LA VALORACIÓN DEL SUELO EN EL PROYECTO DE LEY DE 2006

Transcripción

1 LA VALORACIÓN DEL SUELO EN EL PROYECTO DE LEY DE 2006 Josep Roca Cladera Formigal, 20 de Septiembre de 2006

2 Qué vale el suelo?

3 Qué vale el suelo? Por lo que es?

4 Por lo que será?

5 A quien corresponde ese valor?

6 A quien corresponde ese valor? Al titular del suelo? (Detentador del título jurídico del derecho de propiedad)

7 A quien corresponde ese valor? Al titular del suelo? (Detentador del título jurídico del derecho de propiedad) Al urbanizador? (Que asume el riesgo de la acción urbanizadora)

8 A quien corresponde ese valor? Al titular del suelo? (Detentador del título jurídico del derecho de propiedad) Al urbanizador? (Que asume el riesgo de la acción urbanizadora) O a la colectividad? (Que genera el plusvalor por medio de la ordenación urbanística)

9 El diagnóstico de la LS 56 "En la evaluación del suelo que circunda el núcleo urbano prepondera, en efecto, la tendencia de hacer actuar las expectativas de uso o rentas, que se incorporan, así, como valores adicionales, al valor actual del fundo; se computa indebidamente la plusvalía que en su momento será el resultado principal de la inversión urbanizadora, sin tener en cuenta que en rigor debe estar ausente del cálculo, puesto que cuando, efectivamente, llegue a producirse, como consecuencia de los obras en proyecto, ha de revertir en gran parte a la comunidad, previa aplicación del tratamiento fiscal adecuado. Lo cierto es, sin embargo, que suelen pretenderse precios de especulación en lugar de precios reales, y en tanto se consiguen o no, se hace imposible o se demora la movilización de la propiedad territorial, es decir se impide la parcelación, venta y edificación de los solares resultantes y la saturación del mercado con oferta de terrenos a precios razonables. El beneficio que pueda obtenerse de transformar el terreno rústico en solar es perfectamente lícito, siempre que sea el propietario quien haya costeado la urbanización determinante de aquella mejora y subsiguiente incremento del valor. Pero, en cambio, la caprichosa elevación del precio cuando todavía no se ha urbanizado ni desembolsado por los propietarios el coste de las obras correspondientes, implica usurpación de algo no perteneciente al dueño y que repercute en perjuicio de la comunidad."

10 El modelo de las LS El pacto histórico introducido en la LS 56: confiar a la propiedad del suelo el desarrollo urbanístico a cambio de aceptar la potestad pública de ordenación de la acción urbanizadora. El art. 76 de la LS 76: obra cumbre de nuestro derecho urbanístico Artículo 2 de la Ley 6/98, antiguo artículo 76 de la LS 76 Resultado: otorgar el monopolio del desarrollo urbano a la propiedad del suelo

11 La Clasificación del Suelo El elemento clave del sistema implantado con la Ley del Suelo de 1956 no es otro que la CLASIFICACIÓN del suelo La clasificación establece el régimen jurídico, el haz de derechos y de deberes de la propiedad Disciplina el derecho de propiedad, convirtiéndolo en propiedad social: sometida al interés general y, por tanto, a los límites y deberes que éste establece Transformándolo en propiedad empresa, donde el titular del derecho asume las atribuciones propias del empresario, del promotor, asumiendo el proceso de urbanización Pero al mismo tiempo estableciendo un monopolio a favor del propietario, del que se excluye al conjunto de la sociedad. Una nueva especie de señorío que cierra el paso a la libre competencia

12 La noción de Aprovechamiento Urbanístico El sistema implantado por la Ley del Suelo de 1956 se cierra por medio de la calificación del suelo y, en especial, de la noción de aprovechamiento: El aprovechamiento urbanístico determina los usos y las tipologías (vivienda libre, VPO, comercial, oficinas, industrial, ), preconfigurando el atractivo futuro del suelo. En terminología valorativa: el valor de repercusión; es decir lo que repercute el suelo por m 2 edificable ( /m 2 ) Al concretar la edificabilidad predeterminan el cuánto de la actuación urbanística: la intensidad de edificación por unidad de superficie (m 2 t/m 2 s) Finalmente, el Plan pormenoriza las cargas de urbanización, y por tanto los costes que para la propiedad privada tendrá la actuación urbanística El Plan anticipa, por tanto, el beneficio de la promoción del suelo, el contenido económico de la propiedad, generando ex-ante un plusvalor inmobiliario de carácter oligopólico a favor del titular del suelo

13 Qué será mi bebé?

14 Un arquitecto de prestigio?

15 Un futbolista de élite?

16 O un trotamundos?

17 Un campo de cereal?

18 o

19 un campo de casas?

