Mylène Valenzuela Reyes

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1 1 LA POLÍTICA INDÍGENA DEL ESTADO CHILENO Y LA LEGISLACIÓN MAPUCHE. Mylène Valenzuela Reyes 1

2 2 Para los seres anónimos que siguen luchando por lo que aún creen desconocidos y gratuitos mujeres y hombres cuyos impronunciables nombres nos recuerdan una y mil veces lo que somos y lo que amenudo dejamos de ser Esta tésis fue elaborada el año 1992 para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, revisada y complementada por su autora en diciembre del año Registro de Propiedad Intelectual: Derechos Reservados Imagen de insignia de mando mapuche, portada extraída de documento de Internet: Anexo del libro de arqueologia:culturas aborigenes de Chile. 2

3 3 IINDIICE TEMÁTIICO INTRODUCCIÓN CAPITULO I: EL EXPANSIONISMO GUERRERO, INCORPORACIÓN TERRITORIAL Y REGLAMENTACIÓN DE LA PROPIEDAD INDÍGENA ( ). 1.1 REGLAMENTACIÓN DE LA PROPIEDAD INDÍGENA Reglamentación de la Propiedad en la Zona Central: Período de plena igualdad jurídica Reglamentación de la Propiedad en la Zona de la Araucanía y Zonas adyacentes LA POLÍTICA DE COLONIZACIÓN DIRIGIDA POR EL ESTADO 14 Objetivos específicos perseguidos por la Política de Colonización Estatal Ordenamiento Legal de la Propiedad en Territorio Indígena y protección de la Política Colonizada del Estado Determinación de los Derechos de Propiedad del Estado de los Particulares y de los Indígenas. Enajenación de Tierras Fiscales adquiridas por compra o poseídas a Títulos de baldías Colonización de Tierras destinadas a fundar poblaciones Venta de Tierras en Pública Subasta Deslindamiento de la Propiedad 1.3 COMENTARIOS 27 CAPITULO II : HACIA LAS DIVISIONES DE LAS COMUNIDADES ( ). 2.1 VISIÓN GENERAL DE LA LEGISLACIÓN DEL PERIODO ( CONSTITUCIÓN DE LA PROPIEDAD AUSTRAL Decreto Ley Nº 605 Decreto Supremo Nº Decreto con Fuerza de Ley Nº PRIMERA LEY DE DIVISIÓN LEY Nº DE 8 DE SEPTIEMBRE DE 1927 Tribunal Especial División de las Comunidades Restitución de Tierras Indígenas 2.4 ANÁLISIS CRITICO: DECRETO Nº Ideas Fundamentales Los Tribunales de Indios División de las reservas La restitución de las Tierras Indígenas De las Expropiaciones Normas sobre capacidad de los Indígenas para celebrar actos y contratos. 3

4 4 2.5 PARTICIPACIÓN INDÍGENA 2.6 PARALIZACIÓN DEL PROBLEMA MAPUCHE: LOGROS Y FRUSTRACIONES DE LAS ORGANIZACIONES MAPUCHES Y DEL PODER REGIONAL Búsqueda de la racionalización económica de la propiedad Indígena Proyecto de Ley Nº y creación de la Dirección de Asuntos Indígenas Los intentos de desestabilizar el movimiento Mapuche El Artículo único y el informe Erbetta 2.7 EL TRIUNFO DEL PODER ECONÓMICO REGIONAL:DICTACIÓN DE UNA NUEVA LEGISLACIÓN 68 La Ley Nº Reestructuración de los Tribunales de Indios De la Restitución Medidas de asistencia económica y protección a la propiedad Indígena 2.8 LA PROPIEDAD INDÍGENA Y EL PROCESO DE LA REFORMA AGRARIA 75 CAPITULO III : HACIA LA VALORIZACIÓN Y LA UTILIZACION POLÍTICA DE LA ETNIA MAPUCHE SÍNTESIS DEL PROGRAMA BÁSICO DE GOBIERNO DE LA UNIDAD POPULAR DIAGNOSTICO A LA REALIDAD INDÍGENA EFECTUADO POR EL GOBIERNO DE LA UNIDAD POPULAR 3.3 LA MATERIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA INDÍGENA DE LA UNIDAD POPULAR A TRAVÉS DE LA LEY El debate parlamentario en torno al Proyecto de Ley Indígena... Bases conceptuales de la Ley El concepto de Indígena El concepto de Tierras Indígenas

5 5 Objetivos de la ley Primer Objetivo de la Ley Nº : Recuperación, Aumenyo y Protección de la integridad de las Tierras Indígenas Segundo Objetivo de la Ley Nº : La transformación del sistema de tenencias y explotación individual de la tierra Tercer Objetivo de la Ley Nº : El impulso sistemático y enérgico al desarrollo de los grupos autóctonos Cuarto Objetivo de la Ley Nº : El desarrollo integral y la incorporación de los Indígenas a la comunidad nacional 3.4 PROCEDIMIENTO Y JUDICATURA PARA INDÍGENAS 3.5 TAREAS Y LOGROS ALCANZADOS DURANTE EL GOBIERNO DE SALVADOR ALLENDE. 3.6 EL MOVIMIENTO INDÍGENA Y SU PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO LEGISLATIVO Pacto para el desarrollo de las comunidades Indígenas: Una lucha unitaria: 1º y 2º Congreso Indígena y el proyecto de Ley que crea la Corporación de Desarrollo Mapuche La celebración de un nuevo convenio: El apoyo a la candidatura de Salvador Allende Participación Indígena durante la tramitación legislativa CAPITULO IV: HACIA LA ASIMILACIÓN DE LA ETNIA MAPUCHE 4.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES 4.2 POLÍTICA INDÍGENA Y BASES ECONÓMICAS E IDEOLO- LÓGICAS DE LA LEGISLACIÓN 4.3 BASES CONCEPTUALES CONTENIDAS EN EL DL. Nº 2568 El concepto de Indígena regulado en el DL. Nº El concepto Tierra Indígena 4.4 OBJETIVOS DE LA LEY OBJETIVOS DECLARADOS POR EL LEGISLADOR Terminar con la discriminación Indígena Acabar con la propiedad comunitaria Indígena, regularizando y saneando le tenencia individual Indígena Concluir el problema del minifundio mapuche, incorporando las Tierras Indígenas al sistema productivo nacional. Preservar los valores y costumbres indígenas 5

