Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires Fiscalia General

Transcripción

1 Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires Fiscalia General Expte. N 10830/14 "Asociaci6n Argentina de Companias de Seguros ("AACS") cl GCBA sl accion declarativa de inconstitucionalidad". Tribunal Superior: I.- OBJETO Vienen las presentes actuaciones a esta Fiscalia General a fin de dictaminar en orden a la admisibilidad de la acci6n declarativa de inconstitucionalidad interpuesta en autos (cfr. fs. 92, punto III) ANTECEDENTES Se presenta el Sr. Diego Andres Alonso, en su caracter de apoderado de la Asociaci6n Argentina de Companias de Seguros (en adelante AACS) ante el Tribunal Superior de Justicia (en adelante TSJ), manifestando tener domicilio en la Ciudad Aut6noma de Buenos Aires, a efectos de interponer la accion declarativa de inconstitucionalidad prevista en el art. 113, inc. 2, de la Constituci6n local, contra "... la Resolucion General AGIP N 918/203 Y las que en el futuro la modifiquen y/o sustituyan, dictada por la Administraci6n Gubernamental de Ingresos Publico (AGIP) la cual establece el sistema de determinacion de riesgo fiscal con vigencia a partir del ". Senala la actora que la misma resulta contraria a la Constituci6n Nacional y a la Constituci6n de la Ciudad de Buenos Aires, en particular, violatoria de los arts. 16, 17, 18, 19, 28, 33, 99 inc. 3 y 109 CN Y de los arts. 1,9, 11, 12 inc. 5 y 51 de la CCBA. 1 "2014, Ano de las letras argentinas"

2 Indica que la Resolucion en cuestion afecta los principios, derechos y garantfas constitucionales, la division de poderes, propiedad, debido proceso, defensa en juicio, igualdad, legalidad y razonabilidad, el sistema rentfstico de la CABA. quebrantando Como fundamento de su planteo refiere que la norma resulta violatoria por cuanto a) viola la reserva de ley formal para la creacion de un tributo, b) la AGIP se excede en su competencia, creando un nuevo impuesto, 0 modificando alicuotas del mismo a traves del incremento de retenciones y percepciones que padecen los contribuyentes incluidos en el Padron de Riesgo Fiscal. En orden a la procedencia de la accion, senala que se impugna una norma local y vigente, dictada por la AGIP dependiente del Ministerio de Hacienda del GCBA y que el requisito de generalidad se verifica en tanto la norma alcanza a la totalidad de los contribuyentes de la CABA que estan sujetos a la determinacion de su riesgo fiscal y, eventualmente, a su inclusion en el Padron de Riesgo Fiscal. Asimismo, senala que en el caso se trata de un control abstracto, no siendo necesaria la configuraci6n de un "caso" 0 "causa". En orden a la legitimacion, indica que la accion puede ser promovida por cualquier persona, siendo una accion popular y que en tanto su mandante constituye una persona jurfdica se encuentra legitimada para entablar la presente accion. La fundamentacion de la accion puede resumirse en: a) inclusion de una prevision residual para ser incorporado al Padron de riesgo fiscal provocando indeterminacion en el contribuyente (v. escrito de demanda fs. 33) b) ausencia de descripci6n de un procedimiento administrativo sobre como se incluye al contribuyente en el padron (v. fs. 33) c) irrazonabilidad del supuesto del inc. 5 del art. 3 de la Resolucion, d) irrazonabilidad del art. 2

