurar la viabilidad y sostenibilidad financiera del gasto presente. Se ajusta y renueva cada año, de modo que se mantiene en el tiempo (en cada ejercicio fiscal, se añade un nuevo año a las proyecciones del MGMP) y se actualiza de acuerdo con los cambios en el escenario económico y social y las respuestas del gobierno a tales cambios. El MGMP no es, tampoco, un presupuesto plurianual a ser aprobado por el Legislativo; bajo un MGMP, se mantiene la anualidad del presupuesto, pero éste se elabora sujeto a una restricción de recursos que cubre un periodo que va de tres a cinco años, donde la restricción para el primer año sirve como límite para el proyecto de presupuesto anual, mientras que las

8 8 restricciones para los años siguientes son estimaciones indicativas que se convierten en la línea de base para un nuevo periodo de formulación presupuestaria. De esta forma, el MGMP se constituye en un punto medio entre la planeación y el presupuesto, articulando estos dos procesos entre sí y vinculándolos de manera más estrecha al ejercicio de programación macroeconómica y fiscal de cada país. B. Componentes centrales del MGMP El MGMP está conformado por tres componentes centrales: Un marco agregado de recursos y unos lineamientos generales de política, los cuales se hacen públicos a través de una Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo y un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Mediante estos documentos, se ofrece información actualizada sobre aspectos como los siguientes: i) escenario macroeconómico de mediano plazo (inflación, tasa de interés, PIB, tasa de cambio) y metas fiscales de mediano plazo (ingresos, gastos, deuda, balance) consistentes con dicho escenario; ii) prioridades de política del gobierno a tener en cuenta para la programación de recursos; iii) línea de base para la proyección de gasto de mediano plazo de las entidades que conforman el presupuesto (esta línea de base representa el gasto asociado a políticas existentes); iv) monto total disponible para financiar nuevas políticas por encima de la línea de base; v) techos de gasto de mediano plazo por sector e institución; y, vi) reglas específicas para la formulación de ciertas categorías presupuestarias. Estos documentos se definen de arriba hacia abajo, es decir, que son elaborados por el MF (en coordinación con la entidad encargada de gestionar la inversión y/o la planeación del gobierno, si es que existe una entidad independiente encargada de ello) y aprobados por el Presidente o por un sub-comité del Gabinete encabezado por el Presidente. Unos ejercicios de planeación estratégica sectorial, cuyos resultados quedan registrados en las EPMP. A través de estos ejercicios, cada entidad, bajo la guía de un líder sectorial (que vendría siendo el Ministro respectivo), debe adelantar acciones como las siguientes: i) evaluación de resultados alcanzados el año anterior; ii) actualización y ajuste técnico de la proyección de mediano plazo asociada a políticas existentes; iii) definición de nuevas propuestas políticas de acuerdo con resultados alcanzados y posibles cambios en las prioridades del gobierno (esto puede implicar ajustes en objetivos, programas, subprogramas, productos, costos, indicadores y metas); iv) proyección financiera y no financiera de mediano plazo asociada a las nuevas propuestas de política; y, v) identificación de posibilidades de ahorro (mediante incrementos de eficiencia o eliminación o recortes en gasto no prioritario) para financiar las nuevas propuestas de política dentro de los espacios fiscales existentes. Las EPMP reemplazan a los planes estratégicos tradicionales, diferenciándose de éstos en la medida en que incorporan la totalidad del gasto y las líneas de acción de cada entidad y se elaboradas sujetas a la restricción de recursos existente en el mediano plazo.

9 9 Un proceso de toma de decisiones a través del cual se concilian las restricciones y lineamientos definidos desde arriba con las propuestas y estimaciones que presentan las diferentes entidades. Este proceso es de tipo abierto, y se desarrolla mediante espacios formales de discusión de tipo técnico y político donde los primeros sirven como filtros para los segundos, buscando una toma de decisiones eficiente que no se vea obstaculizada por problemas relacionados con la información (baja calidad, saturación, etc.). El resultado final de este proceso de toma de decisiones es la actualización de las restricciones, objetivos y líneas de acción estratégicas del gobierno para el mediano plazo, actualización que sirve como límite y referente para la preparación del detalle del proyecto de presupuesto anual. Cabe resaltar que la forma en que está estructurado este proceso genera una reconfiguración de roles dentro de la formulación presupuestaria. En efecto, dada una restricción de mediano plazo fuerte y creíble conocida de antemano, las entidades sectoriales serían las principales responsables por las decisiones sobre la distribución de recursos dentro de dicha restricción, mientras que las autoridades de planificación y presupuesto concentrarían su gestión en la definición de reglas para la asignación de dichos recursos y en la vigilancia del cumplimiento de tales reglas. Con ello, el MGMP promueve una distribución de responsabilidades acorde con la disponibilidad de información y la razón de ser de cada agente involucrado en la preparación del presupuesto. De este modo, el MGMP se constituye en un conjunto de instrumentos, técnicas, reglas procedimentales e incentivos con los que se busca articular y mejorar los procesos anuales de planificación y formulación presupuestaria, otorgándole a dichos procesos un enfoque en políticas y en restricciones de mediano plazo al enfatizar en aspectos como: las consecuencias futuras de las políticas existentes, la determinación de espacios disponibles para financiar nuevas políticas y la preparación y decisión sobre propuestas para ocupar tales espacios. C. Beneficios del MGMP El MGMP genera importantes beneficios en términos de disciplina fiscal, asignación estratégica de recursos y eficiencia en el gasto 1. A continuación, se presentan algunos de estos beneficios. 1. En cuanto a disciplina fiscal Al introducir restricciones presupuestarias de mediano plazo para cada entidad que hace parte del presupuesto y otorgar a tales restricciones un alto nivel de legitimidad mediante su aprobación presidencial, el MGMP permite: 1 No obstante, y teniendo en cuenta que el MGMP se concentra en los procesos de planificación y formulación presupuestaria, es necesario que la implementación de este esquema esté acompañada de otro tipo de reformas que incidan sobre aspectos relacionados, por ejemplo, con la ejecución presupuestaria y la gestión de ingresos.

