Costos de los programas de atención integral de la Primera Infancia. Francisco Esquivel V.

Transcripción

1 Costos de los programas de atención integral de la Primera Infancia Francisco Esquivel V. SAN JOSE, COSTA RICA SETIEMBRE 2006

2 Presentación El objetivo de este documento es presentar los resultados de la actualización de un estudio previo realizado durante el segundo semestre de 2000 en torno a los costos de los programas de atención integral para niños menores de siete años. Al respecto interesa conocer los costos de las principales modalidades públicas que ofrecen el servicio, con el fin de calcular las asignaciones de recursos que serían necesarias para sustentar una ampliación de la cobertura. En consecuencia, el análisis contiene una estimación actualizada de los costos de tres modalidades de prestación del servicio: los programas públicos de presencia nacional, las opciones que dan algunas entidades públicas autónomas y los programas del sector no gubernamental. Los programas o centros infantiles estudiados son los siguientes: Grupo A: los centros públicos que dan un servicio a nivel nacional a la población objetivo, de acuerdo a ciertos criterios de selección. Aquí se analizaron los Centros Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI), los centros educativos del Ministerio de Educación Pública que dan el servicio de educación preescolar Grupo B: los centros públicos de instituciones autónomas que dan el servicio a sus trabajadores o personas con alguna relación con la institución. De este grupo se estudió el Centro Infantil Laboratorio de la Universidad de Costa Rica Grupo C: los centros privados o administrados por organizaciones no gubernamentales. En este grupo se analizó un centro infantil típicamente privado El fundamento del análisis fue la metodología PRRC. Esta consiste en identificar las relaciones de producción básicas del servicio (o funciones de producción) para conocer los patrones de uso de los recursos utilizados para la prestación del servicio. De esta manera se inicia con un estudio de producción-recurso-rendimiento o PRR. El propósito de esta parte es identificar la productividad de los recursos usados. Con base en los patrones de uso de los recursos, se agrega la información de los precios de tales recursos y se procede a los cálculos del costo total y del costo unitario, lo que agrega la C de costo. Así, el enfoque PRRC suministra un panorama de los factores estratégicos que determinan los costos de producción del servicio. Un análisis de este tipo integra los aspectos propiamente microeconómicos (como la productividad de los recursos y la selección de técnicas de producción por cada programa) con los aspectos macroeconómicos (como el efecto del entorno económico y social en los precios de los recursos). 1 Finalmente, el documento realiza un cálculo de la rentabilidad de la inversión en la primera infancia. La inversión en los niños menores de siete años genera beneficios que justifican ampliamente el esfuerzo de gasto que se realiza en los programas dedicados a la primera infancia. El niño que recibe este tipo de atención, ante de ingresar a la escuela, avanza de manera más eficiente por la educación primaria y la secundaria. Esto permite dos beneficios muy importantes. Por una parte, este niño no se queda estancado en el sistema educativo, acumulando sobre edad, lo que evita 1 El esquema de análisis ha sido desarrollado por el consultor en el siguiente trabajo: Esquivel, Francisco: Manual de presupuesto por resultados: para mejorar el uso de los recursos dedicados a la niñez y la adolescencia. UNICEF / Venezuela. Caracas, Noviembre

3 costos adicionales para la educación pública. Por otra parte, se garantiza que el niño egresará del sistema educativo disfrutando de una vida más productiva, lo que posibilita la generación de más ingresos en comparación a los niños que no logran finalizar los estudios. Al respecto, los cálculos realizados indican que los programas gubernamentales producen niveles de costo beneficio importantes, fluctuando entre 4,5 y 8,5. Es decir, por cada colón que se invierta en la primera infancia y en los grados adicionales de secundaria, se generará un mínimo de 4,5 colones y un máximo de 8,5 colones de ingreso adicional de las personas beneficiadas durante su vida laboral. Es importante hacer notar los apoyos recibidos para el desarrollo de este trabajo. Al respecto debe destacarse el aporte de entidades públicas como el programa CEN-CINAI del Ministerio de Salud, el Departamento de Educación Preescolar y el centro infantil de la UCR. Un centro infantil no gubernamental suministró información muy valiosa que enriquece el análisis presentado en este documento. UNICEF dio el aporte financiero y logístico para el desarrollo de la investigación. En ese sentido, Kryssia Brade de UNICEF dio un apoyo muy importante al consultor. 2

4 1.- Producción 1.a.- La función de producción El estudio de la producción del servicio de atención integral es muy importante para lograr una adecuada asignación de los recursos. Al respecto debe conocerse el patrón de uso de los recursos, tanto humanos como materiales. En ese sentido decimos que existe una función de producción que vincula el uso de los recursos con la cantidad de producto elaborado. El siguiente diagrama presenta de manera esquemática esa relación considerando los principales recursos usados en la atención integral de niños. Diagrama 1 Función de producción en atención integral de niños Maestras / Técnicas Cocineras Material didáctico Alimentos Proceso productivo Niños atendidos Existe una relación de causalidad de izquierda a derecha en el diagrama. La utilización de maestras, material didáctico, cocineras y los alimentos, entre otros, mediante un proceso productivo permite atender una cantidad de niños en los centros infantiles. Esta relación de producción es básica para efectuar el análisis del aprovechamiento de los recursos usados. Al respecto debe notarse que estamos estudiando la producción de servicios que tienen cierto efecto útil en una parte de la población. Al generarse tal efecto útil se debería producir determinado impacto en las diversas dimensiones del desarrollo de los niños. El análisis del impacto de los efectos útiles de la acción pública es otro estudio que se relaciona con la eficacia de las actividades gubernamentales. Aunque esto último también es muy importante, el proceso de asignación de recursos se encarga prioritariamente del análisis de la eficiencia, es decir, del aprovechamiento de los recursos para generar la producción de los servicios. Además, esta relación de causalidad se puede cuantificar. Al respecto se han estudiado varios centros infantiles de las diferentes modalidades que se practican en el país. Se estudiaron los siguientes casos: CEN-CINAI (Intramuros) CEN-CINAI (Extramuros) CEN-CINAI (Bebés) 3