3 Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Aut6noma de Buenos Aires Fiscalia General 5 en tanto obliga a esperar tres meses al contribuyente que regularizo su situacion para darse de baja en el padron (v. fs. 34), d) la Resolucion preve un aumento de la al/cuota de retencion y percepcion para los contribuyentes incluidos en el paron a modo de sancion sin prevision legal (v. fs. 36 vta.) e) la inclusion en el padron par deudas mayores a $ implica que muchos contribuyentes estarfan en esta situacion 10 que afecta el debido proceso y derecho de defensa (v. fs. 36 vta.), f) la ausencia de parametros para la imposicion de las allcuotas establecidas (v. fs. 37) g) violacion a la division de poderes en tanto la Resolucion cuestionada estable al/cuotas mas gravosas sin base legal, par parte del Poder Ejecutivo (v. fs. 37 vta./38 vta.), h) violacion al principia de la legalidad, (v. fs. 38 vta./41), i) violacion al derecho de propiedad (v. fs. 41/42 vta.), j) violacion al principia de razonabilidad y seguridad jurfdica, en tanto de la Resolucion no se desprende los parametros razonables para su dictado, ni para justificar la inclusion en el padron (v. fs. 43/44), k) violacion al debido proceso y control judicial (v. fs. 45/46), I) violacion al sistema rentfstico y al principia de igualdad (v. fs. 46 vta./47). Par ultimo, ofrece prueba y hace reserva del caso federal 111.-EI rol del Ministerio Publico Previa a efectuar cualquier consideracion, conviene recardar el plexo normativo que habilita al suscripto en representacion de este organa de la Constitucion local actuar ante estos estrados. La Constitucion de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires dispuso en el art. 124 que el Ministerio Publico tiene autonomfa funcional y autarqufa dentro del Poder Judicial, estableciendo que se encuentra a cargo de un a una Fiscal General, un Defensor/a General y un/a Asesor/a General. 3 "2014, Ana de las letras argentinas"

4 En esta inteligencia, entre las funciones asignadas establecio, en 10 que aquf interesa: a) La promocion de la actuacion de la Justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, conforme los principios de unidad de actuacion y dependencia jerarquica, y b) velar por la normal prestacion del servicio de justicia y procurar ante los tribunales la satisfaccion del inten3s social. Por otra parte, la ley organica del Ministerio Publico N previa dentro de las competencias del art.17), "1.- Intervenir en todos los asuntos en los que se hallaren involucrados el interes de la sociedad y el orden publico. 2.- Promover la actuacion de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad Intervenir en los procesos en que se cuestione la validez constitucional de normas jurfdicas de cualquier jerarqufa, y en los que se alegare privacion de justicia.6.- Velar por la observancia de la Constitucion Nacional, los Tratados Internacionales, la Constitucion de la Ciudad de Buenos Aires y las leyes nacionales y locales.7.- Defender la jurisdiccion y competencia de los tribunales, asegurar la normal prestacion de la funcion judicial y velar por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal... " Por su parte, el art. 18 de la Ley 1.903, modificada por la Ley 2.386/07 establece que el Ministerio Publico ejerce la defensa del interes social de modo imparcial. De 10 expuesto se colige que el Ministerio Publico Fiscal, en tanto no ejerce la representacion de parte en el proceso, sino que actua de modo imparcial -tal como se desprende especfficamente del art. 3 de la ley , en uso de las funciones y atribuciones conferidas Ie compete primordial mente la estricta defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, la normal prestacion del servicio de justicia, la satisfaccion 4

5 Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Autonoma Fiscalia General de Buenos Aires del interes social, el resguardo del debido proceso y la observancia de las normas. Dicha tutela, par tanto, excede el mero interes particular y de sus planteos, siendo por ello bienes indisponibles para las partes en particular. Con tal criterio expuesto, la interposicion de la presente accion involucra un claro interes general social par cuanto el objeto de la misma es la declaracion de inconstitucionalidad de un acto del poder ejecutivo que refiere a la recaudacion de impuestos y recursos que integran el tesaro de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires, cuya procedencia podrfa afectar el gasto publico y el normal desenvolvimiento de las instituciones y actividades publicas que se financian con dichos recursos, Par 10 expuesto, se exige que este Ministerio Publico ejerza la respectiva tutela, analizando la competencia de este Excmo. Tribunal para conocer en autos, como asi tambien la procedencia de la via intentada. IV.- Competencia Expuestos los antecedentes del caso, entiendo que el modo en que ha side planteada la pretension de fs. 1/49, conduce a sostener que se trata de una accion declarativa de inconstitucionalidad, en los terminos del art. 113, inc. 2, de la Constitucion de la CABA. En efecto, la actora no se presenta invocando ninguna situacion particular, en la que se encuentre involucrados sus intereses individuales, sino que solicita la declaracion de inconstitucionalidad erga omnes de la Resolucion General AGIP N 918/2013, par entender que se contrapone con el principio de reserva legal y afectar los derechos de propiedad, igualdad, seguridad juridica, debido proceso razonabilidad, defensa en juicio, division de poderes, quebrantanto el sistema rent/stico de la CABA. 5 "2014, Ana de las letras argentinas"