10 10 Generar una incidencia directa y más fuerte de las metas fiscales del país sobre la planeación y la formulación presupuestaria de cada entidad, así como sobre la elaboración de futuros Planes de Desarrollo. Obtener mayor cooperación de las diferentes entidades en la definición de presupuestos sostenibles, en la medida en que éstas tendrán incentivos para revelar información sobre las mejores alternativas de ahorro posibles, así como sobre el costo de operar y mantener en el tiempo las diferentes iniciativas de gasto que se aprueben en el presente. Blindar a las autoridades presupuestarias para la toma de decisiones efectivas y eficientes en momentos de ajuste. Planear y adoptar en forma oportuna las acciones que sean necesarias para enfrentar futuros retos en términos de sostenibilidad (aquellas asignaciones presupuestarias que resultan inflexibles en el corto plazo pierden tal carácter de rigidez bajo un enfoque de mediano plazo). 2. En cuanto a asignación estratégica de recursos Al permitir una participación más activa y responsable de las diferentes instancias del gobierno en las decisiones sobre la distribución del gasto, el MGMP hace posible lo siguiente: Lograr una mayor incidencia de las prioridades del gobierno sobre el presupuesto. Asignar los diferentes niveles de decisiones sobre asignación de recursos en quienes tienen la mejor información disponible para tomar tales decisiones. Generar incentivos para identificar y eliminar gasto no prioritario y, así, focalizar los recursos hacia lo verdaderamente relevante. Obtener mejores criterios para la aplicación de políticas de ajuste, dejando atrás recortes indiscriminados 2 que sólo tengan en cuenta las metas fiscales del país. Romper con prácticas incrementales, de manera que se deje atrás la práctica de buscar recursos nuevos para financiar nuevas iniciativas de gasto sin revisar antes la relevancia del gasto que se venga ejecutando. Generar un balance adecuado entre continuidad y cambio. 2 Ejemplos de políticas de ajuste de baja calidad son el recorte de gasto en igual proporción para todas las entidades, o el recorte exclusivo de las inversiones.

11 11 3. En cuanto a eficiencia del gasto El MGMP crea un entorno que facilita y promueve la gestión de las diferentes entidades en la medida en que posibilita: Construir un escenario más predecible para la programación y ejecución de los recursos, ofreciendo una estimación oportuna sobre la disponibilidad de los mismos en el mediano plazo. Pasar de una cultura administrativa a una cultura gerencial, en la que predomine un cuestionamiento sobre resultados antes que sobre insumos. Desarrollar incentivos para producir más con lo mismo (o lo mismo con menos).