5 MEP (Preescolar: modalidad dependiente) MEP (Preescolar: modalidad independiente) Centro Infantil Laboratorio de la Universidad de Costa Rica Centro privado (General) Centro privado (Bebés) Cuadro 1 Función de producción en atención integral de niños Mensual Niños atendidos (Producto) Recurso s Técnicas Maestras Material Cocineras Raciones didáctico CINAI Intramuros CINAI Extramuros* CINAI Bebés** , MEP Dependiente MEP Independiente , , UCR (CIL) 88 5, Centro privado Centro Bebés** privado Fuente: Elaboración propia con información de los programas de atención integral y de los centros infantiles * Además utiliza viáticos y servicio de transporte ** Además usa personal auxiliar La información sobre la función de producción de tales centros se encuentra en el cuadro 1. 4

6 En el cuadro se reportan los recursos que se han utilizado para la atención de ciertas cantidades de niños en cada centro. Los datos del cuadro 1 son muy importantes para realizar un análisis del aprovechamiento de los recursos en la atención integral. Sin embargo no es usual encontrar la información organizada de esta manera. En este caso los datos del cuadro 1 responden a la lógica del diagrama 1. Por lo tanto, es posible relacionar las cinco columnas que contienen la información de los recursos con la primer columna que registra la producción (niños atendidos). 1.b.- La productividad Con base en la información del cuadro 1 es posible realizar un análisis del patrón de uso de los recursos. Esto se hace en el cuadro 2 que muestra un conjunto de relaciones de productividad que se producen con los datos del cuadro 1. Al respecto se pueden calcular tres indicadores que suministran elementos de análisis para el estudio de la forma de producción en cada una de las modalidades consideradas. En el caso del recurso humano se calcula el número de niños por maestra y técnica contratadas, para conocer en qué medida se usa este recurso para atender a los niños en el centro infantil. Usualmente los indicadores de productividad del recurso humano se obtienen dividiendo la cantidad de producto entre el monto del personal contratado. En el cuadro se aprecia que el CIL-UCR y el centro privado muestran una relación niño / docente inferior a 10. Estos valores son diferentes a los observados en CEN-CINAI y en los centros del MEP. Los CINAI trabajan con una relación niño / docente de 16,67 y los centros del MEP con un indicador que fluctúa entre 17, 5 y 20. Cuál es el valor más apropiado? En realidad no hay una respuesta definitiva en este asunto. Lógicamente los centros que operan con un indicador menor disponen de mejores condiciones para la atención de los niños. Pero en el caso de los CINAI, así como de los centros del MEP, la experiencia demuestra que se obtienen resultados satisfactorios con una relación niños / docente mayor. Se trata de una técnica de producción que ha demostrado su efectividad. Es una forma de producción que es más económica en términos del recurso humano docente, por lo que se puede masificar con mayor facilidad, dadas las restricciones de los recursos públicos en una economía con una riqueza limitada como la nuestra. El programa Extramuros de CEN-CINAI genera un uso más intensivo del recurso humano: su relación niños / docente es 100. Esto se explica por el tipo de contacto que se tiene con los padres de familia y con el niño. Como se trata de un contacto sólo durante algunos días al mes, el recurso docente se puede multiplicar para la atención de la población objetivo. La atención de bebés requiere de un uso más intensivo del recurso humano. Se puede apreciar que tanto en CEN-CINAI como en el centro privado la relación bebé / recurso humano es bastante baja: 4 en el primer caso y 3 en el segundo. En el uso del recurso humano para cocina se observa una relación niño / cocinera que fluctúa entre 40 y 50. En cuanto al uso de alimentos se observa en el cuadro 2 que no hay diferencia entre las diversas modalidades. El indicador calculado es el número de raciones diarias de alimentación que se suministran al mes por niño. Frecuentemente los indicadores de productividad de los recursos materiales se obtienen dividiendo la cantidad del recurso entre el producto. Todas las modalidades 5

7 operan cinco días a la semana, lo que genera un promedio de 22 días hábiles de servicio, con sus respectivas raciones de alimentación. Debe aclararse que en el caso de los centros del MEP se trata sólo de un servicio de merienda. Cuadro 2 Productividad en atención integral de niños Niños por técnica y maestra Indicadores Niños por cocinera Raciones por niño al mes CINAI Intramuros CINAI Extramuros 16, n.a. 2 CINAI Bebés MEP Dependiente MEP Independiente 17, UCR (CIL) 9, Centro privado Centro privado Bebés 4,67 n.a. n.a. 3 n.a. n.a. Fuente: Elaboración propia con información de los programas de atención integral y de los centros infantiles El programa Extramuros de CEN-CINAI muestra un valor bajo del uso de merienda por lo comentado antes: se realiza un contacto menos intenso con el padre de familia y el niño por lo que requiere sólo de unas pocas meriendas cuando se produce tal contacto. El centro privado estudiado no da el servicio de alimentación. 6