6 Corresponde, par tal motivo, concluir que el TSJ resulta competente para conocer en el caso, pues el citado art. 113, inc. 2, Ie confiere competencia originaria y exclusiva en este tipo de acciones. Amen del marco de la vista conferida, en atenci6n al tipo de acci6n procesal en que debe encuadrarse la demanda interpuesta, resulta acertado expedirse ace rca de la admisibilidad de la misma a fin de evitar dilaciones innecesarias en el tramite. V. Admisibilidad. Sentado 10 expuesto, corresponde verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de esta via, a efectos de verificar si la demanda resulta procedente. La Constituci6n de la CABA, al establecer en su art. 113, inc. 2, esta valiosa herramienta de control abstracto de constitucionalidad, dispuso que corresponde al TSJ conocer: "Origin aria y exclusivamente en las acciones declarativas contra la validez de leyes, decretos y cualquier otra nonna de caracter general emanada de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la Constituci6n Nacional 0 a esta Constituci6n. La declaraci6n de inconstitucionalidad hace perder vigen cia a la norma salvo que se trate de una ley y la Legislatura la ratifique dentro de los tres meses de la sentencia declarativa por mayoria de los dos tercios de los miembros presentes. La ratificaci6n de la Legislatura no altera sus efectos en el caso concreto ni impide el posterior control difuso de constitucionalidad ejercido por todos los jueces y por el Tribunal Superior" Como puede advertirse, nuestra norma local suprema no admite que la acci6n declarativa de inconstitucionalidad tenga por objeto el cuestionamiento de cualquier acto de gobierno, sino que especfficamente 10 limita a que el mismo tenga, basicamente, cuatro requisitos: a) se trate de una norma; b) esta norma tenga "caracter general", c) la norma emane de autoridades de la Ciudad, d) la misma sea contraria a la Constituci6n 6

7 Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Aut6noma de Buenos Aires Fiscalia General nacional 0 local. Por otra parte, en el articulo 19 de la Ley 402, encontramos los requisitos que debera tener la accion promovida, entre ellos a) La identificacion de la persona que demanda, su domicilio real y el domicilio especial que fija para el caso; b) La mencion precisa de la norma que el accionante estima contraria a la Constitucion Nacional 0 a la Constitucion de la Ciudad de Buenos Aires y los fundamentos que motivan la pretension, indicando los principios, derechos 0 garantias constitucionales presuntamente afectados; c) EI ofrecimiento de la prueba que considere necesario producir y acompanar la documental que haga a su pretension; d) En caso de considerar necesaria la remision de documentos que no hayan podido ser agregados, debe indicar claramente el lugar en que se encuentran los originales, a fin de ser requeridos, y e)la firma de quien demanda, del letrado patrocinante, y en su caso del representante legal 0 del mandatario designado. Desde esta perspectiva y a los fines de determinar la admisibilidad de la accion intentada, correspondera examinar si en el caso se cumplen los requisitos exigidos en el articulo 19 referido y, si nos encontramos frente a un supuesto de cuestionamiento de una norma de alcance general dictada por una autoridad publica de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires. Sentado ello, correspondera indicar si en el caso se advierte la contradiccion constitucional alegada que haga pertinente la admisibilidad de la via intentada. a) La norma de alcance general cuestionada De los fundamentos expresos en el escrito de demanda, se desprende que la parte actora cuestiona la constitucionalidad de una 7 "2014, Ana de las letras argentinas"