12 12 IV. PROCESO ANUAL INTEGRADO DE PLANIFICACIÓN Y FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA BAJO EL MGMP El MGMP implica la creación de una fase de planeación estratégica al inicio de la formulación presupuestaria, de manera que, dentro de dicho proceso, haya un espacio para actualizar y acordar las grandes líneas de acción del gobierno en el mediano plazo atendiendo la restricción presupuestaria existente bajo tal perspectiva temporal. De acuerdo con lo anterior, en esta sección del Manual, se presenta un ejemplo sobre cómo se podría desarrollar un proceso integrado de planificación y formulación presupuestaria durante el primer año de operación del MGMP (año t). En este ejemplo, se asume que: i) existe una entidad central encargada de la planificación y la administración de la inversión del gobierno, a la cual se denominará Ministerio de Planificación (MP) 3 ; ii) existe un MFMP en funcionamiento; iii) no hay una regla fiscal fuerte de tipo numérico, sino que, cada año, se actualizan las metas fiscales del país y se ofrecen explicaciones sobre las diferencias con respecto a la última publicación de tales metas; iv) existe una unidad macro-fiscal dentro del MF; v) las proyecciones asociadas al MGMP cubren un periodo de tres años 4 ; y, vi) el proyecto de presupuesto se entrega al Legislativo a finales del mes de septiembre. La secuencia del proceso se podría dar de la siguiente manera: Primera etapa: elaboración del marco agregado de recursos y de los lineamientos generales de política A finales del año t-1, el MF, en coordinación con el MP y el Banco Central (BC), prepara una actualización preliminar del escenario macroeconómico de mediano plazo (actualización bajo un escenario conservador). Durante enero y buena parte de febrero del año t, el MF, en coordinación con el MP, lidera la construcción de una línea de base para el presupuesto. Esta línea de base consiste en una proyección a cuatro años (proyección que iría del año t+1 al año t+3) de las implicaciones financieras y los resultados esperados de las políticas existentes (esto es, una estimación a mediano plazo de los efectos de aquellas decisiones ya tomadas que tienen impacto sobre el presupuesto el concepto de políticas existentes se ampliará en la siguiente sección de este Manual-). La proyección concerniente al gasto (proyección que se puede desagregar por sectores, entidades, programas, sub-programas y categorías 3 Con esto, no se quiere dar a entender que la existencia de tal entidad sea deseable. Sólo se acude a esta figura en la medida en que varios de los países de la región cuentan con ella. 4 Esto no quiere indicar que elegir un periodo de tres años es más conveniente que elegir uno de cuatro o cinco años. Tal elección depende de las condiciones particulares de cada país.

13 13 por objeto de gasto) determina el espacio fiscal requerido para mantener las políticas en curso. En este ejercicio, participan todas las entidades que hacen parte del presupuesto, buscando lograr acuerdos básicos sobre parámetros técnicos de proyección (dada la complejidad ligada a la construcción de una línea de base y, sobre todo, al logro de un consenso en torno a los criterios para la definición de la misma, este ejercicio debería iniciarse en el año t-2. Cabe aclarar que, una vez construida y acordada la línea de base, su actualización año a año sería menos compleja). En forma simultánea a la construcción de la línea de base (a partir de enero), el MF, en coordinación con el MP y en forma consistente con el nuevo escenario macroeconómico, prepara una actualización preliminar de las metas fiscales de mediano plazo (ingresos, gastos, deuda y balance) incluidas en el MFMP vigente. Estas metas definen la restricción agregada de recursos que enfrenta el gobierno en los próximos años. Después de haberse estimado la restricción agregada de recursos y los montos asociados a la línea de base, el MF calcula el espacio fiscal disponible en el mediano plazo para financiar nuevas propuestas de política por encima de la línea de base (aunque el concepto de nuevas propuestas de política se ampliará en la siguiente sección de este Manual, cabe señalar por ahora que una nueva propuesta de política no se refiere necesariamente al desarrollo de un nuevo programa o proyecto, sino que también puede referirse, por ejemplo, al cubrimiento de posibles déficit en el mantenimiento y operación de inversiones existentes). Desde la segunda mitad de febrero y hasta la primera mitad de marzo (y si existe un espacio fiscal disponible), el MF, en coordinación con el MP, elabora una propuesta para distribuir el monto adicional que esté por encima de la línea de base entre las diferentes entidades sectoriales (esta propuesta debe ser coherente con las prioridades de gobierno e, igualmente, debe atender las conclusiones de ejercicios de evaluación previos). Los montos resultantes, al sumarse a las líneas de base correspondientes, se constituyen en una propuesta de techos de gasto de mediano plazo para los diferentes sectores y entidades que conforman el presupuesto. Estos techos cubren los siguientes tres años y se desagregan en gasto corriente y de inversión para cada sector y entidad. Dentro de estos topes, cuando corresponda, se identifica el monto para gastos a ser financiados con recursos de crédito, así como el monto de transferencias que, en principio, les correspondería a las diferentes entidades (igualmente, dentro de los techos, se puede indicar el monto para gastos a ser financiados con donaciones) 5. 5 Anticipar de esta forma la discusión sobre recursos de crédito y donaciones permite evaluar con mayor detalle los proyectos de inversión a ser financiados con este tipo de recursos, prestando particular atención a los gastos de operación y mantenimiento que dichos proyectos generarían.