8 1.c.- La producción de los recursos de apoyo La función de producción descrita se complementa con algunas acciones de apoyo que desarrollan diversos grupos de personal. El diagrama 2 describe dicho apoyo. El trabajo de apoyo es indirectamente productivo ya que se trata de acciones que no se refieren directamente al proceso productivo pero que generan resultados que se necesitan para el buen desarrollo de la producción sustantiva. En ese sentido el personal de apoyo produce servicios que son de utilidad para el personal de trabajo directo (como las maestras y las cocineras) o que benefician a la población que recibe el producto principal de la actividad. Tales servicios pueden ser la administración del personal, la administración de las compras de materiales, la limpieza, el servicio de información al público, y otras labores similares. Diagrama 2 Acciones de apoyo al proceso productivo Personal de trabajo directo (maestras, cocineras) Personal de apoyo Población objetivo (niños atendidos) En el cuadro 3 se presentan los recursos de apoyo más importantes para los centros infantiles estudiados. El personal administratrivo suministra un trabajo de apoyo importante. Aquí debe considerarse el papel de la directora del centro infantil, las secretarias, los oficinistas y los contadores. Asimismo es importante contemplar el trabajo del personal misceláneo y de los guardas. En algunos casos el servicio de limpieza se contrata con una empresa. También se contratan servicios de mantenimiento de equipo y de zonas verdes. Para efectos de una mayor precisión del cálculo se ha incorporado una categoría de otros en donde se registra el uso de recursos diversos. Las dos últimas categorías del cuadro 3 registran la presencia de un paquete de servicios. Por eso los valores que se pueden observar son 1 ó 0. Si se registra 1 significa que existe una paquete de servicios correspondiente a la categoría respectiva. Si se anota 0 se concluye que no se aplica dicho paquete de servicios. 7

9 Cuadro 3 Función de producción de apoyo en atención integral de niños Mensual CINAI Intramuros CINAI Extramuros Administrativos Misceláneos y guardas Recursos Profesionales de apoyo Servicios limpieza y mantenimiento Otros CINAI Bebés 0 0,1 0,2 0,1 0,1 MEP Dependiente MEP Independiente 0,66 0,33 0 0,33 0, UCR (CIL) Centro privado Centro privado Bebés ,4 0,4 1 0,2 0,2 Fuente: Elaboración propia con información de los programas de atención integral y de los centros infantiles Es importante observar que el programa CEN-CINAI opera con una modalidad de administración flexible del centro. En la práctica las tareas administrativas son asumidas por un miembro del personal docente, por lo que desaparece la figura del administrativo tradicional. Asimismo el programa extramuros elimina todos los recursos de apoyo por la naturaleza de la modalidad de atención. Estos factores llevan a un menor costo de prestación del servicio. También debe apreciarse que el CIL de la UCR, así como el centro privado, utilizan una dotación mayor de recursos de apoyo. Tal característica se traduce en un costo mayor del servicio. 8

10 2.- Costos 2.a.- Los costos totales de producción El conocimiento de los recursos que intervienen en el proceso productivo, así como de los recursos de apoyo, nos permite calcular los costos de producción del servicio. Para realizar dicho cálculo debemos disponer de datos sobre los precios de los recursos. El cuadro 4 contiene esta información para el caso de los CINAI Intramuros. Asimismo, se retoman las cantidades de los recursos registradas en los cuadros 1 y 3 para los CINAI. Con base en tales datos el cuadro muestra el costo del producto de cada servicio. El cuadro contiene una línea para cada recurso. En esa línea aparece el precio y la cantidad del recurso que se utiliza para realizar la producción expresada en el cuadro 1. De esta manera, el costo de cada recurso se calcula con la siguiente fórmula: Costo del recurso = Precio X Cantidad (Fórmula 1) Esta operación se realiza para todos los componentes de costo. Dichos componentes se agrupan según la naturaleza de los recursos: variables y fijos, de acuerdo a lo siguiente: Recursos variables Atención directa del niño Nutrición Recursos fijos Actividades de apoyo Reposición de capital Sobre los tres primeros aspectos citados se ha dado información antes. El cuarto aspecto, la reposición de capital, es un cálculo de lo que se debe imputar a la generación del servicio por concepto de renovación del equipo y la infraestructura. De esta manera, se obtienen cuatro subtotales, uno para cada grupo de recursos. La suma de los subtotales genera el costo total de producción. A su vez, los recursos variables generan el costo variable. Este costo cambia de acuerdo a la cantidad de niños atendidos, debido a que se refiere al uso de los recursos asociados al servicio en sí mismo. Por su parte, los recursos fijos no cambian con las variaciones de la cantidad de niños atendidos. Sólo un cambio de la escala de planta ; es decir, del tamaño del centro de atención, generaría una modificación del costo fijo. 9

11 Cuadro 4 Costos mensuales de producción del CINAI Intramuros (en colones de 2006) Cantidad de niños: 100 Precio Cantidad Costo Composición del Costo Atención directa del niño Técnicos ,7% Profesionales Educ ,1% Material didáctico ,1% Subtotal ,87% Nutrición Cocineras ,1% Alimentos / día ,6% Subtotal ,64% Actividades de apoyo Directora 0 0 0,0% Administrativos 0 0 0,0% Miscelán. / Guardas ,7% Profesionales apoyo 0 0 0,0% Natación 0 0 0,0% Seguro 0 0 0,0% Servicios ,4% Otros ,5% Subtotal ,58% Reposición de capital Reposición ,9% Total ,0% Costo promedio $61 Costo variable promedio ,5% Costo fijo promedio ,5% Fuente: Elaboración propia con información del programa CEN-CINAI Se observa que los componentes más importantes son los relativos al costo variable: la atención directa del niño absorbe el 40% del costo total y la nutrición el 26% de ese costo total. Es decir dos 10