8 Resolucion emanada de un organo publico estatal de la Ciudad de Buenos Aires, como es la Administracion Gubernamental de Ingresos Publicos, la cuai regula el sistema de riesgo fiscal, disponiendo preceptos que regularan la conducta de los contribuyentes alcanzados, hacia el futuro. Sin perjuicio de ello, este organo no advierte que se cumplan el resto de los requisitos exigidos por la Constitucion y por el legislador, referentes a una determinacion adecuada de la norma cuestionada y, a la fundamentacion precisa respecto de la contradiccion alegada con la Constitucion Nacional 0 local. b) Indeterminacion del objeto cuestionado. Critica "in totum" a la Resolucion General AGIP N 918/203. La jurisprudencia del TSJ ha side constante al exigir la necesidad de individualizar con precision las disposiciones legales que se intenta cuestionar por esta via, tal como 10 establece el art. 19, inc. b) de la Ley 402, al senalar que la ADI debe contener: "La mencion precisa de la norma que el accionante estima contraria a la Constitucion Nacional 0 a la Constitucion de la Ciudad de Buenos Aires" En este sentido, el tribunal ha sostenido desde sus primeros pronunciamientos y en reiteradas oportunidades, que para iniciar una accion de esta naturaleza se debe formular "La mencion precisa de la norma que el accionante estima contra ria a la Constitucion Nacional 0 a la Constitucion de la Ciudad de Buenos Aires" (sin destacar en el original) y que "es un requisito esencial del tramite preliminar de admisibilidad de la accion declarativa de constitucionalidad que quien la inicia precise con c1aridad cuales son las normas de caracter general sobre las que solicita el control de constitucionalidad... " 1 1 Expte. N 31/99 "Massalin Particulares S.A. ci Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires sf aeeion dee/amtiva de inconstitucionalidad". sentencia del 05/05/99; Expte. N 4250/05 "Bidonde, Hector y otro cl GCBA 5/ acci6n 8

9 Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Aut6noma Fiscalia General de Buenos Aires En este sentido se ha pronunciado tambien ese Excmo. Tribunal al indicar frente a un caso similar que "...para dar curso a un tramite de esta naturaleza no basta con que el demandante invoque la afectaci6n de garantfas constitucionales si los planteos por el formulados no presentan la envergadura y razonable vinculaci6n argumental que requiere la acci6n declarativa de inconstitucionalidad, por la que se puede liegar a abrogar una norma de caracter general, proyectando sus efectos sobre el conjunto de la poblaci6n. (cont. mis votos en "Cattedra, Ricardo y otro cl GCBA sl acci6n declarativa de inconstitucionalidad", expte n , resoluci6n del 2 de marzo de 2005 y "Explotaciones Coloniales SRL y otros cl GCBA sl acci6n declarativa de inconstitucionalidad",expte. n , sentencia del 19 de septiembre de 2012, entre otros). En este sentido, corresponde sefia/ar, que como bien 10 advierte el Sr. Fiscal General en su dictamen, el accionante no ha individualizado con precisi6n la norma atacada ni desarrollado con solidez un planteo fundado en argumentaci6n de naturaleza constitucional (art. 19 inc. b), ley 402), deficiencia que sella la suerte de la acci6n intentada." (Cnfr. Expte. n 9437/12 "Traviesas, Oscar A. cl GCBA y otro sl amparon, sentencia del 04 de marzo de 2013, del voto de la Ora. Conde). De tal modo, en el caso debe senalar que no se encuentra satisfecho el requisito en cuestion, en tanto la actora pretende la declaracion de inconstitucionalidad in totum de la Resolucion General AGIP N 918/2013, sin perjuicio de 10 cual solo se pronuncia respecto de algunos de sus declarativa de inconstilucionalidad", senlencia de fecha 2/11/05, volo de la Ora. Conde; Expte. N 5524/07 "Sidoli, Osvaldo cl GCBA sl acci6n declarativa de inconstitucionalidad", senlencia de fecha 11/12/07, voto de los Ores. Conde y Casas, entre otres. Asimismo, confrontar los Dictamenes de esla Fiscalia General en los Exptes. no 6136/08 "Boico, Roberto Jose cl GCBA sl accion declarativa de inconslitucionalidad", Dictamen N 84/08; N 89/10/12 "Paz, Griselda Adriana y olres cl GCBA sl accion declarativa de inconstitucionalidad", Dictamen N 142/12, entre otres. 9 "2014, Ana de las letras argentinas"