14 14 Los techos son establecidos siguiendo principios de prudencia y honestidad con respecto a la disponibilidad de recursos, de manera que, en cada uno de los años proyectados, la suma de los techos propuestos para las entidades resulta ligeramente inferior al monto máximo total disponible para los años correspondientes, configurando una reserva de contingencia que se hará explícita y que cubrirá eventos no anticipados que surjan durante el proceso de planificación y formulación presupuestaria. Es importante destacar que los techos de gasto no son un derecho o un espacio ganado por las entidades. Al respecto, debe ser claro para estas últimas que los montos correspondientes a los años t+2 y t+3 son de carácter indicativo, y sólo reflejan la disponibilidad de recursos que habría en el mediano plazo en caso de mantenerse inalteradas las condiciones macroeconómicas, fiscales y de política sectorial existentes. No obstante, también debe ser claro para el MF que el logro de un escenario predecible en cuanto a la disponibilidad de recursos es un objetivo central de su gestión, pues tal predictibilidad facilita en gran medida la planificación, formulación y ejecución de los programas públicos. Junto con los techos de gasto, el MF, en coordinación con el MP, elabora una propuesta de Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo. Esta Circular se constituye en un documento estratégico que define criterios de política fundamentales para orientar la planificación y la formulación presupuestaria en un horizonte de tres años, dando sustento, entre otras cosas, a la distribución del presupuesto que resulta de los techos de gasto para cada entidad y sector (entre otros criterios, la Circular incluye lo siguiente: prioridades de gobierno, programación macroeconómica de mediano plazo preliminar, metas fiscales de mediano plazo preliminares, montos totales asociados a la línea de base, montos totales disponibles por encima de la línea de base, reserva de contingencia y reglas para la distribución de la reserva). A mediados de marzo, el Ministro de Finanzas, junto con el Ministro de Planificación, presentan al Presidente la propuesta de Circular de Formulación Presupuestaria y de techos de gasto de mediano plazo por entidad y sector. A finales de marzo, el MF y el MP, en forma conjunta, comunican la Circular y los techos de gasto aprobados por el Presidente a las diferentes entidades (cabe resaltar que la línea de base que está incluida en los techos ya es conocida por las entidades en la medida en que participaron en su construcción). Segunda etapa: elaboración de propuestas sectoriales y conciliación entre éstas, el marco agregado de recursos y los lineamientos generales de política A partir de la información recibida, los Ministros, como líderes de sus respectivos sectores, emiten lineamientos de política particulares para la elaboración de las EPMP por parte de las entidades que pertenecen a sus sectores.

15 15 Con base en tales lineamientos y en la información comunicada por el MF y el MP, las entidades sectoriales preparan sus EPMP y las presentan al líder sectorial respectivo (para la elaboración de las EPMP, las entidades cuentan con asesoría del MF y el MP). En sus EPMP, las entidades presentan sus propuestas de cambio con respecto a la línea de base, sujetas a los techos de gasto definidos para ello. Estas propuestas se expresan en términos financieros y no financieros, cubriendo los siguientes tres años e integrando los gastos corrientes y de inversión en torno a la entrega de productos y el logro de ciertos efectos (integración que se logra a través de la técnica de presupuesto por programas y que implica, entre otras, una correcta estimación de los gastos de operación y mantenimiento asociados a cada inversión). Como un insumo para la elaboración de las EPMP, las entidades efectúan una evaluación de su ejecución financiera y no financiera (esta evaluación se hace durante los primeros meses del año t, y es remitida al MF y al MP a inicios de marzo como insumo para definir la propuesta de techos de gasto), ejercicio que puede incluir evaluaciones de costo/beneficio o costo/efectividad sobre una determinada muestra de programas. Durante la elaboración de las EPMP, las entidades pueden convocar a expertos independientes para recibir sus opiniones sobre ciertos temas puntuales, evitando que esto se convierta en una fuente de presión de grupos de interés. Una vez revisadas y discutidas las propuestas de las entidades, el líder de cada sector consolida las EPMP de las entidades correspondientes en una EPMP sectorial sujeta a los techos de gasto definidos para el sector respectivo (bajo este esquema sectorial, y asumiendo que los líderes sectoriales cuentan con el poder suficiente para liderar la orientación del gasto de sus sectores, se podría acoger una regla según la cual los techos de gasto que se comuniquen a las entidades sean sólo una desagregación indicativa de los techos sectoriales, de manera que exista la posibilidad de reasignar recursos entre entidades de un mismo sector sin sobrepasar los montos definidos para el sector en cuestión). Las EPMP sectoriales son enviadas al MF y al MP a finales de mayo para que éstos efectúen los análisis del caso (las EPMP de las entidades se incluyen como anexos a las EPMP sectoriales respectivas), existiendo la posibilidad de que se convoque a reuniones de trabajo a ciertos sectores para revisar con más detalle sus propuestas. En forma paralela al análisis de las EPMP, el MF, en coordinación con el BC y el MP, actualiza el escenario macroeconómico de mediano plazo (actualización bajo un principio de precisión) y, con base en ello, prepara una nueva actualización de las metas fiscales de mediano plazo. Esta labor hace parte de la elaboración de una propuesta de MFMP, con la que se expondrán metas, estrategias, riesgos y resultados alcanzados en materia fiscal por parte del gobierno.