12 terceras partes del costo total son dedicadas a la atención del niño. La tercera parte restante se destina a los aspectos fijos del costo, jugando un papel más importante las actividades de apoyo. Asimismo puede notarse que los componentes salariales de la atención del niño son los más representativos dentro de la estructura de costos. Representan un poco menos del 50% del costo total. Estos datos revelan que este servicio es intensivo en recurso humano. De ahí que el estudio del rendimiento de este factor es muy importante para entender el comportamiento del costo del servicio. El otro aspecto a notar es la importancia del costo de los alimentos. Como se observa en el cuadro 4, este rubro absorbe el 15% del costo total. Este monto lo convierte en el segundo rubro en importancia en la estructura del costo, sólo superado por el rubro del costo de las técnicas de atención integral. En síntesis, la suma de los costos laborales y del costo de alimentos representa aproximadamente el 65% de los costos de la prestación del servicio. Los otros rubros tienen su significado para la estructura del costo pero pierden relevancia frente al peso agregado de estos dos factores. Este cálculo de costos se refiere a los costos específicos en el centro infantil. Es decir no se están incorporando los costos de la administración central del programa. La incorporación de estos costos no supone un aumento representativo del costo total, dada la escala de producción con la que opera el programa. En ese sentido, se ha supuesto que el programa tiene suficiente capacidad instalada (planta de producción central y aparato administrativo central) para soportar un aumento de la producción a lo largo de los años siguientes. Se repitió este procedimiento de cálculo para los otros centros infantiles estudiados con el fin de obtener sus respectivos costos. En el anexo se encuentran los cálculos detallados para cada centro. 2.b.- Los costos unitarios Los costos totales son importantes para tener una primer idea del comportamiento de los costos de cada actividad. Pero no permiten analizar el efecto del patrón de uso de los recursos. Para lograr esto es necesario calcular los costos promedio de los servicios que estamos estudiando. El costo promedio (o costo unitario) de una actividad se calcula mediante la siguiente fórmula: Costo promedio = Costo total / Cantidad de producto (Fórmula 2) Si aplicamos la fórmula 2 al caso del CINAI Intramuros obtenemos su costo unitario: Costo promedio = / 100 niños = por niño al mes Como se observa en el cuadro 4, el costo variable promedio absorbe el 66% del costo promedio, mientras el costo fijo representa la parte restante. Debe aclararse, como se mencionará más adelante, que en los CINAI hay un aporte de los padres, de tal manera que el costo gubernamental es menor que este costo unitario. Estimamos en un 20% 11

13 el aporte de los padres. Este consiste en un aporte a la compra de materiales didácticos, al pago de servicios y a los otros costos no laborales. En consecuencia el costo promedio que asume el sector público es de aproximadamente colones por mes. En el gráfico 1 se presentan los costos promedios de los centros infantiles estudiados. El cálculo de cada uno de éstos se puede obtener aplicando la fórmula 2 a los datos respectivos. Gráfico 1 Costos promedio mensual en atención integral de niños (en colones de 2006) CEN-CINAI Intramuros CEN-CINAI Extramuros CEN-CINAI Bebés MEP Dependiente MEP Independiente CIL UCR Privado Privado Bebés Fuente: Elaboración propia con información de los programas de atención integral y de los centros infantiles Hemos visto que el costo tiene dos elementos: el precio y la cantidad de los recursos. Por lo tanto, las diferencias del costo promedio que se observan en el gráfico 1 obedecen a las diferencias del aprovechamiento de los recursos y de sus precios. El cuadro 5 nos ayuda a repasar los indicadores de rendimiento de los recursos de los centros estudiados. Uno de los factores determinantes para que los costos unitarios de los programas gubernamentales sean menores que los otros es el patrón de uso del recurso docente. La técnica de producción usada en los CINAI, así como en el programa del MEP, permite atender una cantidad mayor de niños por docente contratada. En el uso del personal de cocina hay algunas diferencias, en particular en el centro infantil del ICE y en el centro B. Sin embargo, estas diferencias se compensan por el efecto de otros factores (las diferencias en la relación niño / docente y los factores de precios que se presenta a continuación). Asimismo la opción de Extramuros en CEN-CINAI resulta ser la que opera con el menor costo porque su técnica de producción supone un menor contacto del personal técnico con el niño y sus padres. Esto permite un uso más intenso del recurso humano lo que genera las diferencias que se 12

14 observan en el gráfico 1. Por el contrario, las opciones de bebés aparecen con un mayor costo porque requieren una mayor cantidad de personal por niño atendido. Cuadro 5 Niños por técnica y maestra Niños por técnica y maestra CINAI Intramuros CINAI Extramuros 16, CINAI Bebés 4 MEP Dependiente MEP Independiente 17,5 20 UCR (CIL) 9,26 Centro privado Centro privado Bebés 4,67 3 Fuente: Elaboración propia con información de los programas de atención integral y de los centros infantiles Las diferencias de los precios de los recursos utilizados también generan una influencia en el nivel de los costos unitarios. En el cuadro 6 se presentan los datos más relevantes en este tema. En los factores de precio las diferencias salariales juegan un papel importante. En el CIL de la UCR se presentan los salarios más altos, lo que unido a la relación niño / docente vista antes, explica una parte importante del mayor costo de este centro infantil. Los centros de programas gubernamentales pagan salarios menores, lo que influye en el menor costo, unido a la relación niño / docente presentada antes. En los centros del MEP se pagan mayores salarios que en los CEN-CINAI, por lo que el costo es mayor en tales centros, comparado con lo que sucede en los CEN-CINAI, dado que la relación niño/ docente es similar. En consecuencia, las diferencias de salarios refuerzan el efecto de las diferencias en la técnica de producción: en los centros gubernamentales el recurso docente 13

