ANEXO Fallas de mercado, externalidades

Transcripción

1 ANEXO Fallas de mercado, eternalidades Jean Acquatella Oficial de Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL Naciones Unidas Santiago, 18 de Mayo 2009

2 Contenidos 1. Teoría: eternalidades y otras fallas de mercado 2. Diseño de instrumentos económicos de gestión ambiental aplicados al recurso hídrico.

3 Antecedentes: impuestos, cargos, tarifas Programa 21 Internalización de costos ambientales Incorporar en el sistema de precios los costos ambientales eternos de las actividades de producción y/o consumo Impuestos ambientales Tasas por uso de recursos Tasas por vertido de efluentes (contaminación)

4 Fallas de mercado Concepto de Fallas de Mercado Eternalidades Mercados incompletos Recursos de libre acceso (no-eclusión de uso) Bienes públicos (no-rivalidad en consumo) Información asimétrica Mercados no competitivos otras fallas de mercado y fallas de política

5 1. Falla: Eternalidades la eternalidad es el caso clásico de mercado incompleto para un activo ambiental (K. Arrow, 1969) Una eternalidad eiste cuando las decisiones de producción o consumo de un individuo o firma afectan el bienestar de otros individuos/firmas y se violan las condiciones para una asignación eficiente de recursos. Recurso hídrico agroindustria efluente

6 Antecedentes: Eternalidades Mercado de industria petroquímica (diagrama de equilibrio parcial) Precio Precios financieros (privados) S D Cantidad Recurso hídrico agroindustria Ind. petroquímica efluente

7 Antecedentes: Eternalidades Precio Precios financieros (privado) costo de oportunidad (social) S S D Cantidad Recurso hídrico agroindustria Ind. petroquímica efluente

8 Antecedentes: Eternalidades Precio Precios financieros (privado) costo de oportunidad (social) S S P* divergencia p Q* q D Cantidad Recurso hídrico agroindustria Ind. petroquímica efluente

9 Precio 1. Internalización de costos sociales a través de impuestos, cargos y tarifas (impuestos Pigouvianos) S S P* divergencia TAX p Q* q D Cantidad Recurso hídrico agroindustria Ind. petroquímica efluente

10 1. Impuestos pigouvianos, problemas de diseño S Precio Elasticidad Demanda? Valoración $ Eternalidad? $ S P* TAX p Q* q D Cantidad Recurso hídrico agroindustria Ind. petroquímica efluente

11 2. Internalización vía negociación entre privados: Teorema de Coase Precio Internalización de costos sociales sin intervención pública por vía jurídica S S P* divergencia TAX p Q* q D Cantidad agroindustria Ind. petroquímica $$$

12 2. Falla: Mercados incompletos Ausencia de mercado o mercados incompletos La mayoría de las fallas de mercado relacionadas con problemas ambientales pueden vincularse a mercados incompletos o ausencia de mercados. Mercados incompletos eisten por imposibilidad o falla de las instituciones de establecer derechos de propiedad o usufructo bien definidos. Por ejemplo la imposibilidad de establecer regímenes de derechos sobre el aire/agua limpia u otros parámetros de calidad ambiental o ecosistemas imposibilita la creación de incentivos económicos A) el agente contaminador cargue con los costos del daño social que produce su actividad contaminadora. B) se alinea el incentivo privado con la meta de conservación.

13 3. Falla: Recursos de libre acceso (no-eclusión de uso) Problema de recursos naturales de libre acceso La asignación de recursos falla cuando es imposible o muy costoso controlar el acceso a un recurso ambiental. Si el consumo de A rivaliza el consumo de B y ambos tenemos acceso legal al recurso ambiental, ambos tenemos el incentivo de capturar la mayoría de los beneficios del recurso lo antes posible antes que los competidores hagan lo mismo (minar el recurso). Ejemplos típicos tragedy of the commons : recursos pesqueros, bosques públicos, recursos de pastoreo colectivo, capacidad de absorción del aire/agua (medios públicos)

14 4. Falla: Bienes públicos (no-rivalidad en consumo) Un bien público puro es accesible para todos y su consumo por una persona no reduce el consumo de otra (Samuelson 1954) Como todo el mundo se beneficia de un bien público y nadie puede ser ecluido de estos beneficios, no eiste incentivo individual para contribuir a su mantenimiento ( free ride ) El mercado proveerá menor cantidad de bienes públicos que lo socialmente deseable la dificultad de capturar el valor económico implícito en el mantenimiento de estos bienes públicos. Ejemplo: bosque nativo como reservorio de biodiversidad y servicios ambientales locales (hidricos, antierosivos etc.) y globales.