16 16 A partir del análisis de las EPMP sectoriales y de acuerdo con la propuesta de MFMP, el MF, en coordinación con el MP, prepara una propuesta de EPMP consolidada. Con esta propuesta, se actualizan las principales metas y líneas de acción que seguirá el gobierno para el logro de sus objetivos durante los tres años siguientes, así como los techos de gasto definitivos para la formulación del presupuesto del año t+1 y la línea de base para el gasto de los dos años siguientes (esta línea de base será el punto de partida para el proceso de formulación del presupuesto correspondiente al año t+2). El MF consolida las propuestas de MFMP y EPMP en un documento de Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo, el cual es presentado a mediados de julio al Presidente (o a un sub-comité del Gabinete encabezado por el Presidente) para su aprobación (la presentación corre por cuenta de los Ministros de Finanzas y Planificación). Una vez aprobada la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo, se da paso a la preparación del detalle del Proyecto de Presupuesto del año t+1. Para ello, hacia finales de julio, el MF, en coordinación con el MP, comunica a las entidades sectoriales las decisiones tomadas por el Presidente (o por el sub-comité del Gabinete) y las instrucciones adicionales para la elaboración de los Anteproyectos de Presupuesto. Cabe resaltar que, bajo este esquema de trabajo, la preparación de los Anteproyectos de Presupuesto se ve facilitada en gran medida puesto que, durante la elaboración y discusión de las EPMP, se han tomado ya decisiones sobre cómo se distribuirá el gasto de cada entidad por programa, sub-programa y grandes categorías económicas (o por objeto de gasto) para los siguientes tres años, quedando sólo pendiente la decisión sobre cómo distribuir el gasto entre categorías presupuestarias inferiores para el año t+1. Durante el mes de agosto, y sujetas a los techos de gasto y las líneas de acción que se derivan de la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo, las entidades preparan sus Anteproyectos de Presupuesto respectivos, incluyendo, entre otros elementos, los proyectos de inversión que esperan ejecutar durante el siguiente año dadas las restricciones mencionadas (este tiempo también puede ser aprovechado para ajustar las EPMP sectoriales de acuerdo con la decisiones tomadas por el Presidente o por el subcomité del Gabinete). Los Anteproyectos son discutidos a nivel sectorial y, luego (hacia finales de agosto), son enviados al MF y al MP para su revisión. El MF, en coordinación con el MP, analiza la documentación recibida de parte de las diferentes entidades y prepara el Proyecto de Presupuesto para su presentación al Legislativo a finales de septiembre (la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo se presenta como anexo al Proyecto con fines informativos).

17 17 Cuadro 1 Calendario para el proceso integrado de planificación y formulación presupuestaria de mediano plazo Primera etapa: elaboración del marco agregado de recursos y de los lineamientos generales de política Dic. Ene. Feb. Mar. Actividad Responsable Actualización del escenario macroeconómico de mediano plazo. 2 Construcción de la línea de base para el presupuesto (proyección de mediano plazo asociada a políticas existentes) (actividad que viene desde el año t-2). 3 Actualización de las metas fiscales incluidas en el MFMP vigente. 4 Cálculo del espacio fiscal disponible en el mediano plazo para financiar nuevas políticas por encima de la línea de base. 5 Evaluación de ejecución financiera y no financiera y envío al MF y al MP Elaboración de propuesta de techos de gasto de mediano plazo por sector y entidad (línea de base más distribución del espacio disponible para financiar nuevas políticas por encima de la línea de base). Elaboración de propuesta de Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo (incluye reserva de contingencia). Aprobación de techos de gasto de mediano plazo y de Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo. Comunicación de Circular y de techos de gasto de mediano plazo a entidades. MF, en coord. con MP y BC. MF, en coord. con MP y entidades sectoriales. MF, en coord. con MP. MF. Entidades sectoriales. MF, en coord. con MP. MF, en coord. con MP. Presidente (o subcomité de Gabinete) MF, en coord. con MP. Segunda etapa: elaboración de las propuestas sectoriales de mediano plazo y conciliación entre éstas, el marco agregado de recursos y los lineamientos generales de política Actividad Responsable 10 Elaboración y envío de las EPMP sectoriales al MF y al MP. Entidades. Abr. May. Jun. Jul Análisis de las EPMP sectoriales (posibles reuniones separadas con sectores para aclarar temas puntuales). 12 Actualización del MFMP. 13 Preparación de una propuesta de EPMP consolidada Elaboración de una propuesta de Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo (documento que integra el MFMP y la EPMP consolidada). Aprobación de la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo (Ministros de Finanzas y Planificación presentan la propuesta). MF, en coord. con MP. MF, en coord. con MP y BC. MF, en coord. con MP. MF, en coord. con MP. Presidente (o subcomité de Gabinete) Tercera etapa: preparación del Proyecto de Presupuesto Anual Preparación y envío de instrucciones para la elaboración de los Anteproyectos de Presupuesto, incluyendo la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo. Elaboración de los Anteproyectos de Presupuesto, ajustes a las EPMP y envío de esta documentación al MF y al MP. 18 Preparación del Proyecto de Presupuesto Anual. 19 Aprobación dentro del Ejecutivo del Proyecto de Presupuesto Anual. 20 Actividad Presentación del Proyecto de Presupuesto al Legislativo (como anexo, y con fines informativos, se presentan la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo). Responsable MF, en coord. con MP. Entidades sectoriales. MF, en coord. con MP. Presidente o subcomité del Gabinete. Ministro de Hacienda, DGP. Jun. Jul. Ago. Sept