15 rinde más, en términos del número de niños atendidos, y recibe menores salarios que lo observado en los otros centros. Cuadro 6 Resumen de precios relevantes en atención integral CINAI Intramuros CINAI Extramuros Recursos Técnicas Profesionales en educación Cocineras Material didáctico / niño / mes Ración / niño / día Costo fijo promedio CINAI Bebés MEP Dependiente MEP Independiente UCR (CIL) Centro privado Centro privado Bebés Fuente: Elaboración propia con información de los programas de atención integral y de los centros infantiles En el costo del material didáctico también hay diferencias a favor de los centros gubernamentales. Puede observarse en el cuadro 6 que el costo de material por niño es menor en estos centros en comparación con los otros dos grupos. En el caso de los CINAI se aplican políticas de uso de material más barato pero con el mismo rendimiento que el material tradicional obtenido por medios comerciales convencionales. Por ejemplo se producen en el mismo centro los materiales con base en material de bajo costo o en material reciclado (revistas usadas, etc.). En el costo de la ración diaria de alimentos se produce cierto comportamiento similar en los casos analizados. En el caso del MEP el costo es menor porque se trata sólo de una merienda. 14

16 Por último hay un factor muy importante que produce diferencias importantes entre los centros analizados. Se trata del costo fijo promedio. Se nota en el cuadro 6 que este costo es más alto en el CIL de la UCR y en el centro privado. En el monto global del costo fijo influyen la existencia de más factores de apoyo a la atención del niño, como la presencia de profesionales calificados en diferentes materias y el uso de actividades culturales y recreativas. Además incide la existencia de una administración profesional del centro infantil. Pero también el costo promedio es más elevado porque se trata de un menor número de niños, por lo que al dividir el costo fijo total entre la cantidad de niños resulta el mayor costo fijo promedio. Debe notarse que en el caso de la opción de CINAI con bebés opera de manera significativa el razonamiento del promedio por un número menor de niños. Como se trata de un grupo pequeño de niños, desde el punto de vista de los costos, absorben relativamente una mayor cantidad de recursos fijos. En el caso del MEP se observa que el costo fijo promedio es muy diferente en las dos opciones consideradas. Esto se explica por la cantidad de niños que se atienden en ambas variantes. Los centros dependientes reportan una cantidad menor de niños por lo que al promediar la misma cantidad de costo fijo total entre ese menor número de personas resulta el mayor costo promedio. Este factor de costo es determinante para explicar la diferencia de costo promedio entre ambas variantes, reportada en el gráfico 1. Finalmente, la opción de Extramuros muestra un costo fijo promedio significativamente bajo. La razón de este nivel es la naturaleza móvil de la modalidad que no está asociada a una planta de producción fija, ni a un aparato administrativo formal. El elemento fijo importante son los vehículos para el desplazamiento del personal docente, pero el costo fijo total asociado a este factor se diluye entre la cantidad elevada de niños atendidos. 2.c.- La flexibilidad de los costos unitarios A partir de los costos unitarios calculados en la sección anterior podemos hacer un análisis de flexibilidad de costos. Este consiste en simular el costo promedio de acuerdo a diferentes cantidades de niños, que se encuentran dentro de un rango de valores normales para un centro infantil. Al respecto se considera que una cantidad de 100 niños se acerca a un tamaño de planta óptima para un centro infantil, de tal manera que pueda aprovechar adecuadamente los recursos fijos. De esta manera, trabajar con niveles de producción menores a ese tamaño significaría que no se pueden aprovechar los posibles ahorros del costo fijo gracias a un uso pleno de la capacidad instalada, física y humana. La metodología que se usa en este trabajo para el cálculo de costos se basa en un concepto de producción de rendimiento constante. Esto significa que se asume que el rendimiento de los recursos variables será el mismo a lo largo de los diferentes niveles de producción, en este caso a lo largo de las cantidades de niños. Por lo tanto el costo variable promedio será el mismo independientemente de la cantidad de niños atendidos. En donde se producen cambios es en el costo fijo promedio porque el grado de uso de la escala de planta supone un mayor o menor aprovechamiento de los recursos fijos. Es decir, a mayor cantidad de niños atendidos se obtendrá un 15

17 menor costo fijo promedio. Si la escala optima es 100 niños, el máximo ahorro posible de costo fijo se encuentra en ese volumen de producción. En el gráfico 2 se presenta el análisis del CINAI intramuros. Un centro infantil puede operar a plena capacidad con 100 niños. Asumiendo que opera en tal nivel de producción obtiene un costo fijo promedio de colones, que es lo que sucede en la realidad, por lo tanto genera el máximo ahorro posible (100%) respecto a producir en un nivel más bajo como 70 niños. Un nivel de atención de 70 niños generaría un costo fijo promedio de colones. De esta manera, si el CINAI produce una atención de 100 niños genera un 100% de ahorro de la diferencia entre ambos costos: colones. Por esta razón la línea morada del costo fijo promedio muestra una reducción leve a lo largo de los niveles de producción analizados. Gráfico 2 Componentes del costo promedio mensual en CEN-CINAI Intramuros (en colones de 2006) Ahorro de CFP 100% CVP CFP CP Niños Fuente: Elaboración propia con información de CEN-CINAI En el gráfico 3 se presenta la situación de los centros infantiles dependientes del MEP. Esta opción es la que se produce en la mayor parte de los centros infantiles del MEP. La estadística del MEP indica que estos centros operan en promedio con un nivel de matrícula cercano a los 35 estudiantes. Esto genera un ahorro de 51% del costo fijo promedio, respecto a la situación de menor rendimiento. Pero si aumentara el nivel de producción se podría aprovechar el resto del ahorro potencial que se generaría por un tamaño de planta cercano o igual al óptimo de 100. Esta es la razón por la que la curva morada de este gráfico muestra una curva pronunciada, partiendo de colones hasta llegar a niveles cercanos a colones. Los centros infantiles independientes, administrados por el MEP, son más eficientes ya que trabajan con un costo promedio similar al de un nivel de producción de 100 en el gráfico 3. 16