6 OBJETIVOS NO DECLARADOS POR EL LEGISLADOR Y QUE SUBYACIAN EN LA LEGISLACIÓN 144 La diferenciación interna en las comunidades dirigidas a liberar las tierras hacia el mercado de tierras Terminar el problema indígena absorbiendo a los mapuches en la sociedad chilena 4.5 ANÁLISIS CRITICO DE LA NUEVA LEGISLACIÓN EN RELACIÓN A SUS OBJETIVOS 146 Primer objetivo de la Ley: La División de las Reservas Indígenas - Primera etapa del procedimiento de División de las reservas indígenas - Segunda fase del procedimiento: la etapa jurídico procesal. Análisis critico del procedimiento técnico utilizado y de los factores que incidieron en las solicitudes de división La iniciación del procedimiento de división La audiencia. Oposición a la división: oportunidad y fundamentos del Fallo La ejecución del fallo El proceso de liquidación de las reservas. La sentencia de liquidación Segundo Objetivo de la Ley: Terminación de la discriminación del llamado Problema Indígena. Supresión del Instituto de Desarrollo Indígena - Problema del Minifundio Indígena: de la irrevocabilidad de las Divisiones y de la comercialización de las Tierras Indígenas - Alcances específicos relativos a las normas del procemiento de reivindicación, restitución de las hijuelas divididas - Analisis crítico del procedimiento utilizado y de los factores que incidieron en las solcitudes de división Tercer Objetivo de la Ley: termino del problema del minifuncio indígena, de la irrevocabilidad de las divisiones y de la comercialización de las tierras indígenas 4.6 EFECTOS DE LA APLICACIÓN DE LOS DL. Nº Y VISTOS POR LOS DIRIGENTES DE LAS PRINCIPALES ORGANIZACIONES MAPUCHES 163 Terminación de la propiedad comunitaria y creación de la Propiedad individual Indígena Extensión de la comunidad territorial y mantención de la Comunidad Indígena Mantención del minifundio Indígena Debilitamiento de la cohesión interna de la comunidad Mapuche. Pérdida de la propiedad comunitaria sobre sitios sagrados o destinados a la celebración de mitos o juegos Resistencia colectiva readaptación cultural 6

7 7 CAPITULO V: EL MOVIMIENTO MAPUCHE Y LA GESTIÓN DE UNA NUEVA PROPUESTA LEGISLATIVA EL RESURGIMIENTO DEL MOVIMIENTO INDÍGENA MAPUCHE DURANTE LA DÉCADA DE LAS ORGANIZACIONES, SUS DEMANDAS Y PROPUESTAS Declaraciones públicas Seminarios y encuentros GESTACIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA INDÍGENA. DE LA LEY INDÍGENA. 189 Reconocimiento Constitucional en latinoamerica Situación Jurídica de Chile en el contexto internacional y Latinoamericano Lineas programáticas y acción del Gobierno de la Concertación Por los Partidos por la Democracia para los Pueblos Indígenas de Chile Elaboración y discusión de la nueva ley y del reconocimiento constitucional y aprobación del Convenio 169 de la OIT Ley de 5 de octubre de 1999 CONSIDERACIONES FINALES. 217 ANEXOS 220 BIBLIOGRAFÍA INDICE DE LEYES

8 8 IINTRODUCCIIÓN Es muy frecuente encontrar investigaciones y estudios en el ámbito legal, que omitan las variables sociales y culturales que fundan y explican precisamente, estas creaciones jurídicas. Los elementos sociológicos y antropológicos deben ser incorporados en los análisis normativos, toda vez que la cultura legal, es decir, el conjunto de principios, valores y juicios imperantes en una sociedad, determinaran la generación, aplicación y efectividad de un sistema jurídico en esa sociedad. En consideración a lo anterior el presente estudio tuvo como objetivo general, determinar los principios, valores y juicios subyacentes en las normas dictadas por el Estado chileno, para los Mapuches en el período de 1813 a En tanto, su objetivo específico se dirigió a indagar sobre los principales efectos producidos por la legislación. Entre ellos, sobre la respuesta del grupo a quienes estuvieron dirigidas las normas, grado de penetración de éstas y participación en los procesos políticos - legislativos de los sujetos involucrados. La elección de los Mapuches como grupo de estudio, se debió fundamentalmente a razones tanto de carácter legal: la legislación especial estuvo dirigida a reglamentar la terratenencia Mapuche, como a razones de tipo antropológicas. Entre estas últimas, cabe mencionar los interesantes procesos readaptativos de este pueblo que les ha permitido mantener su modo general de vida, sus valores básicos y normas de carácter ancestral. METODOLOGÍA Y FUENTES En primer término queremos destacar que este estudio ha mantenido el orden de generación histórica de las normas. A partir de la elaboración y discusión parlamentaria de los principales proyectos legales sobre Indígenas, se ha indagado sobre las valoraciones, criterios y estrategias de los distintos Gobiernos. Lo cual en época reciente fue complementado por la información y opinión proporcionada por algunos dirigentes Mapuches, pertenecientes a las principales organizaciones involucradas en la gestación de estos hechos. Para llevar a efecto esta investigación se procedió a efectuar las siguientes actividades: RECOPILACIÓN DE FUENTES BIBLIOGRÁFICAS. Se procedió a fichar y analizar investigaciones, publicaciones de libros, documentos y apuntes de trabajo, declaraciones públicas, periódicos, revistas y anuarios. Estas fuentes permitieron conocer: el contexto indigenista americano e internacional dentro del cual se dictaron las Leyes que reglamentaron la tenencia Mapuche, las variables históricas, sociológicas y culturales que incidieron en la adopción de esta legislación. 1 La versión revisada de esta tésis contiene algunas consideraciones sobre la gestación y contenidos de la Ley , de 5 de Octubre de