18 18 V. DETALLES SOBRE LA NUEVA INFORMACIÓN A PRODUCIR CON EL MGMP 6 A. Sobre la Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo 1. Objetivo del cambio Con la aprobación presidencial y el horizonte de mediano plazo de la Circular, se busca que este documento adquiera mayor relevancia en términos de política, de modo que dicte los criterios fundamentales para una distribución estratégica del gasto futuro de acuerdo con prioridades de gobierno y restricciones presupuestarias. En términos generales, la Circular recogería los cambios en conceptos y procedimientos para la formulación presupuestaria que se describen en este Manual. 2. Contenido El contenido mínimo de la Circular podría ser el siguiente: Recuadro 1 Contenido mínimo de la Circular de Formulación Presupuestaria de Mediano Plazo - Descripción y beneficios del proceso unificado de planificación y formulación presupuestaria de mediano plazo. - Prioridades generales de gobierno. - Escenario macroeconómico de mediano plazo preliminar. - Metas fiscales de mediano plazo preliminares (ingresos, gastos, deuda, balance). - Monto total de recursos disponibles en el mediano plazo según la línea de base (monto para financiar políticas existentes). - Monto total de recursos disponibles en el mediano plazo para financiar nuevas políticas por encima de la línea de base. - Montos totales para la reserva de contingencia en los próximos cuatro años y reglas para su posible distribución. - Formatos e instructivos para el diligenciamiento de las EPMP. - Reglas que generen incentivos a la reasignación de recursos. Ejemplos: i) establecimiento de ahorros forzosos equivalentes a un porcentaje muy bajo de la línea de base de cada institución; ii) posibilidad de que las instituciones conserven los ahorros que identifiquen en forma voluntaria para financiar nuevas políticas; y, iii) reconocimiento público por identificar ahorros distintos a los forzosos sin sacrificar estándares de calidad. - Reglas específicas para la formulación de ciertas categorías presupuestarias. 6 Como en la sección anterior, en ésta se asume un MGMP con un horizonte de 3 años (y no sobra reiterar de nuevo que esto no quiere decir que un periodo de tres años sea más conveniente que uno de cuatro o cinco años.

19 19 De este contenido adicional, vale la pena profundizar en los siguientes conceptos: línea de base, políticas existentes, nuevas propuestas de política y reserva de contingencia. 3. Detalles sobre el contenido: línea de base y distinción entre políticas existentes y nuevas propuestas de política. Como se señaló ya, para el primer año de operación del MGMP, el MF, en coordinación con el MP, lideraría la construcción de una línea de base para el presupuesto. Esta línea de base consiste en una estimación de mediano plazo de las implicaciones financieras y los resultados esperados de decisiones que ya han sido tomadas y que tienen impacto sobre el presupuesto. Con esta proyección (que se puede desagregar por sector, entidad, programa, sub-programa y grandes categorías económicas o de objeto de gasto), se obtiene un valioso punto de referencia para el inicio del proceso de planificación y formulación presupuestaria. El conjunto de decisiones ya tomadas que tienen impacto sobre el presupuesto y que son el sustento de la línea de base conforman lo que se denomina como políticas existentes. Por ello, para una correcta estimación de los efectos de mediano plazo de las políticas existentes, se recurre al presupuesto vigente para el año en que se elabore la proyección, aunque teniendo en cuenta: i) el presupuesto ejecutado el año anterior; ii) el ciclo de vida de los proyectos de inversión en curso; iii) los gastos de naturaleza no recurrente; iv) las normas que predeterminen cierto comportamiento en el tiempo de determinadas partidas presupuestarias; y, v) los gastos de operación y mantenimiento asociados a inversiones existentes (este último punto es de particular relevancia, dado que los gastos de operación y mantenimiento suelen estar subestimados en los presupuestos que se definen año tras año). Una vez identificados estos elementos, se efectúa la proyección correspondiente aplicando el efecto de variables macroeconómicas. Al proyectar los efectos de las políticas existentes, se asume que no habrá un cambio significativo en el tipo ni en el nivel de calidad, cobertura, cantidad, oportunidad o costo que se haya decidido previamente para los productos que las entidades entregan. No obstante, al construir esta línea de base por primera vez, puede ser interesante trabajar bajo dos escenarios: uno, en el que se mantendrían los niveles actuales de calidad en la prestación de bienes y servicios, y, otro, en el que se proyectarían cambios en el nivel de calidad por cubrimiento de déficit en gastos de operación y mantenimiento (la comparación entre estos dos escenarios puede ofrecer información valiosa para la toma de decisiones sobre el gasto). Vale la pena resaltar que, para un segundo año de operación del MGMP, la línea de base estará dada por la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo aprobada el año inmediatamente anterior, añadiendo una proyección para el nuevo año que debe ser incluido en las estimaciones (proyección que sería definida por el MF en coordinación con el MP bajo criterios enteramente técnicos). Ahora bien, el MGMP supone un análisis de balance entre continuidad y cambios, es decir, un análisis sobre cuáles políticas existentes deben continuar y cuáles deben ser modificadas o reemplazadas. Y, dado el uso de un presupuesto por programas, es posible efectuar este análisis de políticas en términos de productos.