20 El aprovechamiento es predecir el futuro

21 y el valor residual como corolario Valor Valor suelo rústico Tiempo

22 Lo razonable sería que el valor del suelo rural fuera un componente Valor del precio final Valor teórico del inmueble edificado Valor suelo rural Tiempo

23 pero la realidad es que es el valor de mercado del inmueble Valor de mercado del inmueble Valor Valor teórico del inmueble edificado Valor suelo rural Tiempo

24 el que determina el valor del suelo Valor de mercado del inmueble Valor Valor residual Valor teórico del inmueble edificado Valor suelo rústico Tiempo

25 El modelo de la LS56: la valoración objetiva "La valoración del suelo constituye un punto capital en la ordenación. Para establecerla con equidad se han de desechar los módulos hasta ahora vigentes de capitalización del líquido imponible y del valor en venta, ya que el primero no responde, por lo común, a la realidad, y el segundo favorece la especulación. El tráfico de los terrenos no se opera en un régimen de competencia perfecta, en el que pueda decirse que la ley económica del mercado determina naturalmente un precio justo que excluya legítimamente toda intervención. Procede, pues, apoyar las valoraciones en fundamentos objetivos"

26 El (equivocado) modelo de valoración de la legislación de suelo El pacto histórico introducido en la LS 56: confiar a la propiedad del suelo el desarrollo urbanístico a cambio de aceptar la potestad pública de ordenación de la acción urbanizadora. El art. 76 de la LS 76: obra cumbre de nuestro derecho urbanístico La noción de aprovechamiento y las rentas de monopolio otorgadas a la propiedad del suelo Su traducción en el campo de la valoración: el valor fiscal del aprovechamiento urbanístico Qué se valora? El aprovechamiento (expectativas) Cómo se valora? Fiscalmente

27 La esquizofrenia del Supremo y la Ley 8/1990 La dualidad de valoraciones en el periodo : valoración urbanística vs. valoración de mercado (LEF) en virtud de la finalidad de la expropiación La jurisprudencia: expectativas urbanísticas en suelo no urbanizable derivadas de la aplicación del artículo 43 de la LEF La Ley 8/90: La unificación de criterios valorativos, sea cual sea la finalidad que motive la expropiación La derogación del 43 por lo que respecta a la valoración del suelo

28 pero está, de verdad, derogado el art. 43 de la LEF?

29 La liberalización del suelo En España, el debate sobre la inconsistencia del modelo implantado por la LS 56 fue introducido por el Tribunal de Defensa de la Competencia, el cual dictó en 1992 un Informe Contra los Monopolios: Que el uso del suelo debe estar intervenido por los poderes públicos es algo que nadie niega, y así sucede en todos los países. El problema en España es un problema de la forma de intervención. El problema en España es que, en vez de fijar unas reglas generales de defensa de los intereses públicos, la autoridad urbanística va decidiendo todo hasta el extremo de poder determinar con el máximo detalle el uso de cada espacio. Al impedir a los propietarios decidir el uso del espacio, se segmenta el mercado de suelo, de tal forma que los distintos usos no compiten por la utilización del suelo. Esta falta de competencia entre usos alternativos genera una mala asignación de recursos y da lugar a la aparición de rentas monopólicas. La conclusión de este análisis era claro: cabía liberalizar el mercado de suelo por tal de garantizar que la oferta del mismo fuese suficiente y flexible

30 La Ley 6/98: hacia un cambio de paradigma? Arias Salgado, ministro de Fomento, en Pleno del Congreso, 30 de octubre 1997: Señorías, el proyecto de ley que tengo el honor de presentar a la Cámara responde, en concreto, a la necesidad de hacer frente al grave problema de la carestía de la vivienda, en cuyo origen está la carestía del suelo. (...) Es una ley de reforma estructural de gran importancia, de las que yo me atrevería a decir que definen una legislatura. Es una ley de gran importancia porque incide sobre dos aspectos fundamentales para los ciudadanos: de un lado, sobre las mayores posibilidades de acceso a la vivienda, y, de otro, sobre la competitividad de nuestra economía y de las empresas, en la medida en que el suelo es un elemento primordial de los costes a los que hace frente cualquier actividad económica. La legislación estatal sobre el suelo hasta el momento vigente (...) no sólo no se ha reducido el problema de los altos precios del suelo, sino que se ha agravado hasta extremos que hacen urgente su modificación.