9 9 RECOPILACIÓN DE FUENTES LEGALES: Se efectuó a través de la búsqueda y análisis de las principales leyes, reglamentos, decretos, instrucciones, resoluciones, así como el fichaje de los debates parlamentarios correspondientes a las siguientes leyes: Ley del 2 de Julio de 1852, Ley del 4 de Diciembre de 1866, Ley del 14 de Agosto de 1874, Ley Nº del 23 de Diciembre de 1904, Ley Nº del 24 de Enero de 1930, Ley Nº del 3 de Enero de 1961 y Ley Nº del 26 de Septiembre de OBSERVACIIÓN EMPÍÍRIICA.. Con el objeto de conocer las consecuencias y alcances prácticos de la aplicación de la legislación que ha regido a los Mapuches, se realizaron las siguientes actividades: - Entrevista a dirigentes y líderes de opinión de las principales organizaciones que conformaron el movimiento Indígena Mapuche entre los años , muchos de los cuales constituyen hoy agentes activos del acontecer histórico legal de su pueblo. - Observación participante en reuniones de conocimiento de la historia legislativa Mapuche, discusión de borradores de la nueva legislación Indígena al interior de la organización Nehuen Mapu y, en el último Congreso Nacional Indígena realizado en Temuco en Enero de FORMATO DE LA IINVESTIIGACIION Este trabajo se encuentra dividido en cinco Capítulos. Los criterios de clasificación se basaron tanto en el contexto histórico como en los valores e intereses expresados en los objetivos de la legislación examinada El primer Capítulo analiza las Leyes dictadas desde el año 1813 hasta el año En esa etapa de la legislación, podemos apreciar la política asimilativa del Estado dirigida hacia la obtención de la unidad territorial y étnica de la nación chilena. Este objetivo común a la política indígena latinoamericana, estuvo destinada a crear una nueva estructuración de la propiedad rural y la constitución del latifundio. Dicho afán expansionista llevó al Estado a ensanchar sus fronteras internas mediante la guerra de Pacificación de la Araucanía, que le permitiría someter e incorporar a los Mapuches a la estructura administrativa y legal del país. La reglamentación de la propiedad indígena inspirada en los principios contenidos en el recientemente aprobado Código Civil (1857), tuvo como resultado el traslado de los mapuches a asentamientos fijos y delimitados de tierras denominados "Reducciones" o Comunidades. Este período culminará con el reconocimiento legal de las comunidades indígenas, propiedad de tipo colectiva, que en una segunda etapa legislativa se intentará dividir, a fin de convertirlas en propiedades individuales regidas por las nuevas normas civiles y abiertas al mercado de tierras. 9

10 10 En atención a las características recientemente descritas, hemos denominado a este Capítulo "Expansionismo Guerrero, Incorporación Territorial y Reglamentación de la Propiedad Indígena". El segundo Capítulo indaga sobre la política legislativa adoptada durante los años En atención al objetivo principal que persiguió esta legislación durante este período, se ha denominado a este Capítulo: "La División de las Comunidades". En este tramo histórico el Estado buscó terminar con la propiedad indígena comunitaria establecida en virtud de los Títulos de Merced. Dichos intentos se realizaron a través de una legislación que permanentemente estableció fórmulas destinadas a liquidar las reservas indígenas. Esta legislación se aplicó hasta mediados del año 1960, época en que se inició el proceso de Reforma Agraria. El tercer Capítulo se refiere al período legislativo de En este lapso, se desarrollaron importantes cambios estructurales en el país. Especial consideración se hará sobre la reforma agraria y el proceso de revitalización del movimiento Indígena. En este último ámbito se realizaron dos importantes congresos que tuvieron como resultado la elaboración de un proyecto de ley indígena. Esta iniciativa fue acogida por las fuerzas de izquierda con quienes los mapuches pactaron políticamente. Este proyecto finalmente daría origen, luego de profundas modificaciones, a la Ley Nº , cuerpo legal que formaría parte de la política indigenista de la Unidad Popular destinada a lograr el reconocimiento, promoción y desarrollo de los Indígenas. En atención al positivo cambio operado durante estos años en la política indígena, se ha denominado a este Capítulo "De la valorización de la etnia mapuche". El cuarto Capítulo se extiende desde el año 1973 hasta 1989, tramo en el que se dictó el DL. Nº (1979) modificatorio de la Ley Nº A través de esta norma se pretendió negar, vía decreto, la existencia en Chile de los indígenas y lograr con ello la absorción definitiva de los mapuches en la sociedad nacional. Reacción a los embates legales y fácticos, fue la resistencia cultural demostrada por un conjunto de líderes y dirigentes mapuches que se opusieron tenazmente a estas normas y a su aplicación en las comunidades indígenas. A pesar de esta resistencia en este período se logró lo que durante años el Estado venía aspirando: dividir la casi totalidad de las reservas, adjudicando a los ocupantes, -fueran o no Indígenas- hijuelas de tierras a título individual. Dada la intencionalidad subyacente de esta legislación se tituló a este Capítulo "Hacia la Asimilación Final". 10