15 5. Falla: Información asimétrica Cuando una persona en una transacción no cuenta con información completa sobre la calidad de un bien o las características ocultas de su contraparte puede ocurrir: Selección adversa: ejemplo productos verdes donde el consumidor no puede distinguir la diferencia (proceso) relativo al producto standard y no tiene incentivo para pagar más por eco-producto. Riesgo moral: ejemplo reguladores ambientales no pueden fiscalizar/observar 100% de las acciones individuales de control, eiste incentivo individual para reducir esfuerzo de control y esconder información ya que el individuo paga por el control pero solo captura parte del beneficio social.

16 6. Otras fallas de mercado Monopolio, oligopolio y otras distorsiones Problemas de acción colectiva (acción estratégica) Equilibrios múltiples (funciones no conveas)

17 7. Fallas de Política : subsidios perversos P Ej. Mercado de fertilizantes S social S privada D eternalidad subsidio So Q* q Q

18 Instituciones, derechos de propiedad y regulaciòn del mercado Intervención pública en medio ambiente requiere: prioridad política plataforma jurídico-institucional sólida definición de régimen de derechos y obligaciones agencias fuertes con capacidad técnica capacidad de movilizar recursos necesarios información para el diseño de instrumentos de política adecuados

19 Precio 2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad Mundo ideal de Información perfecta Elasticidad Demanda? Valoración $ Eternalidad? $ S S P* TAX p Q* q D Cantidad

20 Precio 2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad Mundo real Información incompleta S S P* p Q* q D Cantidad

21 Precio 2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad Mundo real Información incompleta S No conocemos Precio sombra S P* p D No conocemos Q* q Cantidad

22 Precio P*??? 2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad D Mundo real Libre descarga de efluentes No conocemos la estructura de costos De mitigación o control de efluentes de Los agentes que descargan Tasa Precio = 0 Hasta donde limpiamos? Q* Elasticidad? alta respuesta de volumen de descargas a la tasa Descarga Q efluentes insostenible

23 Precio P*??? 2. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad D Mundo real Libre descarga de efluentes Tasa Elasticidad? Baja respuesta del volumen de descarga a la tasa ($ /unidad volumen) Precio = 0 Descarga Hasta donde limpiamos? Q* Q efluentes insostenible

24 Mundo ideal de Información perfecta S Precio Elasticidad Demanda? Valoración $ Eternalidad? $ S P* TAX p Q* q D Cantidad Recurso hídrico agroindustria Ind. petroquímica efluente

25 Precio P*??? Tasa 4 4. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad D Mundo real Tasa retributiva Se fija meta de calidad ambiental (Q c) Y luego se ajusto la tasa (Precio) hasta Lograr la meta de descontaminación. Tasa 3 Tasa 2 Tasa 1 Precio = 0 Se fija meta de descontaminación cuenca Q c Descarga Q efluentes insostenible

26 Ejemplo I: Tasa Retributiva por Contaminación Hídrica en Colombia ENTIDADES EJECUTORAS DEL SINA CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES REPUBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

27 Se definen Areas de Manejo de Cuencas (Principio Burbuja) Las Cuencas se Dividen en Areas o Tramos de Manejo Ambiental. Para cada área o tramo se fija una meta de reducción de contaminación. o o o o o o o o Area 1 o o o o o o o Area 2 Area 3 o o o o o o = Municipio (alcantarillado) = Fuente Industrial = Fuente AgrícolA

28 Proceso de concertación de la meta a alcanzar en cada área de manejo, es realizado por autoridad regional competente (CAR) Base de Datos Calidad Ambiental Identificación Fuente Contaminante Estimación de Cargas Análisis Técnicos Daños Salud Ecosistemas Desarrollo Costos de Reducción. Industria Municipios Negociación Beneficios Percibidos de Descontamianción. Costos de Reducción Percibidos Negociación de meta de reducción aceptable por a la comunidad. 28

29 Operación de las Areas o Tramos La tasa está diseñada para igualar los costos marginales de alcanzar la meta entre las fuentes.. o o o o o o o o Area 1 o o o o o o o Area 2 Area 3 o o o o o o = Municipio (alcantarillado) = Fuente Industrial = Fuente AgrícolA

30 Carga Total DBO Cuenca del Río Negro: Antes y Después de Cobro de Tasas por Contaminar Carga Semestral en Kg DBO TASAS RETRIBUTIVAS: Cuenca del Rio Negro Antioquia, Colombia Carga DBO Linea Base Tasas Reglamentadas IV 97 Inicio Cobro Tasas IX B 1991A 1991B 1992A 1992B 1993A 1993B 1994A 1994B 1995A 1995B 1996A 1996B 1997A 1997B 1998A 1998B 1999A 1999B