20 20 Así, se dice que habrá una nueva propuesta de política cuando se proponga un cambio significativo (positivo o negativo) en términos de cantidad, cobertura, calidad, oportunidad, tipo o costo de los productos que se entregan (el nivel de significancia puede ser determinado año a año). 4. Detalles sobre el contenido: reserva de contingencia Como se indicó en la sección anterior, el principio de prudencia con el que se definirían los techos de gasto al inicio del proceso de planificación y formulación presupuestaria llevaría, necesariamente, a la constitución de una reserva de contingencia para cubrir eventos no anticipados que surjan durante dicho proceso. Con esta contingencia, se reduce el riesgo de enfrentar una situación en la que, por una caída inesperada en la proyección de los ingresos públicos, sea necesario hacer recortes improvisados de último momento en las asignaciones presupuestarias. Sin embargo, mientras la contingencia reduce el riesgo de recortes en el gasto, incrementa la posibilidad de que haya recursos adicionales disponibles para las entidades. Por ello, junto con los techos de gasto y la reserva de contingencia, el MF, en coordinación con el MP, definiría una propuesta sobre qué áreas o entidades se verían beneficiadas en caso de presentarse tal disponibilidad, siendo el Presidente el encargado de aprobar tal propuesta (cabe señalar que los ajustes hacia arriba suelen ser menos traumáticos que los ajustes hacia abajo, y menos traumáticos aún si se reglamentan de esta forma). Buscando que los montos máximos de gasto no pierdan credibilidad, es recomendable que el monto de la contingencia sea bajo y se haga explícito junto con las reglas para su eventual distribución. La contingencia que se establezca para cada uno de los años que se proyectan variaría dependiendo de la proximidad de cada año: entre más próximo el año, menor la incertidumbre y, por lo tanto, menor sería la contingencia; entre más lejano el año, ocurriría lo contrario. B. Sobre las Estrategias Presupuestarias de Mediano Plazo (EPMP) 1. Objetivo del cambio Las EPMP tienen como propósito articular al proceso de formulación presupuestaria los ejercicios de planeación estratégica de mediano plazo que, cada año, deberían llevar a cabo las diferentes entidades sectoriales. Así, se espera que estos ejercicios se ajusten, no sólo a las prioridades de gobierno, sino también a la restricción presupuestaria que enfrente cada entidad en un horizonte temporal superior al anual, de modo que sirvan como insumo para la elaboración de la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo y, en esa medida, como referentes para la elaboración del Proyecto de Presupuesto Anual. Las EPMP serían, entonces, el resultado de un esfuerzo por: i) estimar en forma precisa las implicaciones futuras de tipo financiero y no financiero que puedan tener las decisiones de gasto que se tomen en el presente; y, ii) identificar ahorros en gastos asociados a políticas