31 Objetivo: Aumentar la oferta de suelo disponible En consecuencia, la Ley del Suelo de 1998 marca como objetivo central de la política urbanística: "(...) facilitar el aumento de la oferta de suelo, a cuyos efectos considera susceptible de ser urbanizado todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones objetivas determinantes de su preservación (...).Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española (...). Esta es la idea general de la que la ley parte con el propósito de no introducir, desde la definición del estatuto jurídico básico de la propiedad del suelo, rigideces innecesarias (...)

32 LA CONDICIÓN DE NO FRONTERA Y SU EFECTO EN EL PRECIO DEL SUELO Suelo Urbano + Suelo Urbanizable Suelo No Urbanizable P 1 P 2 Q 1 Q 2

33 Resultado previsto: abaratamiento del precio del suelo % Precio Suelo Gastos Promoción Coste Construcción Beneficio Promoción Precio Suelo Gastos Promoción Coste Construcción Beneficio Promoción

34 SE HA CONSTRUIDO MÁS QUE NUNCA CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN

35 ESPAÑA ENCABEZA EL RANKING DE CONSTRUCCIÓN PER CAPITA CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN

36 ... SIN EMBARGO LOS PRECIOS HAN SUBIDO 440,00% 400,00% 360,00% 320,00% 280,00% 240,00% 200,00% 160,00% 120,00% 80,00% 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T 4T 3T 2T T Preus Habitatge IPC CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN

37 ESPAÑA, LIDER DEL RANKING DE PRECIOS CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN

38 El Diagnóstico del Proyecto de Ley del Suelo de 2006 I. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO HA GENERADO RENTAS MONOPOLÍCAS QUE HAN CONTRIBUIDO AL ENCARECIMIENTO DE LA VIVIENDA Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad, y que no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que sí compete plenamente al legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos, y por ende ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional

39 El Diagnóstico del Proyecto de Ley del Suelo de 2006 II. CABE SEPARAR DE LA PROPIEDAD DEL SUELO EL DERECHO DE DESARROLLO URBANO (URBANIZACIÓN) En lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, la Ley opta por diferenciar situación y actividad, estado y proceso. En cuanto a lo primero, define los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual, rural o urbana, y son por ello los determinantes para el contenido del derecho de propiedad. En cuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución

40 El Diagnóstico del Proyecto de Ley del Suelo de 2006 III. LA URBANIZACIÓN ES UN SERVICIO PÚBLICO QUE SE DEBE LIBERALIZAR, ABRIENDO EL PASO A LA LIBRE COMPETENCIA El estatuto de la iniciativa privada para la actividad urbanística es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. La urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación

41 El Diagnóstico del Proyecto de Ley del Suelo de 2006 IV. ES PRECISA UNA VALORACIÓN BASADA EN EL SER, NO EN EL DEVENIR Desde la Ley de 1956, la legislación del suelo ha establecido un régimen de valoraciones ( ) que ha tenido un denominador común: el de valorar el suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. Unas veces se ha pretendido con ello aproximar las valoraciones al mercado, presumiendo que en el mercado del suelo no se producen fallos ni tensiones especulativas, contra las que los poderes públicos deben luchar por imperativo constitucional. Se llegaba así a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común de que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro

42 Para facilitar su aplicación y garantizar la necesaria seguridad del tráfico, la recomposición de este panorama debe buscar la sencillez y la claridad, además por supuesto de la justicia. Y es la propia Constitución la que extrae expresamente en esta concreta materia y no en otras- del valor de la justicia un mandato dirigido a los poderes públicos para impedir la especulación. Ello es perfectamente posible desvinculando clasificación y valoración. Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones básicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto es, aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Esto supuesto, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación.