10 artfculos, omitiendo especificar de que manera las disposiciones de la misma resultan contrarias a la Constitucion. Cabe recordar, asf, que como 10 ha senalado en diversas ocasiones el Tribunal Superior: {jel actor tiene la carga de identificar precisamente la 0 las reglas particulares del orden jurfdico local que pretende que sean excluidas del catalogo que 10 conforma. Debe citar con absoluta precision el texto 0 segmento normativo cuya perdida de vigencia demanda, como efecto de la sentencia que dictara el Tribunal (art. 113, inc. 2, CCBA). Pues no parece posible que, frente a una demanda de esta naturaleza, sea el Tribunal quien precise su objeto. La impugnaci6n in totum de una ley... s610 sera admisible cuando el actor exprese las razones que senalen un vicio constitucional que ob/igue a inva/idar hasta las disposiciones formales de la ley". Esta carga no ha sido cumplida por el actor" (del voto de la Ora. Ana Marfa Conde, en el caso n 6490/09, "Barilati, Juan Ignacio cl GCBA sl acci6n declarativa de inconstitucionalidad", rto el 29/07/2009). En este sentido, la actora omite realizar un anal isis minucioso y determinado de cada precepto de la norma cuestionada, motivando su alegada i.nconstitucionalidad. AI respecto, debe senalarse que la mera transcripcion de los artlculos no constituye una fundamentacion razonada para habilitar la procedencia de una accion que podrfa determinar un acto de gravedad institucional, como es la declaracion de inconstitucionalidad de una norma. En efecto, para poder dictar una sentencia en autos, el TSJ deberfa, en su caso, establecer cuales son los aspectos de la ley que la actora pretende abarcar a traves de la descripcion generica que, en definitiva, realiza para delimitar su pretension, debiendo expedirse sobre cada uno de los apartados que conforman la Resolucion, 10 que significaria un pronunciamiento incluso extra petita, toda vez que no existe una peticion 10

11 Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Autonoma de Buenos Aires Fiscalia General concreta en ese sentido. Por otra parte, dicha discordancia afecta el debido proceso y defensa en juicio de la demandada, que se ve obligada a defender la totalidad de la norma, cuando el actor solo se ha expedido sobre algunos puntos, perc requiriendo la anulacion de toda ella. Asimismo, tam poco resulta atendible la pretension de la actora en relacion a que la accion se encuentre dirigida, no solo a la Resolucion mentada, sino tambiem a aquellas "... que en el futuro la modifiquen y/o sustituyan... ", 10 que implica una total indeterminaci6n sobre el objeto de la litis. AI respecto, se ha pronunciado ese Excmo. Tribunal, en una causa similar al indicar que"... En el subjudice, en primer lugar, el accionante ataca in tatum las resoluciones n 816 MHGC/07, 2355 DGR/07 Y 3807 DGR/07 contraviniendo la doctrina sentada en numerosas fallos (vg. en "Villegas..." citado precedentemente) en el sentido de que "el actor tiene la carga de identificar precisamente la 0 las reg las particulares del orden jurfdico local que pretende que sean excluidas del catalogo que 10 conforma. Debe citar con absoluta precision el texto 0 segmento normativo cuya perdida de vigencia demanda, como efecto de la sentencia que dictara el Tribunal (art. 113, inc. 2, CCBA). Pues no parece posible que, frente a una demanda de esta naturaleza, sea el Tribunal quien precise su objeto. La impugnacion in tatum de una ley... solo sera admisible cuando el actor exprese las razones que senalen un vicio constitucional que obligue a invalidar hasta las disposiciones formales de la ley". Esta carga no ha side cumplida por el actor. En segundo lugar, tampoco individualiza "las resoluciones complementarias, modificatorias y ampliatorias" que asimismo impugna (ver fs. 1, acapite I, "Finalidad de este escrito", y fs. 4 vta. acapite IV "Petitorio")" 11 "2014, Ano de las letras argentinas"