21 21 existentes (mediante incrementos de eficiencia o recorte o eliminación de gasto no prioritario) y, de esta forma, lograr que las nuevas propuestas de política que surjan como respuesta a cambios en las prioridades de gobierno generen el mínimo impacto fiscal posible. 2. Contenido El contenido de las EPMP puede definirse a partir del contenido de los Anteproyectos de Presupuesto y los planes estratégicos tradicionales, aunque debe asegurarse que estos nuevos documentos incluyan lo siguiente: i) definición y explicación de políticas existentes y nuevas; ii) categorías programáticas para la proyección del gasto; iii) dos años adicionales al año t+1 como mínimo para las estimaciones financieras y no financieras; y, iv) distinción entre un escenario de línea de base (escenario basado en políticas existentes) y un escenario según propuestas de cambio a la línea de base sujeto a restricciones. Igualmente, se debe asegurar que las EPMP se concentren en las grandes líneas de acción de las entidades y, así, tengan un menor nivel de detalle que los Anteproyectos de Presupuesto. De acuerdo con lo anterior, las EPMP podrían estar conformadas por un conjunto de formatos como los que se explican a continuación en forma breve (estos formatos se presentan como anexo al Manual. Cabe aclarar que se trata de simples ejemplos, pues, en el momento de decidir sobre los formatos a emplear, es necesario tener en cuenta la forma particular en que se registre y presente la información sobre formulación presupuestaria en cada país): Formato 1: Objetivos y políticas: en este formato, se definirían los efectos que la entidad espera generar, así como las líneas de acción que la entidad seguiría para lograr dichos efectos. Estas líneas de acción se reflejarían en términos de políticas (diferenciando las políticas existentes de las nuevas propuestas de política) y de distribución del gasto de mediano plazo por programas y grandes categorías económicas o de objeto de gasto. Formato 2: Descripción de programas y explicación de cambios a la línea de base: en este formato, para cada programa, se ofrecería información sobre la problemática que enfrenta, el objetivo al que apunta, las políticas a las que responde, la línea de acción del Plan de Desarrollo a la que está vinculado y los sub-programas que tenga asociados (estos últimos se caracterizan en el formato mediante una descripción de los productos que se proveen a través de ellos y una identificación de la población objetivo a la que están dirigidos). Adicionalmente, para cada sub-programa, se registraría una explicación sobre posibles propuestas de cambio con respecto a lo proyectado en la línea de base (es decir, con respecto a las estimaciones asociadas a políticas vigentes), de tal modo que, para cada propuesta, se identificaría si consiste en una iniciativa de ahorro o de incremento en el gasto y se estimaría el impacto a mediano plazo que tendría en términos de recursos (puede haber más de una propuesta asociada a un mismo sub-programa). Formato 3: Indicadores y metas de desempeño: En este formato, se registraría una selección de indicadores de efecto (asociados a programas) y de producto (asociados a sub-programas) con sus respectivas metas de mediano plazo (en cada año del periodo

22 22 cubierto, debe haber una meta según la línea de base y otra según la propuesta de cambio a la línea de base), señalando, para cada indicador, el valor alcanzado en el año t-1 y la meta para el año t. Entre los indicadores de producto que se registren en este formato para cada subprograma, necesariamente debe haber uno que mida el volumen de producción del subprograma correspondiente. Formato 4: Proyección de cambios a la línea de base por programas, sub-programas y grandes categorías económicas o de objeto de gasto: en este formato, se registrarían las variaciones en el gasto que la entidad proponga con respecto a la línea de base definida para cada año, desagregando esta información por programas, sub-programas y grandes categorías económicas o de objeto de gasto. En cada año, la suma de la línea de base (la línea de base sería suministrada por el MF y el MP) y del total de las variaciones propuestas por la entidad no podría superar el techo de gasto asignado a la entidad (monto que también sería suministrado por el MF y el MP), a no ser que se defina una regla según la cual puede haber modificaciones a los techos de las entidades siempre y cuando se mantengan inalterados los techos de los sectores correspondientes. Formato 5: Proyección de fuentes de financiamiento para la propuesta de cambios a la línea de base: en este formato, se registrarían las fuentes de financiamiento requeridas para los diferentes programas y sub-programas de acuerdo con la propuesta de cambios a la línea de base que presente la entidad. 3. Detalles sobre el contenido: énfasis en las propuestas de cambio El énfasis de las EPMP estaría puesto en las propuestas de cambio que planteen los sectores con respecto a las políticas existentes (esto es, con respecto a la línea de base), dada una restricción presupuestaria de mediano plazo conocida de antemano. En el primer año de operación del MGMP (cuando apenas se estaría terminando de construir la línea de base), estas iniciativas de cambio obedecerían sólo a nuevas propuestas de política; sin embargo, a partir del segundo año de operación del MGMP (cuando ya exista una línea de base consolidada que estaría reflejada en la Política Fiscal y Presupuestaria de Mediano Plazo aprobada el año inmediatamente anterior), las iniciativas de cambio tendrían que ver también con ajustes de tipo técnico. De esta forma, a partir del segundo año de operación del MGMP, la elaboración de las EPMP se dividiría en dos etapas: en la primera, las entidades registrarían en sus EPMP propuestas de cambio a la línea de base por criterios técnicos y, en la segunda (después de que los Ministros de Finanzas y Planificación aprueben tales ajustes), registrarían cambios por nuevas propuestas de política (estos últimos serían los que se someterían a aprobación presidencial). Los cambios a la línea de base por criterios técnicos se podrían definir como ajustes (positivos o negativos) que no generan ni responden a cambios en las políticas existentes, es decir, que no generan ni responden a cambios significativos en el tipo ni en el nivel de