43 Situaciones básicas del suelo (art 12) 1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbano 2. Está en la situación de suelo rural el integrado en el medio rural y natural Se encuentra en esta situación necesariamente el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los bienes excluidos de dicha transformación por la legislación de policía del dominio público, de protección de la naturaleza, o del patrimonio histórico-artístico o cultural, los que deban quedar sujetos a una tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos en los que se hagan presentes riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de accidentes mayores, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación del territorio o urbanística al servicio de los intereses generales de esta naturaleza. Se encuentra asimismo en esta situación el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbano mediante la urbanización, hasta que concluya la ejecución de la correspondiente actuación. 3. Se encuentra en la situación de suelo urbano el integrado de forma legal en la trama de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.

44 El nuevo modelo de valoración 1. Un modelo basado en la valoración del ser, no del devenir 2. Un modelo en el que no se indemnice la plusvalía generada por el planeamiento urbanístico, el existing value en vez de el market value 3. En el que el suelo en situación de rústico se evalúe en función a su rentabilidad agraria (capitalización de rentas) 4. Y donde el suelo en situación de urbano se valore en función al valor de mercado derivado de su estado actual, no de las expectativas de su hipotética transformación urbana 5. Un modelo, en suma, en el que el aprovechamiento urbanístico resultante del planeamiento no sea el objeto central de valoración

45 Valoración en la situación de suelo rural 1. CAPITALIZACIÓN DE RENTAS Cuando se trate de suelo que se encuentre en la situación de rural a los efectos de esta Ley los terrenos se tasarán por el método de actualización de rentas, en el valor que resulte de la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento de la práctica de la valoración ( ) El valor así obtenido se corregirá proporcionalmente al alza en los lugares de mayor accesibilidad a los núcleos de población, a los centros de actividad económica y a los parajes naturales de demanda social intensa, en los términos que reglamentariamente se establezcan (art. 22.1) 2. NO VALORACIÓN DE EXPECTATIVAS URBANÍSTICAS En ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados (art. 22.2)

46 Valoración en la situación de suelo urbano (vacante) a) VALORACIÓN DEL APROVECHAMIENTO Se considerarán como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o alquiler. Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario de las edificaciones existentes en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido. (art. 23.1a) b) MÉTODO RESIDUAL Se aplicará a dicha edificabilidad el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático c) DEDUCCIÓN DE LOS DEBERES PENDIENTES De la cantidad resultante de la letra anterior, se descontará, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes (art. 23.1c)

47 Valoración en la situación de suelo urbano (edificado) VALORACIÓN POR EL MÉTODO DE COMPARACIÓN DE MERCADO DE LO EXISTENTE (O POR EL VALOR DEL SUELO VACANTE) Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la tasación será el superior de los siguientes: a) El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada. b) El determinado por el método residual del apartado 1 de este artículo, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada.

48 Valoración en la situación de suelo urbano (reforma interior) LAS EXPECTATIVAS DERIVADAS DEL PLANEAMIENTO VIGENTE NO FORMAN PARTE DEL VALOR A EFECTOS INDEMNIZATORIOS Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen. (Art. 23.3)

49 Indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación VALORACIÓN EN FUNCIÓN DEL GRADO DE DESARROLLO DE LA URBANIZACIÓN 1. Cuando devengan inútiles para quien haya incurrido en ellos por efecto de la disposición, del acto o del hecho que motive la valoración, los gastos y costes se tasarán por su importe incrementado por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo ( ) 2. Una vez iniciadas, las actuaciones de urbanización se valorarán en la forma prevista en el apartado anterior o en proporción al grado alcanzado en su ejecución, lo que sea superior, siempre que dicha ejecución se desarrolle de conformidad con los instrumentos que la legitimen y no se hayan incumplido los plazos en ellos establecidos. Para ello, al grado de ejecución se le asignará un valor entre 0 y 1, que se multiplicará por la diferencia de valor del suelo

50 Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización LA INDEMNIZACIÓN SE ESTABLECE EN PROPORCIÓN AL % DE APROVECHAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN La indemnización por impedir el ejercicio de la facultad de participar en la actuación o alterar sus condiciones será el resultado de aplicar el porcentaje que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística de conformidad con lo previsto en la letra b) del apartado primero del artículo 16 de esta Ley: a) A la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación, cuando se impida el ejercicio de esta facultad. b) A la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación, cuando se alteren las condiciones de ejercicio de la facultad.