31 2. COMPORTAMIENTO DE LOS RECURSOS PROPIOS REPUBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE COMPORTAMIENTO DE LAS RENTAS PROPIAS DE LAS ENTIDADES DEL SINA Millones de pesos de Rentas Propias A umento del 88,5% Las rentas propias crecen en forma etraordinaria 88.6% ( ) Le han garantizado autosostenibilidad y autonomía a a las autoridades ambientales Tiene un comportamiento cíclico c clico en el período y tendencia decreciente a partir del Las rentas propias aumentaron en 88.5% pasando de USD $79 en 1995 a USD 149 en 2002

32 FUENTES DE FINANCIACION DE LA INVERSION DEL SINA RECURSOS APROPIADOS PARA LA INVERSION PUBLICA AMBIENTAL Millones de pesos de COOPERACION INTERNACIONAL (**) FNR RENTAS PROPIAS APN (*) NOTA: No se incluyen los recursos provenientes de EPSA para identificar los aportes efectivos del gobierno nacional (*) Corresponden a proyectos de CTI ejecutados anualmente El total apropiado para inversión n en fue de USD 1,120 millones REPUBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

33 2.3. TENDENCIAS DE LA TASA RETRIBUTIVA Instrumento económico que tiene el objetivo de reducir las cargas contaminantes, se comienza a implementar en1998. Resultados desde su creación: Los vertimientos de DBO se han reducido en 27%, desde toneladas por semestre a toneladas. Los SST han disminuido en 45%, desde a toneladas. REDUCCION DE CARGAS CONTAMINANTES POR APLICACION DE LA TASA RETRIBUTIVA Tons/Semestre DBO SST Línea de Base Ultimo Semestre Recursos de Aporte de la Nación y Tasa Retributiva, en las entidades que aplican el instrumento Millones de pesos corrientes El total facturado es de 73 mil millones (USD $ 29 millones), recaudo del 33%: 25 mil millones (USD( $ 10 millones) Durante el mismo periodo los aportes de la nación n a las CAR para la inversión, n, en aquellas que han implementado la tasa, han sido de 32 mil millones. Millones de $ corrientes er APN trim. 3er trim Facturado Tasa Retributiva Recaudo Tasa Retributiva REPUBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

34 Precio P*??? Tasa 4 4. Diseño de instrumentos Precio vs. Cantidad D Mundo real Tasa retributiva Se fija meta de calidad ambiental (Q c) Y luego se ajusto la tasa (Precio) hasta Lograr la meta de descontaminación. Tasa 3 Tasa 2 Tasa 1 Precio = 0 Se fija meta de descontaminación cuenca Q c Descarga Q efluentes insostenible

35 Ejemplo II: Costa Rica Pago por Servicios Ambientales (PSA)

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37 COSTARRICENSES Comunidad Mundial FIDEICOMISO EN BNCR MINISTERIO DE HACIENDA $ IMPUESTO A COMBUSTIBLES FONAFIFO $ Pago $ (PSA) CONTRATOS CON Beneficiacios Serv. Amb. Tarifa de agua (usuarios) hidroeléctricas Flujo de Servicios Ambientales REGENTES FORESTALES ONGs Monitoreo, asignación PRODUCTORES Propietarios bosque cuencas altas REFORESTACION MANEJO BOSQUE PROTECCION

38 Costa Rica Pago por Servicios Ambientales (PSA) Beneficiarios/pagadores de flujo de servicios ambientales incluyen: Usuarios de agua Hidroeléctricas.

39 Cobertura Forestal-1997

40 Cobertura Forestal 2000

41 Precio inviable 6. Diseño de instrumentos Mundo real Recuperación de costos agua D S Costo m oportunidad social incluido pago por servicios ambientales (para hidrología sostenible) Costo m de Operación S Servicio de agua P * Tarifa recuperación De costo Tarifa deficitaria Subsidio público Consumo libre Q insostenible financiera y ambientalmente

42 Metodología diseño instrumentos Fases 1. Análisis del problema de política pública 2. Identificar opciones de instrumentos 3. Desarrollo del instrumento

43 Fase I: análisis del problema 1. Definir claramente el objetivo de política ambiental (a cuyo logro responderá el instrumento). 2. Analizar los mecanismos de regulación directa eistentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?) 3. Analizar las distorsiones fiscales que afectan las metas ambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de políticas) 4. Clara comprensión de los actores involucrados y su comportamiento económico (incentivos a los que responden)

44 Fase II: identificar opciones 1. Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del mercado, competencia, información asimétrica, características del proceso contaminante etc.). 2. Analizar eperiencias previas nacionales e internacionales (factores de éito o fracaso bajo condiciones similares) 3. Considerar barreras institucionales (capacidad requerida para cada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculados a su aplicación) 4. Considerar barreras legales (basamento legal en legislación ambiental y fiscal vigente) 5. Aceptación política y percepción pública.