12 (confr. Expte. n 6278/08 Barilati, Juan Ignacio c/ GCBA s/ accion declarativa de inconstitucionalidad, sentencia del 26 de marzo de 2009, voto de la Ora. Conde en mayorfa). c) La ausencia de fundamentacion respecto de la inconstitucionalidad alegada Sin perjuicio que 10 expuesto resulta suficiente para entender la inadmisibilidad de la via intentada, cabe senalar que del escrito de demanda de la actora se advierte unicamente una disconformidad con los alcances de la Resolucion dictada, sin que de ellos pueda deducirse la inconstitucionalidad alegada. AI respecto, corresponde recordar que "... Ia declaracion de inconstitucionalidad de una norma constituye una medida de extrema gravedad institucional, por 10 que corresponde exigir a quien pretenda obtenerla un sustento argumental solido que contenga la propuesta de un debate constitucional serio y fundado (cf. mi voto en "Tortora, Carlos Alfredo cf GCBAsf accion declarativa de inconstitucionalidad", expte. no 4884/06, resolucion del 1 0 de noviembre de 2006), notas -en suma- que no advierto en la demanda interpuesta. "(confr. TSJ "Expte. n 6278/08 Barilati...cit). Oesde esta perspectiva, la mera alegacion y enumeracion de los preceptos constitucionales resulta insuficiente para habilitar la via impetrada. Tal, como entendio el Tribunal "[I]a referencia ritual a derechos constitucionales si no se acredita precisa y fundadamente su cercenamiento, es insuficiente (...) ya que si bastara la simple invocacion de un derecho 0 garantfa de raigambre constitucional este Tribunal se verfa convertido, de ordinario, en tercera instancia obligada de todos los pronunciamientos dictados por el Poder Judicial de la Ciudad" (conf. "Carrefour Argentina S.A. sf recurso de queja", expte. n 131/99, resolucion del 23/2/2000, en: 12

13 Ministerio Publico Fiscal de la Ciudad Aut6noma de Buenos Aires Fiscalia General Constitucion y Justicia [Fall os del TSJ], t. II, p. 20 Y siguientes)." (confr. TSJ, Expte. no 8493/11 "GCBA sl queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: 'Aguscam SRL cl GCBA sl amparo (art. 14 CCABA)"', sentencia del 24 de agosto de 2012). En efecto, la actora no logra determinar la contradiccion insanable de la norma cuestionada, en tanto: i.- No se advierte el alegado exceso de competencias en tanto la Resolucion no crea un nuevo impuesto 0 contribucion, como tam poco modifica la allcuota de ellos. ii.- La Resolucion fue dictada por la autoridad competente en la materia, esto es la Administracion Gubernamental de Ingresos Publicos, creada por la Ley N 2603, la cual la faculta, entre otras, a "designar agentes de percepcion, retencion, recaudacion e informacion tributaria y la implementaci6n de nuevas regimenes" (art 14 inc. c, el destacado no es original) y a "... impartir normas generales obligatorias para los responsables y terceros, en las materias que las leyes autorizan a la (AGIP) a reglamentar la situaci6n de aquellos frente a la Administraci6n" (art 15). iii.- Los parametros y requisitos establecidos para la inclusion no aparentan ser manifiestamente irrazonables 0 ilegftimos. La eventual inclusion en el padron por deudas mayo res a $ no parece en sf irrazonable ni confiscatorio. En este sentido, la mera circunstancia que muchos contribuyentes se encuentren en esa situacion no la hace inconstitucional. Por otra parte, la espera de tres meses para la quita del Padron una vez regularizado, tam poco parece un tiempo excesivo ni 13 "2014, Ana de las letras argentinas"

14 irrazonable. iv.- EI monto de los porcentajes para la implementacion del Regimen en cuestion, tampoco resultan irrazonables, por cuanto la actora no demuestra la eventual confiscatoriedad de las mismas 0 el eventual perjuicio economico que las elias suponen. Por el contrario, dicha afectacion debera ser encuadrada y demostrada en "un caso concreto", todo 10 cual resulta ajeno a esta instancia originaria. IV. Conclusion Por 10 expuesto, este Ministerio Publico Fiscal considera que la accion declarativa de inconstitucionalidad interpuesta debe ser declarada inadmisible. Fiscalia General, 2.<\ de abril de DICTAMEN FG N 15 -ADI/14 Seguidamente se remitio al TSJ. Conste. 14