18 Gráfico 3 Componentes del costo promedio mensual en MEP Dependiente (en colones de 2006) Ahorro de CFP 51% CVP CFP CP Niños Fuente: Elaboración propia con información del MEP Gráfico 4 Componentes del costo promedio mensual en CIL - UCR (en colones de 2006) Ahorro de CFP 68% CVP CFP CP Niños Fuente: Elaboración propia con información del CIL UCR 17

19 En los gráficos 4 y 5 se presentan los análisis del CIL de la UCR y del centro privado. En ambos casos se podría generar un ahorro mayor del costo fijo promedio mediante un aumento de la producción. En particular esto es importante para el centro privado ya que podría generar un ahorro de un poco menos de colones con este incremento de producción, partiendo de su volumen actual de atención que es cercano a 55 niños. Gráfico 5 Componentes del costo promedio mensual en Centro Privado (en colones de 2006) Ahorro de CFP 0% CVP CFP CP Niños Fuente: Elaboración propia con información del Centro Privado 18

20 3.- Fuentes de financiamiento Las modalidades analizadas en los apartados anteriores se financian por diferentes medios. En el cuadro 7 se presenta la información de las fuentes de financiamiento de cada modalidad. Los centros infantiles de los programas gubernamentales se financian básicamente con fondos gubernamentales, dada su naturaleza de programas públicos. Debe notarse que el programa CEN- CINAI tiene un importante aporte de los padres. Desde luego, dicho aporte depende de las condiciones socio-económicas en donde opere el centro infantil, pero, en promedio, observamos que una parte no despreciable de los costos es asumida por los padres. Esto se refiere fundamentalmente a la compra de materiales, al pago de servicios y otros gastos no laborales. Cuadro 7 Fuentes de financiamiento de los centros de atención integral (en porcentajes) Fuentes Aporte de Gobierno Recursos propios Padres CINAI CEN 80% 20% Padrinos MEP 100% UCR (CIL) 70% 30% Centro Privado 100% Fuente: Elaboración propia con información de los programas de atención integral y de los centros infantiles En el CIL de la UCR se observa un esquema de financiamiento compartido entre la institución autónoma y los padres. En cierta medida este esquema se explica por la mejor situación financiera de las instituciones autónomas, lo que permite asumir un costo unitario mayor que posibilita mejores condiciones de atención de los niños, tal como se apuntó antes. El centro privado es el centro infantil de naturaleza típicamanente comercial. Ahí los padres financian todos los costos. Por lo tanto se trata de una opción que está al alcance sólo de familias con suficiente recursos para asumir el pago correspondiente. En síntesis, de la revisión del cuadro 10 se concluye que operan diversas modalidades de financiamiento de los centros de atención integral, dependiendo del grupo que se estudie. Esto es importante conocerlo ya que puede brindar criterios para el diseño de una política de expansión del servicio a nivel nacional. 19

21 4.- La rentabilidad de la inversión en la primera infancia La inversión en los niños menores de siete años genera beneficios que justifican ampliamente el esfuerzo de gasto que se realiza en los programas dedicados a la primera infancia. El niño que recibe este tipo de atención, ante de ingresar a la escuela, avanza de manera más eficiente por la educación primaria y la secundaria. Esto permite dos beneficios muy importantes. Por una parte, este niño no se queda estancado en el sistema educativo, acumulando sobre edad, lo que evita costos adicionales para la educación pública. Por otra parte, se garantiza que el niño egresará del sistema educativo disfrutando de una vida más productiva, lo que posibilita la generación de más ingresos en comparación a los niños que no logran finalizar los estudios. El objetivo económico básico del servicio educativo, en primaria y secundaria, es dar educación a la población en edad escolar, de tal forma que finalice completamente los diversos ciclos que componen el proceso. Se realiza una inversión para que la población adquiera un número determinado de años de estudio que le permita continuar estudios superiores, o bien alcanzar una inserción laboral con un buen nivel de productividad. Mediante la atención del niño durante sus primeros años de vida se generan condiciones para que en su vida de estudiante de primaria y secundaria apruebe satisfactoriamente los grados que contiene cada nivel educativo. De esta manera, la inversión realizada será recompensada, al individuo y a la sociedad, con una persona más que puede dar un aporte productivo a los procesos económicos del país. Esto se mide por la diferencia de ingresos que obtiene una persona con educación secundaria respecto a lo que obtendría con menos educación o sin educación. Pero si el estudiante no avanza satisfactoriamente en el proceso educativo, ya sea desertando o reprobando años educativos, la rentabilidad de la inversión se va perdiendo. El análisis económico de la educación pondera esta relación entre la inversión realizada y la respuesta del sistema educativo en términos de la capacidad para egresar estudiantes con conocimientos adecuados. Para esto se calcula la rentabilidad de la inversión realizada, comparando la ganancia de ingresos para un período de años determinado con la inversión realizada en los niños. Tal cálculo aporta una tasa de ganancia o de rentabilidad que da una idea del grado de importancia de la inversión realizada por la sociedad en la primera infancia. 4.a.- La escolaridad de la población La escolaridad de la población es el punto de partida para valorar la rentabilidad de la inversión en primera infancia. En la medida en que la inversión en los niños menores de siete años genere un mejor rendimiento escolar de éstos, se espera que la escolaridad de la población aumente a largo plazo. De esta manera, el análisis consiste en determinar la magnitud del incremento esperado de la escolaridad y su efecto en la generación de los beneficios citados antes. En el gráfico 6 se muestra la escolaridad de la población que tiene 15 años y más, según regiones del Índice de Rezago Educativo (IRE) 2. La región 3 tiene el mayor rezago educativo, mientras la 2 El IRE es una jerarquización de los cantones con base en variables educativas. Véase: SANIGEST / Banco Mundial: Fortalecimiento del sector educativo en Costa Rica: situación actual y opciones de política. Costa Rica, Noviembre