45 Fase III: desarrollar el instrumento 1. Valoración monetaria (reflejar precio/valor por el uso del recurso, costo marginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.). 2. Implementación jurídica (evitar choque con derechos establecidos etc.) 3. Impacto económico-social (quienes ganan, quienes pierden, cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.) 4. Planificar la implementación (rol de cada institución, introducción gradual etc.) 5. Capacitación y construcción de consenso político.

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48 Observaciones casos nacionales Ausencia general de instrumentos fiscales centralizados, específicamente diseñados p/ cumplir c/ objetivos de la gestión ambiental. Ausencia general de impuestos ambientales en la región. Algunos casos de subsidios e incentivos fiscales p/ importación de tecnologías limpias y p/ actividades de reforestación. Algunos casos de cobros de tasas por uso de recursos naturales, emisiones de efluentes, y tarifas por servicios de tratamiento/recolección etc.

49 Observaciones casos nacionales Débil poder de negociación de la autoridad ambiental frente a funciones económicas en escenario político del gobierno. Competencia fiscal en los sectores de recursos naturales Generación y disponibilidad de información pública para la gestión ambiental

50 Observaciones (cont.) Mayoría de aplicaciones de IE (cargos al usuario, tasas por efluentes, licencias, esquemas de depósito/reembolso, etc) se encontradas en instancias descentralizadas. También se detectaron aplicaciones eitosas de IE en cuencas, municipalidades y gobiernos estaduales o provinciales, donde la plataforma institucional requerida eistía a priori.

51 Diagnóstico Falla de coordinación entre autoridades fiscales y autoridades ambientales América Latina y el Caribe Incoherencia entre incentivos implícitos en políticas macro/sectoriales e instrumentos de política ambiental Estructura incentivos política macro y sec. Estructura de incentivos regulación ambiental Falla de coordinación de políticas = Incoherencia en la estructura de incentivos

52 MODELO de MÚLTIPLES INCENTIVOS en entorno ALC Fig. III.c Múltiples incentivos y el entorno regulatorio en América Latina y el Caribe) Autoridad AMBIENTAL Autoridad FISCAL Regulación directa + instrumentos económicos + incentivos reputacionales Fisco Reguladores ambientales Leyes Leyes Comportamiento consumidores Comportamiento Inversionistas ENTORNO inversionistas ECONÓMICO Mercados incompletos. Situación macroeconómica. Situación fiscal. Competencia fiscal y otras fallas de política. Coherencia con política sectorial y regional (subsidios presentes etc.). Industria Industria regulada Regulada ENTORNO JURÍDICO INSTITUCIONAL Plataforma institucional y presión social eistente. Fiscalización local. Construcción de consensos políticos. Coordinación interagencial. Especificidad territorial de la gestión ambiental.

53 Desafío 1 Mayor coordinación entre la política fiscal y la política ambiental INGRESOS: tasas, contribuciones, reformas fiscales verdes, otras receitas asociadas a medio ambiente EGRESOS: gasto en gestión ambiental, inversión en infraestructura ambiental (saneamiento etc.). Financiamiento del gasto/inversión ambiental a nivel nacional y sub-nacional Otras interacciones: renuncias tributarias, pasivos contingentes etc.

54 Desafío 2 Financiamiento de la gestión ambiental sub-nacional (Estadual y municipal) Dimensiones fiscales del federalismo ambiental Destinación específica de recursos y opciones de autofinanciamiento Descentralización fiscal, instrumentos a nivel subnacional, recaudación ambiental local

55 Desafío 3 Mejorar información pública sobre los costos/beneficios económicos de decisiones de política e instrumentos con incidencia ambiental. Valoración económica de eternalidades y riesgos ambientales con transparencia y difusión pública Potenciar control social sobre actores políticos y Sectores regulados

56 Finalmente Continuar la curva de aprendizaje y desarrollo institucional para una adecuada integración de políticas para el desarrollo sostenible. Desarrollo institucional Integración efectiva pol. ambiental-fiscal Aplicación vigorosa de instrumentos económicos Coherencia entre incentivos macro, sectoriales y ambientales ALC Inicio del proceso tiempo