11 11 En tanto, el quinto y último Capítulo, se refiere específicamente a la gestación del movimiento Indígena durante los años , el grado de influencia que éste alcanzó en la estructura política chilena, y el impacto que representó este movimiento al momento de formular la nueva legislación. La inserción política de las organizaciones indígenas, se evidenciará simbolicamente en la suscripción de pactos políticos. En estos instrumentos los agentes de poder se comprometerán a reconocer constitucionalmente a las etnias Indígenas, a adoptar los instrumentos jurídicos internacionales sobre los Pueblos Indígenas y a dictar una nueva legislación respetuosa de su especificidad cultural. En atención al contenido antes descrito este Capítulo se denomina: El movimiento mapuche y la gestación de una nueva propuesta legislativa. AGRADEC IIM IIENTOS Deseo expresar mi más profundo agradecimiento a las personas que me posibilitaron y contribuyeron con su conocimiento a desarrollar esta investigación: 2 Sr. Francisco Huenchumilla (Diputado Demócrata Cristiano), Sr Domingo Curaqueo (Profesor de Antropología Universidad de Chile), Sr Rosendo Huenumán (Ex-Diputado de izquierda miembro del Comité Exterior Mapuche), Sr José Salamanca (Director Presidente "Unión Araucana" ), Sr José Gregorio Huenchuñir (miembro Sociedad Pelon Duqun), Sr Floriano Cariqueo (Director Presidente Ad-Mapu Metropolitano), Sr Fernando Quilaqueo (Director Secretario Ad-Mapu Metropolitano), Sra. Elisa Avendaño (Directora Presidente Ad-Mapu Nacional), Sr Victor Hugo Painemal (Director Presidente Nehuen Mapu), Sr Juan Queupúan (Director Vicepresidente Nehuen Mapu), Sr. Juan Molfinqueo (Centro Cultural Lautaro Ñi Aylla Rehue), Sr. Pedro Ñaculpin (Director Presidente Centro Cultural Mapuche), Sr. Melillán Painemal (Consejero Centro Cultural Mapuche), Sr. Emilio Cauqueo (Sociedad Kaufolikan), Sr Cirilo Antinao (miembro Consejo Regional Mapuche), Sr Manuel Antonio Ponce (Partido por la Tierra y la Identidad), Sr Iván Coñuecar (Secretario General Folilche Aflaia), Sr Necul Painemal (Ex-dirigente político), Sr. Rolf Foerster (investigador, antropologo), Sr. Villoreaux y Sr. Carlos Aldunante del Solar, Antropólogo, Profesor guía de la presente investigación. Así también vaya mi reconocimiento a don Cristian Araya y a doña Roxana Valenzuela Reyes, cuyas orientaciones metodológicas constituyeron una guía valiosa para el desarrollo y conclusión del presente trabajo. 2 En necesario señalar que los cargos descritos corresponden al año 1991, momento en el cual se realizan las entrevistas que se incorporan en el presente trabajo. 11

12 12 C A P II T U L O II EL EXPANSIIONIISMO GUERRERO,, IINCORPORACIIÓN TERRIITORIIAL Y REGLAMENTACIIÓN DE LA PROPIIEDAD IINDÍÍGENA ( ) Qué perdería el Indígena, qué perdería el Estado con un ensayo?. Practiquemos el sistema y después veamos si con él avanza la civilización de la Araucanía, que siempre habrá tiempo para modificarlo. Establézcase que el Estado y sólo el Estado puede adquirir válidamente las propiedades: adquiéralas el Estado y después hará con ellas lo que mejor consulte el interés público, dedicando una parte del territorio Indígena a la fundación de poblaciones, otra al cultivo de los mismos Indígenas, y dando o vendiendo otra si se quiere, a los particulares que deseen cultivarlas... En empleo de la educación acompañada de las medidas dispuestas para garantizar la fe de los contratos y la protección del araucano, producirá, más tarde o más temprano, la regularización del Estado civil y el imperio del progreso en el territorio de Arauco... (Enrique Tocornal, Diputado, Cámara de Diputados Sesión Nº 46 en 10 de Septiembre de 1864) 12