22 región 1 reporta el menor rezago. La región 2 experimenta un rezago intermedio. En el mapa 1 se muestra la distribución de estas regiones según cantones. Gráfico 6 Años de escolaridad de la población con 15 años y más según regiones del Índice de Rezago Educativo ,0 9,0 8,5 8,0 7,5 7,0 6,5 6,0 5,5 5,0 4,5 4,0 7,7 IRE 1 IRE 2 IRE 3 6,7 Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta de Hogares de 2005 Mapa 1 Cantones según el IRE Fuente: SANIGEST / Banco Mundial: Fortalecimiento del sector educativo en Costa Rica: situación actual y opciones de política. Costa Rica, Noviembre

23 Los datos de este gráfico indican que la escolaridad es menor conforme se profundiza el rezago educativo. Esto es una especie de resumen de las brechas educativas existentes en el país, que se traducen en un poco más de dos años de escolaridad de diferencia entre las regiones 1 y 3. En el cuadro 8 y el gráfico 7 se observa que a lo interno de estas regiones también hay diferencias importantes de escolaridad según quintiles de ingreso. Existe una brecha de aproximadamente cinco años entre la escolaridad del quintil 5 respecto al quintil 1 en todas las regiones. Sólo que el nivel de la escolaridad de cada región es diferente según lo expresado en el gráfico 6. Por lo tanto, la brecha máxima educativa del país existe entre el grupo del quintil 5 en la región 1 del IRE, con 11,5 años, y el grupo del quintil 1 de la región 3 del IRE, con 4,9 años. Es decir, la brecha máxima alcanza la diferencia de seis años y medio de escolaridad. Cuadro 8 Años de escolaridad de la población con 15 años y más según regiones del Índice de Rezago Educativo y quintiles de ingreso 2005 Quintiles IRE 1 6,0 6,8 7,6 8,2 11,5 IRE 2 5,5 6,4 6,9 7,8 10,6 IRE 3 4,9 5,8 6,3 7,5 9,6 Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta de Hogares de 2005 Gráfico 7 Años de escolaridad de la población con 15 años y más según regiones del Índice de Rezago Educativo y quintiles de ingreso ,0 11,0 10,0 IRE 1 IRE 2 IRE 3 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4, Quintiles Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta de Hogares de

24 4.b.- La rentabilidad de la inversión en primera infancia Dadas las brechas de escolaridad se calculó el premio por años de estudio adicionales en cada región del IRE. En la región 3, como su escolaridad promedio es de 7 años aproximadamente, se estimó cuánto gana una persona por aumentar su escolaridad desde el nivel promedio actual (7 años) hasta 11 años (finalización de la secundaria completa). En la región 2 se realizó un cálculo similar partiendo de un nivel promedio de 8 años. En la región 1 también se hizo el cálculo desde el nivel promedio actual (9 años) hasta los 11 años. Para todas las regiones se efectuó el cálculo para la población de 15 a menos de 35 años y para la población de 35 y más años. Los resultados se muestran en el gráfico 8. En todos los grupos analizados se comprueba la existencia de una ganancia de ingreso, lo que ratifica el papel de la educación en la mejora del ingreso de la persona. Sin embargo, hay especificidades que resulta importante mencionar. En el grupo menor de 35 años la ganancia es más importante en la región 1 del IRE. Esto significa que tiene más importancia en ese grupo de edad el entorno económico que la ganancia de años de escolaridad. Sin embargo, entre la región 2 y la 3 sí se produce una mejora de la ganancia debido al incremento de un año en la escolaridad. En el grupo de 35 años y más resulta más significativo el papel de la escolaridad para la región 3 del IRE. En este caso ganar un año más frente a la región 2, y ganar dos años más frente a la región, se traduce en una ganancia significativamente más elevada. Gráfico 8 Ganancias de escolaridad de la población según regiones del Índice de Rezago Educativo Menos de 35 años 35 años y más IRE Fuente: Elaboración propia con información de la Encuesta de Hogares de 2005 Los datos anteriores revelan que la inversión en primera infancia tendría un impacto diferenciado según la región y el grupo de edad. 23

25 Con base en esta información de premios de escolaridad y los datos de costo de las modalidades gubernamentales de atención de la primera infancia se realizó un cálculo general de rentabilidad utilizando ciertos supuestos. En primer lugar, se supone que la persona beneficiada recibe la atención de algún programa gubernamental de primera infancia de los 2 años hasta los 6 años de edad, lo que le ayuda a completar la educación primaria y la educación secundaria. Esto significa que la persona gana una cantidad de años de escolaridad desde el promedio de su región IRE (véase el gráfico 6) hasta los 11 años de estudio. Por otra parte, la persona beneficiada ingresa al mercado laboral en su región IRE a los 20 años y se mantiene trabajando ahí mismo hasta los 60 años. Además, se asume que la inversión necesaria para que la persona gane los años adicionales de escolaridad es la inversión en el período preescolar y en los años adicionales que cursará en la educación secundaria. El cálculo se hizo para el programa CEN-CINAI intramuros y para el programa de centros dependientes del MEP. Esto porque se trata de los programas de mayor presencia dentro de sus instituciones. La rentabilidad de CEN-CINAI intramuros se presenta en el gráfico 9 y la rentabilidad de Preescolar dependiente del MEP se muestra en el gráfico 10. Ambos programas reportan niveles de costo beneficio importantes, fluctuando entre 4,5 y 8,5. Es decir que por cada colón que se invierta en la primera infancia y en los grados adicionales de secundaria, se generará un mínimo de 4,5 colones y un máximo de 8,5 colones de ingreso adicional de las personas beneficiadas durante su vida laboral. Gráfico 9 Costo Beneficio de CEN-CINAI Intramuros según regiones del Índice de Rezago Educativo 9,00 8,68 7,65 8,00 7,00 5,34 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0, IRE Fuente: Elaboración propia La ventaja de rentabilidad de la región 1 frente a las otras dos regiones radica en el menor nivel de inversión que se debe hacer en secundaria, por su mayor escolaridad, y en el mayor premio de ingreso en el grupo de menos de 35 años. La ventaja de rentabilidad de la región 3 frente a la región 24