13 REGLAMENTACIÓN DE LA PROPIEDAD INDÍGENA. Hacia 1813, época en que se dictó la primera Ley relativa a los indígenas (1), Chile se encontraba dividido en dos grandes zonas: La Central y Araucanía y las Zonas Adyacentes. En la primera de ellas, la conquista y colonización española se arraigó con más profundidad y fue el núcleo desde el cual se generó y realizó la ocupación del resto del actual territorio"(2). A diferencia de ésta, fue en la región situada al sur de la frontera, donde lo conquistado por el avance europeo había sido perdido tempranamente (siglo XVI)(3) limitándose la interacción con los españoles a intercambios de tipo comercial y a incursiones bélicas. Fue el proceso de mestizaje quien sentó y creó las diferencias más notables entre ambas áreas territoriales. En la Zona Central éste fue profundo y amplio, siendo incentivado por la necesidad de los hacendados y dueños de lavaderos de oro de contar con mano de obra Indígena. Esta fuerza laboral terminó siendo absorbida definitivamente en el transcurso del siglo XIX por la masa del campesinado mestizo dependiente del sistema de inquilinaje. A este núcleo de población se dirigieron las normas dictadas durante el siglo XIX (leyes de los años 1813, 1823 y 1830). REGLAMENTACIÓN DE LA PROPIEDAD EN LA ZONA CENTRAL: PERIODO DE LA PLENA IGUALDAD JURÍDICA. Durante los años se dictó un conjunto de normas destinadas a regular la zona comprendida entre Copiapó y el Bio-Bio, entre las más importantes podemos citar:? Reglamento-Ley de 1813 a favor de los indios de la Junta de Gobierno de 1813 con acuerdo del Senado.? Decreto del Director Supremo B. O Higgins, eximiendo de tributos a los Indígenas y otorgándoles la ciudadanía (1819).? Ley de 10 de Junio de 1821 sobre tierras de indígenas procedimientos de venta y declaración relativa a los terrenos que deberían quedar a perpetuidad en poder de los indios.? Decreto de 28 de Junio de 1830 sobre terrenos sobrantes del Estado y que ordenaba llevar a efecto su enajenación. La primera Ley dictada durante la República fue el Decreto del 1 de Julio de 1813 (4). A través de esta norma se crea una Comisión integrada por Juan Egaña, Joaquín Echevarría y Gabriel Tocornal. Estos tendrían por misión formar villas de indígenas. Para ello y con el fin de hacer efectiva la igualdad de los indígenas se debía proceder a liquidar a los pueblos de indios sobrantes, mediante el remate público de sus tierras y el traslado de sus habitantes (5). Con el Bando de O Higgins (14 de marzo de 1819), el Gobierno intentó hacer extensivo los ideales de fraternidad, igualdad y prosperidad a los indios, declarándolos en lo sucesivo ciudadanos chilenos y libres como los demás habitantes del Estado (6). Con esta declaración los indígenas tendrían igual voz y representación: podían concurrir por sí mismos a celebrar toda clase de actos y contratos, 13

14 14 defender sus causas, contraer matrimonio, elegir las artes de su inclinación y ejercer la carrera de las letras y las armas para obtener los empleos políticos y militares que correspondieren a su aptitud. En tanto, las leyes posteriores de 1823 a 1830 estuvieron destinadas a deslindar y enajenar los terrenos sobrantes de los ex-pueblos Indígenas de la zona de la Araucanía. La plena igualdad jurídica proclamada por esta legislación tuvo como saldo la absorción temprana de los mapuches por el intenso mestizaje y la pérdida de tierras operado a través del inquilinaje LA POLÍTICA DE COLONIZACIÓN DIRIGIDA POR EL ESTADO A LOS INDÍGENAS DE LA ARAUCANÍA Y ZONAS ADYACENTES. Con la celebración del Parlamento de Quilín (1641) el Gobierno español establece formalmente como límite norte al Bio-Bio, lo que confiere a los territorios comprendidos entre dicho río y el Toltén un carácter independiente. Zona en la que la colonización armada dará paso a una lenta y progresiva colonización interna. En términos generales y a pesar de los interesantes contactos que mantendrán los mapuches de esta región con el resto del país, -especialmente en el campo del comercio e intercambio-, sus elementos culturales tradicionales se mantendrán con muy pocas alteraciones, hecho que todavía puede advertirse en la actualidad (7). El expansionismo comienza a gestarse hacia 1830, época propicia dado por la estabilización de las estructuras de poder generado por la existencia de gobiernos de corte conservador y el acontecimiento de una serie de hechos que impulsaran al Estado a desplegar una política de colonización hacia la frontera. Entre estas causas se encuentran los estímulos a la extensión del latifundio con la apertura de mercados externos (California, Australia), el aumento de la población con su correlativo crecimiento en la demanda de productos agrícolas y tierras y la preocupación por consolidar la soberanía nacional en los reductos de Concepción y Valdivia (8). Esta expansión territorial impuso a los gobiernos la obligación de avanzar las fronteras y regular las relaciones que se iban generando de acuerdo a los objetivos trazados por el Estado en su política de colonización. OBJETIVOS ESPECÍFICOS PERSEGUIDOS POR LA POLÍTICA DE COLONIZACIÓN ESTATAL. Examinada la normativa dictada en este período, leyes del 4 de diciembre de 1866 y del 4 agosto de 1874, podemos advertir que presentó los siguientes objetivos: Ocupar la Araucanía implantando un régimen legal y administrativo análogo al del resto del territorio nacional, Ordenar legalmente la propiedad Indígena cautelando la política de colonización estatal a través de la protección de la propiedad Indígena, 14

15 15 Determinar los derechos de propiedad del Estado, de los particulares e Indígenas. Colonizar las tierras fiscales adquiridas por compra o poseídas a título de baldíos. Deslindar la propiedad particular e indígena estableciendo a los mapuches en las llamadas "reducciones o comunidades Indígenas", Corregir la legislación perfeccionando aquellos vacíos que imposibilitaban y retrasaban la obtención de los objetivos trazados por el Estado. Para el cumplimiento de estas metas el Estado debió ocupar la Araucanía y sus zonas adyacentes. El expansionismo guerrero se vio reforzado por la opinión pública que manipulada por los grupos de interés regional exigían el sometimiento de los mapuches que se habían levantado en armas en 1851 y 1859 (9). El gobierno de la época debía dar una solución definitiva a la naciente cuestión Indígena, lo que se hizo progresivamente a través del adelantamiento de las fortificaciones. Esto no fue ni más ni menos que una ocupación violenta y por las armas de los territorios indígenas. Este sometimiento territorial siguió un curso paralelo a la incorporación administrativa y legal de los territorios mapuches. Es así que en 1860 se hallaban bajo dominio del Estado: Arauco y Los Angeles (1852) Nacimiento (1857). Entre los años ; Lebu, Nueva Angol y Mulchén (1862), Collipulli (1867) Cañete (1868). Entre : Traiguén (1878), Curanilahue (1880), Lautaro, Victoria y Temuco (1881), Pitrufquén, Nueva Imperial y Curacautín (1882) y Villarrica (1883). En tanto, las normas que reglamentaron la administración de estos territorios fueron: Ley del 2 de Julio de 1852, que estableció la Provincia de Arauco, Ley del 15 de Julio de 1869 que creó los departamentos de colonización; Ley del 13 de Octubre de 1875, que creó la Provincia de Bio- Bio y territorio de colonización de Angol. La pacificación definitiva de la Araucanía fue lograda en 1883 después del último combate general de 1881 y una vez concluída la guerra del Pacífico ( ) momento propicio en el cual los ejércitos que volvían de la guerra del norte "fueron empleados en los conflictos de frontera... rompiendo la línea que los mapuches habían mantenido durante siglos" (10). ORDENAMIENTO LEGAL DE LA PROPIEDAD EN TERRITORIO INDÍGENA Y PROTECCIÓN DE LA POLÍTICA COLONIZADORA DEL ESTADO. La legislación debió dar una solución a la colisión de intereses existentes entre los particulares, el Estado y los indígenas (11), protegiendo la política de colonización estatal y de la colonización espontánea efectuada por los particulares. 15

16 16 Se debe tener presente la complementariedad de intereses entre el Estado y los particulares. Es así como los Gobiernos de Freire, Montt y Pérez, buscaron permanentemente el sometimiento de los indígenas, la ocupación militar y la enajenación de las tierras conquistadas, objetivos idénticos al de los particulares que amparados por el "laissez faire" vieron posible y efectiva la concentración especulativa de tierras. Así, los particulares atentos al avance de las plazas militares y a la seguridad que se iba obteniendo en la frontera comenzaron a alegar falsos títulos de dominio, testamentos inexistentes y contratos de mutuo de dinero. Era corriente que los indios que no sabían castellano, y aún cuando lo supiesen traían para explicarse un intérprete que ya venía instruido, graficado de antemano; este intérprete declaraba lo que le sugería el comprador y servía también de testigo y firmaba a ruego. De aquí resultaba que si el contrato era de doscientos, traducía que era de cien pesos, si el terreno era de mil cuadras, que era de dos mil; si la es escritura era de arriendo, que era de venta o donación. Los indios asentían fácilmente a estos fraudes desde que no sabían leer ni escribir no tenían más garantías que la palabra del intérprete. (Cámara de Diputados, año 1864). (12). En este clima de guerra interna se fue generando el problema Indígena. Grandes extensiones de tierras fueron adquiridas por medio del fraude. Muchas de ellas permanecían abandonadas por sus supuestos dueños, o bien su dominio se hallaba controvertido, entre otras razones por las alegaciones de vicios de voluntad, falta de pago de la cosa vendida, venta de cosa ajena, error en la calidad o especie de la cosa vendida o falta de consentimiento.(13) El reflejo de la violencia generada por esta guerra, se ejemplificó con dos términos muy utilizados en aquella época; "el escarmiento y la guerra de recursos" que representaban con exactitud el escenario donde se desenvolvía la "pacificación" de los indígenas. (14) Frente a estos hechos de violencia y el desorden de la propiedad, el Estado empezó a establecer una serie de restricciones y prohibiciones destinadas a afirmar su derecho sobre las tierras conquistadas baldías y a combatir al particular fraudulento (15) evitando que se posesionasen de las tierras que resultaban indispensables para la instalación de colonos (16) frenando el abuso que la permisividad legislativa había contribuido a crear (17). Las primeras limitaciones sobre la propiedad fueron impuestas por los decretos del 14 de marzo de 1853 (Arauco), Decreto de diciembre de 1855 (Valdivia), y decreto de Julio de 1856 para los territorios de Llanquihue. Estas normas prescribían que toda compraventa, empeño y arriendo que excediera de cinco años debía verificarse, con intervención del Intendente o Gobernador que se comisionare, en cada caso, bajo sanción de invalidar el acto (18). Por primera vez, se estableció una limitación a la cabida de los inmuebles que los particulares podían adquirir y la obligación de tomar razón de los títulos de la propiedad en la Secretaría de la Intendencia en el plazo de un año (Decreto de 1853) (20), o de 18 meses (Decreto de 1855). (19) 16