26 2 reside en su mayor premio de ingreso, a pesar de tener que invertir más por los años adicionales de escolaridad en secundaria. Gráfico 10 Costo Beneficio de Preescolar dependiente del MEP según regiones del Índice de Rezago Educativo 8,00 7,46 6,82 7,00 6,00 4,68 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0, IRE Fuente: Elaboración propia 25

27 Anexo 26

28 Nombre del centro: CEN-CINAI Intramuros Horario: 7 a 6 Período: mensual Cantidad de producto: 100 niños atendidos Cantidad máxima ,0% uso de planta Composición del Costo Desviac. Norma Precio Cantidad Costo Indicador Descripción Indicador Atención directa del niño Técnicos ,7% 16,67-17% niños / técnico + profesional Profesionales Educ ,1% Material didáctico ,1% Subtotal ,87% Nutrición Cocineras ,1% 50,00 0,0% niños / cocinera Alimentos / día ,6% 22,00 0,0% raciones / niño / día Subtotal ,64% Actividades de apoyo Directora 0 0 0,0% Administrativos 0 0 0,0% Miscelán. / Guardas ,7% Profesionales apoyo 0 0 0,0% Natación 0 0 0,0% Seguro 0 0 0,0% Servicios ,4% Otros ,5% Subtotal ,58% Reposición de capital Reposición ,9% Total ,0% Costo promedio Fuentes de financiamiento $61 Aporte de gobierno 80% Recursos propios Costo variable promedio ,5% Padres 20% Padrinos Costo fijo promedio ,5% Notas: Otros: material para limpieza, papelería, mantenimiento y reparación, seguros, salud, fumigación, varios Servicios: agua, luz, teléfono, gas El costo no incluye el transporte de los niños al y desde el centro infantil 27

29 Nombre del centro: CEN-CINAI Extramuros Horario: Período: mensual Cantidad de producto: 200 niños atendidos Compos. Costo Desviac. Norma Precio Cantidad Costo Indicador Descripción Indicador Atención directa del niño Técnicos ,8% 100,00 400% niños / técnico + profesional Viáticos y transporte ,2% Material didáctico ,8% Subtotal ,81% Nutrición Cocineras 0 0 0,0% niños / cocinera Alimentos / día ,6% 2,00 raciones / niño / día Subtotal ,57% Actividades de apoyo Directora 0 0 0,0% Administrativos 0 0 0,0% Miscelán. / Guardas 0 0 0,0% Profesionales apoyo 0 0 0,0% Natación 0 0 0,0% Seguro 0 0 0,0% Servicios 0 0 0,0% Otros 0 0 0,0% Subtotal 0 0,00% Reposición de capital Reposición ,6% Total ,0% Costo promedio Fuentes de financiamiento $11 Aporte de gobierno 100% Recursos propios Costo variable promedio ,4% Padres Padrinos Costo fijo promedio ,6% 28

30 Nombre del centro: CEN-CINAI Bebés Horario: 7 a 6 Período: mensual Cantidad de producto: 12 niños atendidos Compos. Costo Desviac. Norma Precio Cantidad Costo Indicador Descripción Indicador Atención directa del niño Técnicos ,6% 4,00-80% niños / técnico + profesional Auxiliar ,3% Material didáctico 0 0 0,0% Subtotal ,94% Nutrición Cocineras , ,9% 48,00 0,0% niños / cocinera Alimentos / día ,2% 22,00 0,0% raciones / niño / día Subtotal ,10% Actividades de apoyo Directora 0 0 0,0% Administrativos 0 0 0,0% Miscelán. / Guardas , ,0% Profesionales apoyo , ,2% Natación 0 0 0,0% Seguro 0 0 0,0% Servicios , ,2% Otros , ,4% Subtotal ,80% Reposición de capital Reposición ,2% Total ,0% Costo promedio Fuentes de financiamiento $143 Aporte de gobierno 100% Recursos propios Costo variable promedio ,0% Padres Padrinos Costo fijo promedio ,0% 29

31 Nombre del centro: MEP Dependiente Horario: 4 horas Período: mensual Cantidad de producto: 35 niños atendidos Cantidad máxima 40 87,5% uso de planta Compos. Costo Desviac. Norma Precio Cantidad Costo Indicador Descripción Indicador Atención directa del niño Técnicos 0 0 0,0% 17,50-13% niños / técnico + profesional Profesionales Educ ,3% Material didáctico ,0% Subtotal ,33% Nutrición Cocineras , ,2% 50,00 0,0% niños / cocinera Alimentos / día ,8% 22,00 0,0% raciones / niño / día Subtotal ,00% Actividades de apoyo Directora , ,3% Administrativos , ,8% Miscelán. / Guardas , ,3% Profesionales apoyo 0 0 0,0% Natación 0 0 0,0% Seguro 0 0 0,0% Servicios , ,6% Otros , ,4% Subtotal ,37% Reposición de capital Reposición ,3% Total ,0% Costo promedio Fuentes de financiamiento $76 Aporte de gobierno 100% Recursos propios Costo variable promedio ,3% Padres Padrinos Costo fijo promedio ,7% Notas: Otros: material para limpieza, papelería, mantenimiento y reparación, seguros, salud, fumigación, varios Servicios: agua, luz, teléfono, gas El costo no incluye el transporte de los niños al y desde el centro infantil 30