17 17 No obstante la intervención de las autoridades en estos actos, los fraudes seguían adelante. Ello se explica porque la Ley sólo se limitó a conferirles las mismas facultades que tenía un escribano, no pudiendo por tanto, verificar la validez de tales actos, ni tampoco comprobar si efectivamente quienes concurrían a celebrarlos, eran o no indígenas. Esta última cuestión implicaba un problema adicional, la necesidad de definir quien era o no indígena, problema que no quedó zanjado en la legislación. De esta forma cualquier persona podía atribuirse la calidad de tal y burlar de esta manera las restricciones establecidas en la ley. Otra formula muy usada para apropiarse de la propiedad indígena fue la promoción de pleitos y el consiguiente ofrecimiento de servicios jurídicos a los indígenas por parte de personas sin escrúpulos que pretextaban defender los derechos de sus clientes ante los tribunales de justicia. Conferido el patrocinio legal estos abogados redactaban poderes amplios (21) que los facultaban para enajenar o establecer convenientes acuerdos con la parte contraria, lo que "dejaba en pie los mismos vicios que trató de corregir el Supremo Decreto del 14 de Marzo de 1853" (22). Considerando tales antecedentes se dictaron los Decretos del 5 de junio de 1856 y Decreto de marzo de 1857 que reglamentaron las formalidades en el otorgamiento de poderes para ventilar en juicio y exigir en caso de venta, empeño o arriendo por más de cinco años, el visado de ellos por el Intendente de la Provincia (23). Otra vía legal utilizada por los particulares para adquirir el dominio de las propiedades Indígenas, fue el mutuo hipotecario. A través de este contrato, que se extendía ante los escribanos públicos, el mapuche constituía deudas de altas sumas de dinero dejando en garantía su propiedad raíz. Una vez vencido el plazo para cancelar la deuda y ante la imposibilidad de dar cumplimiento oportuno e integro a lo acordado, el acreedor se dirigía ejecutivamente en contra del deudor haciendo efectiva la caución hipotecaria. Si bien el Gobierno (24) tuvo pleno conocimiento de la naturaleza y alcance de tales contratos, sólo en el año 1873 (25) se prohibió a los escribanos públicos de Arauco otorgar escrituras en que los indígenas contrajeran obligaciones personales o confirieran algún derecho real, sin que concurriera al acto, declaración o contrato el Protector de Indígenas (26). El conjunto de decretos cursados durante los años 1853, 1863, 1872 y 1873 implicó un reconocimiento legal de la corrupción existente en las autoridades llamadas a respetar y aplicar la ley en territorio mapuche. (27). Tal fue la situación de complicidad, que algunos llegaron a pensar que la verdadera causa de todos los males radicaba en las "autoridades establecidas" en la Araucanía (28) que participaban y consentían tales fraudes. Esta acusación recaía especialmente en los escribanos públicos que otorgaban títulos de dominio sin acatar las leyes (29). Por ello, en 1872 se reiteró la prohibición a los notarios de extender escrituras de dominio sin que previamente se cumplieran determinados requisitos prohibiéndose definitivamente en el año 1893 la extensión de escrituras de ventas, hipoteca, anticresis, arriendo o cualquier otro contrato por el cual se privara directa o indirectamente a los indígenas del dominio, posesión o tenencia del terreno que ocupaban (30). 17

18 18 RESTRICCIONES A LA LIBERTAD DE ENAJENACIÓN A pesar de los problemas que originó el sistema legal de libre enajenación, es sólo a partir de 1874 que el Estado impuso a los particulares la prohibición de adquirir por cualquier medio terrenos de indígenas dentro de ciertos límites establecidos en la ley. (31). En los años anteriores se habían formulado un conjunto de restricciones que resultaron inoperantes. Es así como el Artículo 6 del Decreto de 1853 estableció la obligación de llevar un Libro de Registro. En este instrumento se debían extender las escrituras de venta, empeño y arriendo de la propiedad indígena. Estos libros serían llevados por el Secretario de la Intendencia y en el caso de las ventas que se hubieran hecho ante el Gobernador de Indígenas, por éste interviniendo la persona que hubiere designado previamente. En tanto la Ley de 1866, artículo 4º, dispusó que los contratos traslaticios de dominio sobre terrenos situados en territorios Indígenas sólo podrían celebrarse válidamente cuando el que enajenara tuviera un título registrado competentemente. Esta disposición pretendió infructuosamente, poner atajo a las usurpaciones de los particulares a los territorios incorporados por el Ejército y hacer cesar toda posibilidad del particular para contratar con indígenas sin título de dominio, evitando así, el continuo despojo que les causaban (32). Por otra parte, se intentó subsanar los vacíos generados por la Ley de 1860 que posibilitaba al particular burlar los objetivos que se proponía alcanzar el legislador. Esto por cuanto, la ley sólo reglamentó la transferencia de la propiedad indígena, sin hacer referencia por ejemplo, a las daciones en pago, cesión de derechos hereditarios, otorgamiento de testamentos o hipotecas. Esto posibilitó al particular para apoderarse de las propiedades indígenas celebrando contratos simulados. De esta forma, a juicio de los legisladores se entorpecía la acción fiscal impidiendo que los campos se entregaran a la industria y se poblaren y deslindaran, obligando al Estado a mantener sus ejércitos en la frontera (33). Estas circunstancias llevaron al legislador a extender la prohibición de enajenar contenida en el artículo 4º de la Ley de 1866 a los contratos de hipoteca, anticresis, arrendamiento y cualquier otro acto o contrato sobre terrenos situados en territorio indígena. (34) Debido a la ausencia de autoridades que velaran por el cumplimiento de la Ley y la carencia de mecanismos adecuados que verificaran la licitud y verosimilitud de los contratos, la adquisición fraudulenta siguió adelante (35). Esto provocó en muchos casos la superposición de Títulos o la llamada doble titulación. Es así como sobre un mismo terreno se podía encontrar que por un lado a indígenas poseedores de Título de Merced, y por el otro, títulos esgrimidos por particulares y el Fisco originado en la declaración de tierras baldías. La legislación posterior, decreto de 30 de noviembre de 1876 (36), leyes de 9 de noviembre de 1877 y del 20 de enero de 1882, intentaron poner fin a las permanentes transgresiones de la ley de 1866 y

19 19 La ley de 1883 extendió el ámbito de la prohibición aclarando que se refería a cualquier contrato en virtud del cual se privare "directa o indirectamente" a los indígenas de la posesión o tenencia del terreno situado en los límites restablecidos en el Artículo 6º de la Ley de 1874, aún cuando los indígenas o la reducción a quien perteneciera tuvieran título de propiedad registrado. Esta ley extendió por 10 años más la prohibición de enajenar contenida en la ley de 1874, plazo que sucesivamente fue prorrogado por la leyes de 11 de enero 1893, Nº del 13 de enero de 1903, y Nº de enero de 1913, decreto Nº del 12 de junio de 1931, Ley Nº del 7 de febrero de DETERMINACIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO DE LOS PARTICULARES Y DE LOS INDÍGENAS. A partir de 1866 la colonización dirigida por el Estado comenzó a consolidarse. El 4 de diciembre de ese año y el 4 de agosto de 1874, se dictaron leyes que fijaron los sistemas de adquisición, enajenación y deslinde de la propiedad fiscal, particular e indígena. A través de estas normas el Estado pudo desplegar su política de colonización. La política aplicada a partir del año 1866 fue en cierto modo de tipo proteccionista, "declaró, fiscales las tierras del sur para poder realizar una política ordenada de ocupación y radicación de Indígenas" (37). Delimitados claramente los derechos de dominio del Fisco y de los particulares se procedió a deslindar la propiedad indígena reduciéndola a un área mínima de sobrevivencia. De esta manera el legislador al entregar a los mapuches un título legal posibilitaba la anhelada transformación de la propiedad comunitaria en una propiedad civil. Durante la discusión de la ley de 1866 el Congreso propuso que el Estado adquiriera el dominio de los territorios Indígenas vía expropiación por causa de utilidad pública. Este mecanismo fue sustentado por el Poder Ejecutivo y apoyado por un sector minoritario de la Cámara. A través de este sistema se pretendió corregir los abusos generados por la legislación anterior, suplir la falta de capacidad que tuvo la autoridad para controlarlos, dar seguridad a la población, permitir la ocupación, entregar un título a los indígenas para que pudieran enajenar, y por último aplicar una doctrina justa e igualitaria sancionada por el derecho y no por el derecho a la conquista (38). Desecha esta iniciativa, la expropiación volvió a ser planteada en la discusión del proyecto de Ley de 1874 (39). Nuevamente fue desestimada por el Congreso, porque constituía una situación anómala cuya indeterminación resultaba irreconciliable con la inviolabilidad de la propiedad asegurada por la Constitución (40) y que en el fondo trataba de someter al indio convirtiéndolo en bandido o mendigo (41). 19

20 20 En definitiva, la Ley de 1866 adoptó una solución mixta (42). El Estado adquiría los terrenos por dos vías: por compraventa hecha a los Indígenas y por la declaración que reputaba "baldíos" a los terrenos, en los cuales los indígenas probaren una posesión efectiva y continuada de un año (43). La compra efectuada por el Estado impediría las usurpaciones de los terrenos baldíos, pondría fin a los interminables reclamos, traería tranquilidad a los indígenas y reportaría con la posterior venta de los terrenos adquiridos, centenares de miles de pesos al erario nacional. Esta política adquisitiva habría sido acogida con interés por los indígenas que habitaban entre el Malleco y el Bio-Bio y que con muy pocas excepciones vendieron al Estado sus derechos, con el objeto de asegurarse una porción de tierra y terminar con las molestias ocasionadas por los particulares (44). De esta forma el Estado resguardaba los derechos de los particulares, adquiriendo por doble titulación amplísimas extensiones de tierras indígenas (45). ENAJENACIÓN DE TIERRAS FISCALES ADQUIRIDAS POR COMPRA O POSEÍDAS A TÍTULOS DE BALDÍOS. Uno de los fines perseguidos por la política de colonización fue atraer capitales que desarrollaran la industria y comercio en la región. Esto se lograría entregando los suelos indígenas a la actividad creadora de los particulares por medio del establecimiento de poblaciones, remates en subastas públicas, arriendos, concesiones administrativas y otros contratos que tendrían por resultado establecer en la Zona Sur la propiedad privada inscrita y susceptible de ser enajenada según las normas del Código Civil (46). COLONIZACIÓN DE TIERRAS DESTINADAS A FUNDAR POBLACIONES: POLÍTICA DE COLONIZACIÓN. El avance militar que operó como una verdadera tenaza desde Valdivia, en la Región Sur y en toda la línea del Bio-Bio en su límite norte (47) no hubiera sido posible sin el establecimiento de una población que asentara la ocupación de los nuevos territorios.(48). Con la fundación de ciudades los indígenas podían civilizarse pacíficamente (49) a la vez, que permitiría al Estado adquirir gradualmente y de buena fe los territorios conquistados. Los beneficios de la colonización nacional y extranjera, tempranamente percibidos por los gobernantes y por el legislador de la época, quedaron de manifiesto en las Leyes de 1845, 1866 y Por Ley del 18 de noviembre de 1845 se autorizó al Presidente de la República para crear colonias nacionales o extranjeras dentro de las cuadras de terrenos que pertenecían al Estado y, que se extendían desde el sur del Bio-Bio hasta el Cabo de Hornos. 20

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